STS, 4 de Diciembre de 2012

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal: <<Se estima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la mercantil ArcelorMittal España, S.A. contra el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia de 26 de noviembre de 2.008, dictado en el expediente Nº 418/08, que declaró inadmisible la solicitud de fijación de justiprecio de bienes y derechos pertenecientes a la actora y cuya expropiación se solicitaba al amparo de lo dispuesto en el art. 436 del Decreto 67/06, de 19 de mayo , aprobatorio del reglamento de ordenación y gestión territorial y urbanística valenciana, acto administrativo que se anula por ser contrario a derecho y, reconociendo la situación jurídica individualizada de la actora, se ordena continúen los trámites de fijación de justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación de Valencia hasta dictar el Acuerdo que proceda. No se hace expresa imposición de costas.>>

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Generalidad Valenciana se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando recurso de casación contra la misma. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Generalidad Valenciana presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando en él los motivos en que se funda y suplicando expresamente a la Sala "...se admita el mismo, dando a los autos el trámite legal pertinente hasta dictar en su día Sentencia por la que, casando la de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a la que acabamos de referirnos, dicte otra por la que se desestime totalmente el recurso núm. 04/243/2009 ."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó al Sr. Abogado del Estado y a la representación procesal de Arcelormittal España, S.A. para que formalicen el escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó la representación de Arcelormittal España, S.A., oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala acuerde su desestimación y la imposición de costas. Por el Sr. Abogado del Estado se presentó escrito en el que manifiesta que se abstiene de formular oposición.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de noviembre de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de Sala.

Se interpone recurso de casación por la Generalidad Valenciana contra la sentencia 44/2010, de 25 de enero, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , en el procedimiento 243/2009, promovido por la mercantil "ArcelorMittal España, S.A." en impugnación del acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia, de 26 de noviembre de 2008 (expediente 418/2008), por el que se declara inadmisible la solicitud de fijación de justiprecio de bienes y derechos pertenecientes a la actora y cuya solicitud de inicio de procedimiento de expropiación por ministerio de la ley se efectuó al amparo de lo dispuesto en el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística Valenciana, aprobado por Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell.

La sentencia de instancia estima el recurso, anula el acuerdo del Jurado y reconoce el derecho de la actora a que se continúe el procedimiento por el mencionado órgano colegiado de valoración para la fijación del justiprecio que proceda.

El recurso se interpone por un único motivo, al amparo de la vía que autoriza el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por el que se reprocha a la sentencia la violación de los artículos 69.1º del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; el artículo 9.3º de la Constitución y el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la Jurisprudencia que los interpreta, que se cita. Se suplica que se acoja el motivo de casación, se anule la sentencia y se dicte otra en la que se desestime el recurso originariamente interpuesto.

Ha comparecido y se opone a la estimación del recurso, la defensa de la sociedad recurrente en la instancia.

Como se ha dicho anteriormente el único motivo en que se funda el recurso de casación, articulado por la vía de error "in iudicando", sostiene que la Sala sentenciadora ha infringido, con el fundamento del fallo estimatorio de la pretensión accionada en la instancia, los preceptos antes mencionados, cuya aplicación al caso de autos no se discute por las partes.

Para la mejor comprensión del motivo en que se funda el recurso es necesario comenzar por recordar lo razonado en la sentencia de instancia, donde se motiva la decisión adoptada, sustancialmente en el fundamento segundo en el que se expone lo siguiente:

"La tesis de la actora consiste, básicamente, en que el requerimiento a la Administración demandada, previo a la presentación de la hoja de aprecio, que el Acuerdo del Jurado considera cumplido por el escrito de 28 de junio de 2.007, debe entenderse cumplido por el anterior de 29 de enero de 2.002, por lo que el de 28 de junio de 2.007 tiene el carácter de hoja de aprecio, ante el silencio administrativo, siendo innecesario presentar otro escrito con el aprecio, como se desprende del Acuerdo del Jurado que entiende que el de 28 de junio de 2.007 es el requerimiento, por lo que inadmite la solicitud de justiprecio al faltar el de aprecio de la parte, una vez transcurrido el plazo legal para que la Administración demandada contestara al primero.

