STS, 15 de Noviembre de 2012

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 4350/2011 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 20 de abril de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 686/2009, que estimó en parte el formulado por el AYUNTAMIENTO DE AYAMONTE contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 15 de julio de 2009 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 3.595 metros de longitud, correspondiente al sector de las marismas de San Bruno, situado a levante de la carretera principal de acceso a la urbanización de Isla Canela, término municipal de Ayamonte (Huelva), que se anula exclusivamente en la delimitación del dominio público marítimo-terrestre comprendida entre los vértices A-60 y A-68 por falta de suficiente justificación de la línea trazada.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó, en parte, el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con el objeto del recurso y las alegaciones de las partes se señala: "PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 15 de julio de 2009, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 3.595 m de longitud, correspondiente al sector de las marismas de San Bruno situada a levante de la carretera principal de acceso a la urbanización de Isla Canela, término municipal de Ayamonte (Huelva), según se define en los planos fechados en diciembre de 2008.

   SEGUNDO. - En la demanda, tras hacer un loable resumen del expediente administrativo y de las distintas actuaciones llevadas a cabo por la Administración, se invocan como fundamentos de la pretensión actora los siguientes motivos:

   1. ) La caducidad del procedimiento de deslinde conforme al artículo 12.1 de la Ley de Costas , en la redacción dada por la Ley 53/2002, que establece que transcurrido el plazo máximo de 24 meses para resolver el expediente de deslinde deberá declararse, en todo caso, la caducidad. La resolución de 26 de marzo de 2009 es una burda maniobra de la Administración para ampliar unilateralmente la resolución del expediente administrativo y no aplicar el artículo 12.1 de la Ley de Costas . La resolución por la que se amplía el plazo se dicta una semana antes de que venciera el plazo de 24 meses y la inactividad administrativa ha sido manifiesta a efectos de cumplimiento del plazo de tramitación y resolución. El artículo 42.6 de la Ley 30/92 sólo puede ser aplicado con carácter excepcional y la Administración demandada se limita a indicar que "resulta imposible" la habilitación de más medios personales, extremo que no justifica adecuadamente.

      Subsidiariamente,

   2. ) La Orden impugnada incurre en nulidad de pleno derecho al haber generado indefensión a los propietarios de las fincas registrales 12.682 y 12.638 pues, pese a las modificaciones respecto a delimitación efectuada en el acto de apeo, la Administración no notificó personalmente a todos y cada uno de ellos la nueva franja de la servidumbre delimitada, trámite que ha sido obviado deliberadamente.

   3. ) Disconformidad con la tramitación del dominio público marítimo terrestre pues la Administración no ha acreditado ningún avance del dominio público marítimo terrestre ya que el mar no inunda los terrenos propiedad privada y las condiciones geomorfológicas de la zona se han mantenido inalteradas desde 1992, fecha de aprobación del deslinde probable.

   4. ) Ilegalidad de la ampliación de la zona de servidumbre de protección de 20 a 100 m de ancho entre los hitos A-1 al 60. Se justifica tal afirmación en la existencia de un Plan de Ordenación del Centro de Interés Turístico Nacional Isla Canela, aprobado por Real Decreto 2875/82, que fue revisado con fecha 1 de junio de 1993 con el informe favorable de la Dirección General de Costas. El citado Plan no sólo estaba vigente sino también en ejecución a la entrada en vigor de la Ley de Costas, Plan que sirve de base para la fijación de una anchura de la servidumbre de protección de 20 m, conforme a la Disposición Transitoria Tercera 2. b ) y 3 de la Ley de Costas . El hecho de que la ejecución del Plan no se haya llevado a cabo en el plazo previsto ha sido por causas no imputables a la promotora Isla Canela, S.A. sino al Ayuntamiento recurrente que así lo ha reconocido expresamente por escrito, con el apoyo de un exhaustivo informe de los servicios municipales. En tal sentido, la Delegación Provincial de Huelva de la Consejería de Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía, con fecha 27 de junio de 2008 remitió un informe a Costas indicando que en la Isla Canela procede el establecimiento de una servidumbre de protección de 20 m de ancho y que no procede la revisión de su planeamiento.

      El Abogado del Estado, tras referirse a la documentación obrante en el expediente administrativo, se opone a la demanda por las siguientes razones:

      -El deslinde ha sido incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/2002, resultando de aplicación el plazo de 24 meses establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas . No obstante el artículo 42.6 de la Ley 30/92 permite la ampliación del plazo de resolución y notificación. El acuerdo de ampliación expresaba claramente los motivos de la misma.