A la vista de todo lo actuado, de lo que se desprende la pasividad de la administración de la Generalidad Valenciana, como se evidencia de la necesidad que tuvo el propio Jurado de recabar el apoyo de la Presidencia de la Generalidad Valenciana en su escrito de 14 de noviembre de 2.008, folio 68 del expediente, no cabe duda de que resulta inconveniente mandar que la actora vuelva a presentar de nuevo su aprecio, lo que constituiría otra demora, siendo más que evidente que la administración de la Generalidad Valenciana ha dejado pasar todos los plazos.

Cierto es que el escrito de 29 de enero de 2.002 fue presentado antes de tiempo, lo que la Sentencia de 16 de septiembre de 2.004 así declaró privándole de la eficacia solicitada entonces, pero también lo es que en el momento de la presentación del de 28 de junio de 2.007 ya se habían cumplido los plazos legales y la administración de la Generalidad Valenciana tenía conocimiento más que suficiente de la solicitud expropiatoria, como se aprecia de toda la documentación del expediente.

Por ello, se estima que el escrito de 28 de junio de 2.007 tiene el valor de hoja de aprecio presentada tras ser requerida la administración para que iniciara expediente expropiatorio, sin éxito."

Es decir, a la vista del razonamiento expuesto y los reproches que se hacen en el recurso a que se da respuesta, es lo cierto que la Sala no desconoce la exigencia que impone el ya mencionado artículo 69.1º del Texto Refundido de la Ley del Suelo para que proceda a llamada expropiación por ministerio de la Ley; esto es, que haya transcurrido el plazo de cinco años desde la aprobación del correspondiente instrumento del planeamiento que sustrae determinados terrenos a la edificación por los particulares; que los interesados hagan a la Administración el requerimiento de que proceda, transcurrido dicho plazo, a iniciar el procedimiento de expropiación de los terrenos; que transcurra un plazo de dos años sin atender dicho requerimiento; momento en el cual los propietarios pueden presentar la hoja de aprecio a la Administración que, si no da respuesta en un nuevo plazo de tres meses, pueden elevar la hoja de aprecio al Jurado para que proceda, por los trámites oportunos, a fijar el justiprecio de los terrenos.

Lo que se considera por la Sala de instancia es que ese primer requerimiento para iniciar el procedimiento de expropiación no resultaba ya necesario una vez que existió uno previo en 2002, que si bien fue anulado posteriormente por otra sentencia de la Sala territorial, se considera eficaz a los efectos de poder presentar la propiedad, como efectivamente hizo, la hoja de aprecio a la Administración y, transcurridos los tres meses, elevarla al Jurado para que fijase el justiprecio. En el acuerdo impugnado el Jurado considera que ante la ausencia de aquella anulación del requerimiento efectuado en 2002, no procedía que el órgano de valoración procediese a fijar el justiprecio, como había interesado la sociedad recurrente. Criterio que, como se ha expuesto, no comparte la Sala de instancia.

Toda la motivación del recurso gira en torno a la idea de que el requerimiento para iniciar el procedimiento de expropiación efectuado en 2002, al ser anulado por la sentencia de la propia Sala, quedó ineficaz. De ello se extraen dos conclusiones que se reprocha haber desconocido la Sala de instancia. Una primera, que el incumplimiento de los trámites para la efectividad de la expropiación por ministerio de la ley que exige como primer presupuesto el originario requerimiento para que sea la propia Administración la que inicie el procedimiento de expropiación, es inexistente en el caso de autos porque ha sido anulado por sentencia. En segundo lugar, que al dar por válido la Sala a los efectos del procedimiento aquel primer requerimiento de 2002, se desconoce la consecuencia de tal decisión, contrariando el efecto de la cosa juzgada de la sentencia que anuló el primer requerimiento, con vulneración de los preceptos procesales mencionado en el motivo y afectando a la seguridad jurídica.