      -Ausencia de indefensión. No consta que esas personas a las que se refiere la parte recurrente no hayan tenido conocimiento del expediente sufriendo indefensión, serán ellas, y no la recurrente, quien deberá formular y acreditar la existencia del supuesto vicio alegado por quien no lo ha sufrido.

      -En la Consideración 2 de la Orden impugnada se indica que la morfología del tramo de costa objeto de esta contestación se encuentra entre la desembocadura de los ríos Guadiana y Cárdenas, existiendo una red dendrítica de canales, caños y esteros que forman marismas asociadas a la desembocadura del río, con terrenos bajos inundables por la acción de las mareas, encontrándose vegetación de especies halofilas, justificándose tales afirmaciones con la documentación obrante en el expediente administrativo.

      -La delimitación de la anchura de servidumbre está fundamentada ya que el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, en el término municipal de Ayamonte, era el Plan Parcial de Ordenación Urbana del Centro de Interés Turístico Nacional de la Isla Canela, aprobado definitivamente en 1982, que contemplaba un plazo de ejecución de 15 años, es decir, debía concluir en 1997. Sin embargo no se ha llevado a efecto la ejecución del plan parcial en el plazo previsto. En el tramo comprendido entre los vértices 1 a 55 es de aplicación una servidumbre de protección de 100 m de anchura pues no se acreditado que la inejecución del plan parcial fuera por causas imputables a la Administración. Y entre los vértices 55 a 60 la servidumbre de protección presenta una anchura entre 20 y 100 metros, ajustándose al límite de los terrenos urbanizados".

2. Respecto de la caducidad del procedimiento alegada se señala: "TERCERO.- Toda vez que se invoca la caducidad del expediente administrativo tramitado, procede resolver en primer lugar tal motivo de impugnación, pues de prosperar haría innecesario el estudio del resto de los motivos invocados.

   Para resolver tal cuestión procede resaltar los siguientes antecedentes: -con fecha 3 de abril de 2007 se acordó la incoación del expediente de deslinde, publicándose en el Boletín Oficial de la Provincia, el tablón de anuncios del Servicio Periférico de Costas y en uno de los diarios de mayor circulación de la zona; -con fecha 26 de marzo de 2009 la Dirección General de Costas acordó ampliar en 12 meses el plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde, basándose en dos hechos: -que el servicio periférico de costas de Huelva, con fecha 16 de marzo de 2009, remitió el resultado del trámite de audiencia con un voluminoso estudio de la entidad Isla Canela, S.A., rebatiendo la ampliación de la anchura de la zona de servidumbre de protección, informe que requería un adecuado estudio; -no resultaba posible habilitar medios personales adicionales, dada las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la tramitación de expedientes complejos y el gran número de deslindes que estaban tramitándose simultáneamente en la Subdirección General".

   CUARTO.- Pues bien, con arreglo a lo preceptuado en el Art.12.1 de la Ley de Costas (en la redacción dada por el artículo 120 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre ) "el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de 24 meses" lo cual no implica que tal plazo no pueda ser objeto de ampliación si se dan los requisitos establecidos en el artículo 42.6 de la Ley 30/92 , entre ellos, que la ampliación no exceda el plazo establecido para la tramitación del deslinde.

   El artículo citado pauta: "6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento."

   La Ley prevé, en consecuencia que ante la acumulación de un número excesivo de asuntos a resolver se habiliten los medios personales y materiales necesarios para resolver en plazo dichos asuntos. Y que, excepcionalmente, "agotados todos los medios a disposición posibles", puede acordarse la ampliación del plazo.

   Así, en primer lugar, como se deduce del precepto trascrito, el órgano administrativo ha de agotar todos los medios a su alcance antes de decretar la ampliación del plazo máximo de duración del procedimiento. En el acuerdo de ampliación se hace referencia a que no es posible habilitar medios personales. Siendo cierto que el órgano administrativo ha de agotar todos los medios a su alcance antes de decretar la ampliación del plazo máximo de duración del procedimiento, nada hay que demuestre que fuese posible lo contrario, es decir, habilitar más medios personales. El recurrente no llega a identificar qué otros medios preferentes hubiera debido emplear la Administración, dentro de la medida de sus posibilidades y recursos humanos, antes de acudir al mecanismo ampliatorio del plazo.

   Además, en el caso de autos la motivación para la ampliación del plazo se concreta en que, en fecha próxima a concluir el plazo de resolución, se remite un voluminoso estudio respecto a la anchura de la servidumbre de protección en la zona, extremos que pueden comprobarse en el propio expediente administrativo. Asimismo, en el resumen que realiza la parte recurrente de los trámites llevados a cabo durante la tramitación del expediente, resulta evidente la complejidad de la tramitación y la actividad desplegada por la Administración ininterrumpidamente y sin que se hayan producido paralizaciones imputables a la misma.

   En interpretación del artículo 42.6 de la Ley 30/92 , la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 19 de septiembre de 2009 señala "esta Sala ya se ha pronunciado en casos análogos y ha interpretado esta previsión legal en el sentido de que basta una justificación clara y real de la dificultad para resolver en el plazo ordinario para que sea admisible la ampliación del mismo. Esto es, que la solución de la ampliación del plazo no puede concebirse como una posibilidad extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la Administración no encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente ( Sentencias de 10 de julio de 2.008 -RC 7.144/2.005 - y 4 de marzo de 2.009 -RC 3.943/2.006 -)".

   Es decir, el acuerdo de ampliación de plazo no requiere la concurrencia de supuestos absolutamente excepcionales sino una justificación clara y real de la dificultad de resolver en el plazo ordinario, justificación que la Administración ha aportado pues la motivación de su decisión resulta no sólo del acuerdo de ampliación si no de los informes y actuaciones unidas al expediente.

   En consecuencia, procede desestimar este motivo de impugnación pues la ampliación del plazo está justificada".

3. Después de desestimar en el fundamento jurídico quinto la indefensión alegada por haberse omitido el trámite de audiencia respecto de los propietarios de las fincas que el mismo se mencionan, se analiza en su fundamento jurídico sexto la delimitación del dominio público marítimo-terrestre cuestionada por la parte recurrente y la Sala sentenciadora se remite a lo ya resuelto en su sentencia de 18 de abril de 2011, recaída en el recurso 668/09 , interpuesto por la entidad Isla Canela, S.A., y en la que se dispuso la anulación de la misma Orden impugnada en cuanto a los vértices " A-60 y A-68 por no haberse justificado suficientemente la línea trazada ".

4. En cuanto a la servidumbre de protección cuestionada se indica: "SÉPTIMO.- La última cuestión que se somete a la consideración de esta Sala, respecto a la servidumbre de protección, exige partir de la regulación que sobre la misma establece la vigente Ley de Costas, en cuyo articulo 23 se pauta "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar", precepto que hay que poner en relación con el derecho transitorio recogido en la citada Ley .

   Las Disposiciones Transitorias de la vigente Ley regulan dos supuestos. Uno respecto a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la ley para los que la Disposición Transitoria Tercera en su apartado 3 establece que "... estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros", concretándose en la Disposición Transitoria Novena del Reglamento apartado 3 "A los efectos de la aplicación del apartado 1anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas , salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".

   El segundo supuesto se refiere a los terrenos que a la entrada en vigor de la Ley de Costas estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, en ellos se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tengan atribuido, aplicándose, las reglas que establece Disposición Transitoria Tercera 2 de la Ley de Costas : "a) Si no cuenta con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente y en los términos del apartado anterior las disposiciones de esta Ley, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística." La segunda regla se recoge en el apartado 2 b) de la citada Disposición que establece "los Planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 enero 1988y antes de la entrada en vigor de esta ley, que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva".

   Por su parte el Reglamento de ejecución de la Ley reitera las mismas reglas en la Transitoria Octava apartado 1,b).

   Para determinar la aplicación de las normas anteriormente descritas al caso de autos, se requiere previamente concretar los instrumentos de ordenación y planificación del territorio con incidencia en el presente caso. Así hay que destacar:

   - El planeamiento urbanístico vigente en la zona de Isla Canela a la entrada en vigor de la Ley de Costas era el Plan de Ordenación del Centro Interés Turístico Nacional Isla Canela, aprobado por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto 2875/1982, cuyo plan de etapas preveía una duración de 15 años.

   - Normas Subsidiarias de término municipal Ayamonte, aprobadas el 1 de junio de 1993, con posterioridad a la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas, que clasificaban la zona como suelo urbano y como suelo apto para urbanizar, contemplando una anchura de la zona de servidumbre de protección para toda la isla de 20 m.

   De lo anteriormente resulta evidente que a la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas el instrumento de planificación del territorio objeto de este recurso era el Plan de Ordenación del Centro Interés Turístico Nacional Isla Canela que preveía un plazo de ejecución de 15 años, ejecución que no sea llevado a cabo como admite la parte recurrente. La aplicación de las Disposiciones Transitorias de la Ley y Reglamento de Costas a los hechos debatidos, impone que el Plan que afecta a los terrenos del pleito sólo puede ser revisado por la Administración para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas (servidumbre de protección de 100 metros cuando concurran las siguientes circunstancias:

   1. Que de acuerdo con la legislación urbanística, no proceda la indemnización ( artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoración ).