No podemos aceptar los mencionados argumentos y el motivo ha de ser desestimado. Ya de entrada, es necesario recordar la doctrina sustancialista que acoge la Jurisprudencia de este Tribunal en cuanto a la incidencia de los defectos de procedimiento en la eficacia de los actos ( sentencia de 13 de junio de 2011, dictada en el recurso 3800/2007 ), que parte de la idea de que las formas procedimentales no tienen una finalidad en sí mismas, sino en cuanto son, de una parte, garantía de acierto para la Administración en las decisiones que deba adoptar; de otra, como garantía de la defensa de los ciudadanos, que mediante las normas del procedimiento han de tener oportunidad de intervenir en el mismo en defensa de los derechos e intereses que puedan verse afectados. De ahí que nuestro Legislador haya reservado la nulidad de pleno derecho para los supuestos extremos de vulneración de los tramites procedimentales como son la violación de derechos y libertades susceptibles de amparo, la incompetencia manifiesta o la ausencia total y absoluta del procedimiento, como se desprende del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Fuera de tales supuestos, los defectos formales sólo trascienden a la eficacia de los actos por la vía de anulabilidad del artículo 63 de la mencionada Ley de Procedimiento , que se condiciona a la necesidad de que el defecto formal haya impedido al acto alcanzar su fin u ocasionado indefensión a los interesados; porque en otro caso el defecto formal no tiene relevancia a los efectos de la eficacia de los actos, sin perjuicio de la incidencia que pueda tener en el ámbito interno de la Administración.

Pues bien, es importante recordar lo expuesto -normalmente argumentado en defensa del actuar de las Administraciones- en el presente caso para hacer constar que desde el mismo momento en que la defensa autonómica funda el recurso en defectos de procedimiento -porque de eso se trata cuando se aduce la omisión de un trámite, en concreto, aquel primer requerimiento para inicio del procedimiento de expropiación-, se está admitiendo que sustancialmente le asiste la razón a la recurrente originaria de que, por el tiempo transcurrido, debiera haberse procedido ya por la misma Administración a iniciar el procedimiento de expropiación de unos terrenos que, a la fecha presente, llevan ya mas de diez años sujetos a esa finalidad y sin que se haya iniciado el procedimiento.

Es decir, en puridad de principios, lo que se pretende con la fundamentación del recurso es que proceda la Sala de instancia en su día y nosotros ahora, a anular la decisión del Jurado para inmediatamente proceder la misma recurrente a solicitar formalmente el inicio del procedimiento de expropiación -que no se olvide es una obligación de la Administración- para volver a reiniciar el mismo procedimiento. Reiteración de actuaciones que está por ver pudiera beneficiar incluso a la misma Administración expropiante, en una pírrica estimación de la pretensión de la casación para someterse de manera inmediata al mismo requerimiento que impone el planeamiento y se dejó de atender.

La violación del primero de los preceptos mencionados se reprocha a la Sala porque se considera que la sociedad recurrente en la instancia había presentado aquella primera solicitud de iniciar el procedimiento de expropiación, entre otros requerimientos, en fecha 26 de enero de 2002, que fue objeto de impugnación en vía contencioso-administrativa, en el recurso seguido ante la misma Sala de Valencia en la que se dictó sentencia (de fecha 16 de septiembre de 2004 ) declarando la improcedencia de dicho requerimiento, al estimar que el planeamiento aplicable a los terrenos había sido aprobado en fecha 18 de junio de 2001, por lo que no había transcurrido aquel primer plazo quinquenal que habilitaba a la propiedad a solicitar la iniciación del procedimiento de expropiación. No obstante, la sentencia que ahora se revisa, a juicio de la recurrente, viene a contradecir aquella declaración de improcedencia del requerimiento, porque lo que hace la sociedad propietaria de los terrenos es, considerando eficaz aquella primera solicitud de 2002, legitimar que pudiera presentarse ya la hoja de aprecio al Ayuntamiento, en cuanto que Administración actuante, que se realiza en fecha 28 de junio de 2007, de tal forma que ante la inactividad municipal, se eleva la solicitud con la hoja de aprecio al Jurado en fecha 9 de mayo de 2008, para que por éste se procediese a la fijación del justiprecio conforme a las normas legales. Ante dicha petición se dicta el acuerdo del Jurado originariamente impugnado, de 26 de noviembre de 2008, declarando la inadmisibilidad de la petición por inexistencia del previo requerimiento a la Administración para que procediese a iniciar el procedimiento de expropiación. Al revocar la sentencia de instancia esa decisión y ordenar al Jurado proceder a la tramitación del procedimiento en la fase de justiprecio se considera, a juicio de las razones en que se funda el recurso, que la Sala no sólo infringe el precepto procesal antes mencionado, sino que además, vulnera el principio de seguridad jurídica que reconoce el artículo 9.3º de la Constitución , en relación con el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en cuanto se desconoce la cosa juzgada porque se desconoce lo declarado en la sentencia antes mencionada de 2004.