   2. Que la inejecución en el plazo previsto de dicho Plan Parcial, se deba a causas ajenas a la Administración.

   3. Siendo indiferente, a tales efectos, la fecha de aprobación definitiva de dicho Plan Parcial (vigente o no la Ley de Costas). Lo cual aparece reforzado en la Disposición Transitoria Octava 4 del Reglamento de Costas , cuando indica que: La revisión de los planes parciales, cuya ejecución no se lleve a efecto por causas no imputables a la Administración, se referirá tanto a los aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, como a los que lo sean posteriormente".

   " OCTAVO.- La cuestión suscitada por la recurrente, respecto a la anchura de la servidumbre de protección, ha sido planteada y resuelta, por esta misma Sala y Sección, en las SSAN 4-3-2010 Rec. 119/2008 , 15-7-2010 Rec. 443/2009 y 18 abril 2011 Rec. 668/2009 , referidas a distintas Ordenes Ministeriales de deslinde, pero afectadas por el mismo planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, es decir, el Plan de Ordenación del Centro Interés Turístico Nacional Isla Canela, aprobado por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto 2875/1982, cuyo plan de etapas preveía una duración de 15 años.

   No discute la parte recurrente que el plazo de ejecución del plan era de 15 años ni que el mismo no está ejecutado, si bien se mantiene por el Ayuntamiento recurrente que el incumplimiento de tal plazo es imputable a la Administración, en concreto al citado Ayuntamiento, haciendo, asimismo, hincapié en la existencia de una serie de informes que corroboran que tal incumplimiento es imputable a la Administración recurrente.

   Pues bien, como ya dijimos en las sentencias anteriormente recogidas, esta Sala considera, al igual que la Administración demandada, que el Plan Parcial aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas no fue ejecutado dentro del plazo previsto para ello, sin que se haya probado, a pesar de lo argumentado en la demanda, que el incumplimiento de dicho plazo de ejecución previsto en 15 años, fuera imputable al Ayuntamiento. El promotor del plan, según consta en la Orden impugnada, y no ha sido contradicho con prueba alguna en contrario, ha tenido una actitud de pasividad para la ejecución del plan, sin que se haya acreditado que hubiese solicitado al Ayuntamiento la posible ocupación de los terrenos o frente a la presunta inactividad del mismo haya interpuesto los correspondientes recursos. Falta de prueba que también concierne a la recurrente respecto a las causas de los retrasos que alega pero no prueba y al incumplimiento de lo establecido en el tiempo aprobado para la subasta de los bienes.

   En todo caso, y ello resulta fundamental, no sólo se ha incumplido el plazo de ejecución del plan aprobado en 1982 sino que incluso en la revisión del citado plan, aprobado el 1 de junio de 1993, se clasificó el tramo comprendido entre los vértices 1 a 62 como suelo apto para urbanizar, y el tramo entre los vértices 62 a 68 como suelo urbano. En atención a la propuesta alternativa planteada por los interesados en el trámite de audiencia la resolución impugnada fijó una servidumbre de protección de un ancho de 20 m entre los vértices 60 a 68, y de entre 20 y 100 m entre los vértices 55 a 60 y de 100 m en el resto del tramo.

   Siendo así, la resolución impugnada ha respetado en la determinación de la servidumbre de protección la clasificación urbanística de los terrenos, realizada en 1993 con la revisión del plan de 1982. Frente a ello resta indicar que el planeamiento aprobado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas viene obligado a respetar el contenido de la misma de forma que los distintos oficios unidos al expediente y a este procedimiento no pueden afectar al cumplimiento de la citada Ley de Costas.

   Sin que obste a dicha conclusión la documentación que se invoca por la parte recurrente en la demanda, la mayor parte consiste en certificados y/o informes emitidos por el Ayuntamiento de Ayamonte y esta Sala ha declarado con reiteraron que la Administración competente para acreditar (y certificar) sobre la clasificación urbanística del suelo es la Comunidad Autónoma y no dicha entidad local, el resto de la documentación que se cita en la demanda, emitida por el Servicio Provincial de Costas carecen de valor vinculante, y no desvirtúan las conclusiones que se acaban de exponer.

   En definitiva, y dadas las circunstancias concurrentes, resulta que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan Parcial que afectaba a los terrenos de Isla Canela no fue por causas imputables a la Administración, sino ajenas a la misma. Procede por tanto, por mor de la repetida normativa transitoria, la revisión del dicho Plan Parcial aprobado pero no ejecutado en plazo, a fin de adaptar el mismo a las disposiciones de la Ley de Costas, disposiciones entre las que se encuentra que la servidumbre de protección recae sobre una zona de 100 metros tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar( Art. 23 de la Ley de Costas ) en los hitos recogidos en la resolución impugnada, por lo que la pretensión de la demanda ha de ser íntegramente desestimada.

   Consecuentemente con lo hasta aquí razonado procede la estimación parcial del presente recurso".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE AYAMONTE recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

      En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe el artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), en relación con el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ).

   2. - Al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la LRJCA . En concreto, se considera que la sentencia de instancia infringe la Disposición Transitoria Tercera Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).

      CUARTO .- En el primero de los motivos de impugnación se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia infringe el artículo 12.1 de la LC , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, por no haber acordado la caducidad del procedimiento del deslinde de que se trata, aprobado por la Orden Ministerial de 15 de julio de 2009, cuando había trascurrido con exceso el plazo de "veinticuatro meses" previsto en ese precepto para la notificación de los procedimientos de deslinde. Se señala, asimismo, que la ampliación de ese plazo en virtud de la resolución de la Dirección General de Costas de 26 de marzo de 2009 es ilegal, al no acreditase que concurran las circunstancias previstas en el artículo 42.6 LRJPA para esa ampliación.

      El motivo ha de prosperar.

      Debemos señalar, en primer lugar, que la jurisprudencia más actualizada --- SSTS de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ), 6 de abril de 2011 (casación 1795/2007 )--- ha señalado, en relación con los plazos de caducidad establecidos por la modificación de los artículos 42 , 43 y 44 de la LRJPA , llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que los mismos son también aplicables a los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre " iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley 4/1999, que lo fue el 14 de abril de 1999 ".

      En esa STS de 26 de mayo de 2010 se anula la de instancia, precisamente por no haber declarado caducado el procedimiento administrativo de deslinde marítimo-terrestre al que se refiere, y se anula la Orden impugnada del Ministerio de Medio Ambiente por haberse dictado cuando había caducado ese procedimiento al haber transcurrido "el plazo de seis meses" previsto en el artículo 42.2 de la LRJPA , en la redacción dada por la Ley 4/1999, que se considera aplicable por haberse iniciado el procedimiento cuando ya estaba en vigor esa Ley 4/1999, y antes de la vigencia de la Ley 53/2002. Se dice así en esa sentencia "... Como en los procedimientos de deslinde marítimo-terrestre, iniciados a partir del 14 de abril de 1999 en que entró en vigor la Ley 4/1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002 ocurrida el 1 de enero de 2003, no existía norma con rango de Ley ni norma comunitaria europea que fijase un plazo específico para notificar las resoluciones de los procedimientos de deslinde de dominio público marítimo terrestre y el Reglamento de la Ley de Costas establecía un plazo superior a tres meses, el plazo máximo para notificar la resolución expresa en un procedimiento de deslinde marítimo-terrestre era el de seis meses, de manera que, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado tal resolución expresa, procedía declarar la caducidad del procedimiento y ordenar el archivo de las actuaciones.

      Esta interpretación es la que consideramos más acorde con los objetivos que inspiraron la reforma introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en el procedimiento administrativo común, al señalar en su Exposición de Motivos que «respecto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos», y más adelante se refiere a los casos en que la Administración ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, «en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento».

      De acuerdo con esa jurisprudencia, también ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en SSTS de 2 de noviembre de 2011 (casación 5256/2008 ) y de 17 de mayo de 2012 (casación 6172/2009 ), la procedencia de la caducidad del procedimiento del deslinde marítimo-terrestre iniciado de oficio, después de la entrada en vigor de la citada Ley 53/2002, cuando había transcurrido el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 de la LC , en la redacción dada al precepto por la citada Ley 53/2002, al ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 LRJPA , al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio.

      En el presente caso, el procedimiento del deslinde de que se trata fue incoado el 3 de abril de 2007 por el Servicio Provincial de Costas de Huelva, y la Orden resolutoria del mismo no se dictó hasta el 15 de junio de 2009, aspectos que no se cuestionan y así se pone de manifiesto en la sentencia de instancia; en consecuencia, que la Resolución ---y su notificación--- aprobatoria del deslinde se produjo una vez transcurrido, por tanto, con exceso, el mencionado plazo de veinticuatro meses previsto en el tantas veces citado artículo 12.1 LC .

      La Sala de instancia no accedió, sin embargo, a declarar la caducidad del procedimiento de deslinde que había sido invocada por el Ayuntamiento aquí recurrente al haberse ampliado el plazo de resolución y notificación de ese procedimiento en "doce meses" en virtud de la Resolución de 26 de marzo de 2009, a la que antes se ha hecho mención, al amparo del artículo 42.6 de la LRJPA .