A la vista de lo antes razonado la motivación a que obedece la decisión de la instancia es estimar que la Administración ya tenía conocimiento de la intención de la propietaria de que se procediese a la ejecución de las previsiones del planeamiento, en cuanto a la afectación de los terrenos de la propiedad y que se iniciase el procedimiento de expropiación. Es más, esa intención se reitera con ocasión de la remisión, ya transcurrido el plazo de los cinco años, de la hoja de aprecio, a la que tampoco prestó atención la Administración, obligando a que la propiedad recurriera al Jurado que con su decisión impedía la fijación del justiprecio.

Y es que no puede perderse de vista la propia naturaleza de estas expropiaciones por ministerio de la Ley que, como se declara por la Jurisprudencia de esta Sala -sentencia de 20 de diciembre de 2011, recurso de casación 5528/2008 -, "constituye una excepción a la regla general según la cual no cabe, en principio, obligar a la Administración a expropiar (que)- tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico... esta finalidad sólo tiene sentido, tal como se desprende del precepto legal arriba transcrito, cuando la imposibilidad de edificar dimana del propio planeamiento urbanístico. Es claramente un mecanismo de cierre de éste último: cuando el contenido económico del derecho de propiedad afectado por el planeamiento urbanístico no puede satisfacerse por otra vía, como es destacadamente la de equidistribución de beneficios y cargas, debe procederse a la expropiación."

Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración "carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. (...) El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale -en último término- al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa." ( sentencia de 9 de febrero de 2012, recurso de casación 6281/2008 ).

Ello supone que, como se declaraba ya en la sentencia de 16 de mayo de 1985 , la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidas a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento, porque "la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máxime para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...".

Es esa concreta finalidad de estas expropiaciones por ministerio de la ley la que ha llevado a la Jurisprudencia a declarar el carácter antiformalista de la petición de expropiación - sentencia de 8 de mayo de 1985 y 26 de noviembre de 1992 -, siendo suficiente que quede constancia clara de la intención del propietario de que se inicie el procedimiento y la ausencia de motivación de la Administración para denegar, por motivos de fondo o materiales, la procedencia de la expropiación que impone el planeamiento.

Tampoco puede servir para el éxito del motivo el segundo de los argumentos en que se funda, el efecto de la cosa juzgada, porque el reproche adolece de inexactitud en su planteamiento y concluye en una errónea afirmación, cual es reprochar que la sentencia vulnera la seguridad jurídica. En efecto, lo que la Sala considera no es contradictorio con lo declarado por ella misma en 2004, sino estimar que aquella primera solicitud, si bien se consideró que estaba antedatada porque se había efectuado con anterioridad a que transcurriera el primer plazo de cinco años para solicitar el inicio del procedimiento de expropiación desde la aprobación del planeamiento, sí se considera que debe servir de solicitud una vez transcurrido el mencionado, de tal forma que una vez transcurridos los cinco años desde la aprobación del planeamiento, eximir a la propietaria de los terrenos de una nueva solicitud para iniciar el procedimiento de expropiación, sino poder presentar directamente la hoja de aprecio al Ayuntamiento y, si este no atendía dicho requerimiento de valoración, poder elevar las actuaciones al Jurado, como efectivamente se hizo por la recurrente. Es decir, no es que se desconociese lo declarado en la anterior sentencia, sino considerar que el requerimiento que entonces no estaba ajustado a los plazos, considerar que sí habría de servir para reiniciar los ulteriores trámites transcurridos dichos plazos.

Se suma a ello que formalmente tampoco puede admitirse que nos encontramos con el efecto de la cosa juzgada cuando, como es sabido, la institución exige la concurrencia de las tres clásicas identidades de sujeto, objeto y causa de pedir, y es lo cierto que entre este proceso y el anterior no existe esas identidad objetiva que impediría una decisión contraria a lo ya declarado y que, en la fundamentación de la Sala de instancia, no es predicable porque lo que se hace es aprovechar aquella primera intimación para los efectos de tener por manifestada la intención de la sociedad recurrente de que se procediese por el Ayuntamiento a la expropiación de los terrenos, como imponía el planeamiento, intimación que si bien en su momento resultó ineficaz a los efectos pretendidos, nada impedía que, removido el impedimento temporal y presentada la nueva hoja de aprecio, debiera ser atendida por la Administración.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del motivo.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el número 3 del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en tres mil euros la cantidad máxima a repercutir en cuanto a honorarios de Letrado.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.