      A la vista del motivo planteado la cuestión que se nos suscita es la relativa a si debe considerarse improcedente la expresada ampliación del plazo para resolver el procedimiento de deslinde y notificar su resolución aprobatoria; improcedencia que ha de ser aceptada.

      Como se señala en la sentencia de instancia, el plazo previsto en el artículo 12.1 de la LC , en la redacción dada por la Ley 53/2002, de "veinticuatro meses" para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, puede ser objeto de ampliación si concurren los requisitos establecidos en el citado artículo 42.6 de la LRJPA . En concreto, este precepto dispone que:

      " Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

      Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

      De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

      Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

      QUINTO .- Hemos de analizar, pues, el contenido de la resolución ampliatoria del plazo legalmente previsto para resolver y notificar los expedientes o procedimientos de deslinde del dominio público marítimo terrestre.

      Comenzando por sus Antecedentes de Hecho , hemos de señalar que en sus seis apartados se hace referencia (I) a la fecha de incoación del expediente de deslinde (3 de abril de 2007), así como a la fecha de remisión del expediente por parte del Servicio Periférico de Costas de Huelva (28 de julio de 2008); a (II) la fecha en que se indica al Servicio Periférico de referencia (noviembre de 2008) la necesidad de remitir nuevos planos modificando la anchura de la servidumbre de protección (consecuencia de un informe de la Junta de Andalucía de fecha 15 de mayo de 2007); a (III) la fecha (12 de enero de 2009) en que se remite la nueva planimetría; a (IV) la fecha (23 de enero de 2009) de otorgamiento de un período de audiencia; y a (V) la fecha (16 de marzo de 2009) en que se remite por el Servicio Periférico el resultado de dicho trámite adjuntando un "voluminoso estudio" presentado por la entidad Isla Canela, S. A. . Por último, en el apartado VI de los Antecedentes de la Resolución que analizamos se señala: "La escasez de medios personales tanto en el Servicio Periférico de Costas como en los Servicios Centrales, provoca una necesaria estrategia de prioridades en las actuaciones a seguir en dichos Servicios, lo que conlleva un inevitable retraso en un considerable número de expedientes, entre los que se encuentra el presente expediente de deslinde".

      Por lo que hace referencia, a continuación, a las Consideraciones Jurídicas de la mencionada Resolución, las mismas han consistido en reproducir el artículo 42.6 de la LRJPA y añadir a continuación:

      "La habilitación, en la Subdirección General de Dominio público Marítimo Terrestre, de medios personales adicionales, resulta imposible si se tiene en cuenta las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza. Por otra parte, el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando simultáneamente dicha Subdirección General, junto con expedientes de concesiones, reservas, adscripciones, etc., el estado de tramitación del expediente, y las alegaciones presentadas, que deben estudiarse adecuadamente, con el máximo detenimiento posible, a fin de establecer correctamente la anchura de la zona de servidumbre de protección, hacen necesaria la ampliación del plazo solicitado".

      SEXTO .- Como sabemos, por la sentencia de instancia se considera que con el contenido de la expresada resolución ---en sus aspectos fácticos y jurídicos--- se cumplen los requisitos que, a efectos de prórroga, se señalan en el citado y reproducido artículo 42.6 de la LRJPA .

      En concreto, en la sentencia de instancia se señala que " el acuerdo de ampliación de plazo no requiere la concurrencia de supuestos absolutamente excepcionales sino una justificación clara y real de la dificultad de resolver en el plazo ordinario, justificación que la Administración ha aportado pues la motivación de su decisión resulta no sólo del acuerdo de ampliación si no de los informes y actuaciones unidas al expediente". Con ello, señalaba la Sala de instancia, no se vulnera ---frente a lo que se alega por el Ayuntamiento recurrente--- el citado artículo 42.6 de la LRJPA , citando a tal fin la STS de esta Sala de 19 de septiembre de 2009, que señaló que, en relación con la posibilidad de autorización de prórroga del plazo para resolver y notificar "esta Sala ya se ha pronunciado en casos análogos y ha interpretado esta previsión legal en el sentido de que basta una justificación clara y real de la dificultad para resolver en el plazo ordinario para que sea admisible la ampliación del mismo. Esto es, que la solución de la ampliación del plazo no puede concebirse como una posibilidad extrema en supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la Administración no encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo justifique adecuadamente ( Sentencias de 10 de julio de 2.008 -RC 7.144/2.005 - y 4 de marzo de 2.009 -RC 3.943/2.006 -)".

      No podemos, sin embargo, considerar de aplicación la citada línea jurisprudencial al supuesto de autos, pues, en este caso, la ampliación del plazo para resolver no está suficientemente justificada, como, con loable y voluntarista análisis de la circunstancias concurrentes, se señala en la sentencia de instancia que revisamos.

      Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA), como ya hemos expuesto en la reciente STS de 20 de septiembre de 2012 (Recurso de casación 5959/2010 ) debemos destacar lo siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero:

1. La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (Ministro de Medio Ambiente), o bien a su superior jerárquico.

2. Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una "propuesta razonada del órgano instructor" ; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

3. La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es mas, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

   1. " El número de solicitudes formuladas".

   2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento (en este caso, de deslinde del dominio público marítimo terrestre).

4. La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

   1. La consecuencia natural o normal para cuando ---con base en alguna de las dos causas expresadas--- pueda suponerse "un incumplimiento del plazo máximo de resolución", queda limitada a la posibilidad de "habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo".

   2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder "acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación".

5. El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

   1. "Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes", y

   2. "Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles".

6. Por último, el precepto señala en el terreno de lo temporal y en el de su revisabilidad que

   1. El plazo máximo que finalmente pudiera acordarse "no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento". Y que,

   2. "Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno".

   SEPTIMO .- Es, pues, la aplicación de la anterior normativa la que nos conduce al acogimiento del motivo y a la estimación del recurso de casación.

   Estimación que tendría un doble fundamento:

   1. Si bien se observa, en el supuesto de autos ---al no estarse en presencia de un procedimiento iniciado a solicitud de afectado, ya que lo fue de oficio por la Administración de Costas--- la única causa que puede tomarse en consideración para suponer el incumplimiento del plazo máximo de resolución de 24 meses, es el del número de las personas afectas. Otra interpretación podría llevarnos a entender que el legislador solo ha previsto la ampliación de plazos para los procedimientos iniciados a solicitud de interesados.

      Sin embargo lo cierto es que en la resolución de ampliación que nos ocupa en modo alguno se hace referencia a "un gran número de personas afectadas" por la ampliación de la zona de servidumbre de protección, con afección de fincas que antes no lo estaban por la misma. Si bien se observa lo único que se refiere es la remisión del resultado del trámite de audiencia (Antecedente V) y la existencia de un estudio ---que se califica de voluminoso--- de uno de los afectados por el deslinde (a la sazón, la entidad Isla Canela, S. A.) Por su parte, en las Consideraciones (2) se hace referencia al "gran número de expedientes" y a las "alegaciones presentadas", mas sin concretar ni unos ni otras.

      Ello, sin embargo, no resulta concreto ni suficiente. Si bien se observa la sentencia de instancia ni siquiera se refiere a la supuesta existencia de "un gran número de afectados por el deslinde", ni utiliza una expresión similar, ya que en la Resolución cuestionada no se ha concretado el número de interesados a los que había que extender el expediente de deslinde, como consecuencia ---en concreto--- de la supuesta ampliación de la profundidad de la servidumbre de protección, tratándose, por otra parte, de un deslinde de tan solo 3.595 metros (por decisión de la propia Administración), y, constando en las actuaciones la Comunicación del Jefe del Servicio Provincial de Costas de Huelva en la que se relacionan las cinco alegaciones formuladas en el período de alegaciones

   2. En segundo lugar tampoco se acredita que concurran las circunstancias excepcionales previstas para la ampliación de plazo, por cuanto, (1) ni se justifica que, previamente a la ampliación, se hubieran "agotados todos los medios --- personales y materiales--- a disposición posibles", (2) ni se lleva a cabo por la Resolución ampliatoria cuestionada, una "motivación clara de las circunstancias concurrentes". Como hemos expuesto, la Resolución se limita a señalar ---sin mas--- que "la habilitación ... de medios personales adicionales resulta imposible ...", situándose, a continuación, en un terreno de generalidad, indeterminación e inconcreción, al hacer referencia ---al margen de a las "alegaciones presentadas", que solo fueron cinco --- a "las especializaciones jurídico-técnicas que se requieren para la realización de expedientes complejos de esta naturaleza", a "el gran número de expedientes de deslinde que está tramitando simultáneamente dicha Subdirección General", o a "el estado de tramitación del expediente".

      En relación con tal circunstancia, no es el recurrente, como señala la sentencia de instancia, la que tenía que "identificar qué otros medios preferentes hubiera debido emplear la Administración, dentro de la medida de sus posibilidades y recursos humanos, antes de acudir al mecanismo ampliatorio del plazo".

      En este sentido, se debe, una vez mas, recordar que la exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la LRJPA (antes, artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 Constitución Española (CE ) y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa). Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo Europeo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 incluye dentro de su artículo 41, dedicado al "Derecho a una buena Administración", entre otros particulares, "la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones" . Tal precepto se integra hoy en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Lisboa), de 13 de diciembre de 2007, ratificado por Instrumento de 26 de diciembre de 2008, que en su artículo 6 señala que "La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados".

      En consecuencia, y descendiendo al terreno de lo concreto, en este caso, como alega acertadamente la parte recurrente, no se ha justificado de manera adecuada por la Administración la ampliación del plazo para resolver el procedimiento del deslinde de que se trata. Esto es, en este caso, la Administración, en la Resolución de ampliación del plazo para resolver de 26 de marzo de 2009, no acredita que se hayan agotado todos los medios a disposición posibles que justifique la excepcionalidad de esa ampliación del plazo, como establece ese artículo 42.6, pues no son suficientes las manifestaciones genéricas que se hacen en esa resolución sobre la escasez de medios personales, y tampoco la referencia al "voluminoso estudio presentado por Isla Canela, S.A." , en el trámite de audiencia y que fue remitido por el Servicio Periférico de Costas el 16 de marzo de 2009, como se señala en esa Resolución. En este aspecto debemos poner de manifiesto que ese escrito de alegaciones no es tan voluminoso que requiera la ampliación del plazo acordada para su estudio. Además, no se entiende que, si requería la Administración un mayor tiempo para su examen no se remitiera a la Dirección General de Costas hasta el 16 de marzo de 2009, cuando dicho escrito había sido presentado en el Servicio de Costas de Huelva el 24 de febrero de 2009, según consta en el expediente remitido.

      Tampoco es una justificación suficiente para la ampliación del plazo la complejidad de los procedimientos de deslinde a la que se alude en la Resolución de 26 de marzo de 2009, pues, precisamente por la peculiaridad y complejidad que tienen esos procedimientos, se estableció por el legislador en el mencionado artículo 12.1 LC el citado plazo de "veinticuatro meses" para efectuar la notificación de la resolución a contar desde la incoación en esos procedimientos. Ha de añadirse a esto que la referencia genérica ---sin ninguna concreción--- que también se hace en la mencionada Resolución de 26 de marzo de 2009 a un gran número de expedientes de deslinde que se están tramitando simultáneamente en la Subdirección General de Dominio Público Marítimo-Terrestre junto con otros expedientes de concesiones, reservas, adscripciones " no sirve tampoco para justificar adecuadamente la ampliación que se ha efectuado del plazo máximo para resolver y notificar por parte de la Resolución del procedimiento de deslinde de que se trata.

      Por todo ello, al ser improcedente en este caso, como ha señalado el Ayuntamiento recurrente, la ampliación, en 12 meses, del plazo de resolución y notificación del expediente de deslinde litigioso que se contiene en la Resolución de la Dirección General de Costas de 26 de marzo de 2009, ha de anularse la sentencia de instancia, que había considerado válida esa ampliación y había denegado la caducidad del procedimiento de deslinde en virtud de la misma.

      OCTAVO .- Al estimarse el recurso de casación por este motivo, procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la LRJCA , estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anular la Orden impugnada de 20 de julio de 2009 del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, aprobatoria del deslinde de que se trata, por caducidad del procedimiento en el que ha sido dictada, al haber transcurrido con exceso el plazo de "veinticuatro meses" previsto en el artículo 12.1 de la LC , en la redacción dada por la Ley 53/2002, pues el procedimiento del deslinde fue incoado el 3 de abril de 2007 por el Servicio Provincial de Costas de Huelva, y la Orden resolutoria del mismo no se dictó hasta el 15 de junio de 2009, como antes se ha dicho, y ser esa caducidad la consecuencia que resulta del artículo 44.2 LRJPA por el incumplimiento por la Administración del plazo para resolver y efectuar la correspondiente notificación, al tratarse de un procedimiento iniciado de oficio.

      Todo ello hace innecesario el examen del otro motivo de impugnación invocado por la parte recurrente.

      NOVENO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no hagamos especial condena respecto de las costas procesales causadas, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse mala fe ni temeridad en su actuación, según disponen concordantemente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , este último en la redacción que estaba vigente cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo, aquí aplicable.

      Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 4350/2011, interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE AYAMONTE (HUELVA) contra la sentencia dictada el 20 de abril de 2011 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 686/2009 , que, en consecuencia, queda anulada y sin efecto.

2. - Que, con estimación del Recurso Contencioso-administrativo 686/2009 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE AYAMONTE debemos anular y anulamos la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 15 de julio de 2009 por la que se aprueba, en los términos que en la misma se indican, el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 3.595 metros de longitud, correspondiente al sector de las marismas de San Bruno, situado a levante de la carretera principal de acceso a la urbanización de Isla Canela, término municipal de Ayamonte (Huelva).

3. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida en Audiencia Pública, de lo que certifico