STS, 17 de Octubre de 2012
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2012:7031 |
| Número de Recurso | 5/2011 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Octubre de 2012 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil doce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 5/2011 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES, representada por el Procurador don Domingo Collado Molinero, frente al Real Decreto 1437/2010, de 5 de noviembre, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para Fuerzas Armadas.
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1437/2010 a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó así:
" SUPLICO A LA SECCIÓN SÉPTIMA DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO:
(...) dicte sentencia en la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo declare:
- La nulidad del Real Decreto 1437/2010 de 5 de noviembre, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia CiviI el RD 96/2009 de 6 de febrero que aprueba las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo su desestimación.
Hubo recibimiento a prueba y, declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 10 de octubre de 2012.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES contra el Real Decreto 1437/2010, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para Fuerzas Armadas, y la pretensión deducida en su demanda es que se declare la nulidad esta disposición general.
Su artículo único establece lo siguiente:
"Modificación del Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.
El Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, queda modificado como sigue:
Uno. Se añade una disposición adicional única en el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, con la siguiente redacción:
Disposición adicional única. Limitaciones a la aplicación de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas a los miembros de la Guardia Civil. Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 2.2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas que se aprueban en este real decreto, los capítulos I, II, III y V del título IV de estas reales ordenanzas sólo serán de aplicación a los miembros de la Guardia Civil en tiempo de conflicto bélico, durante la vigencia del estado de sitio, en cumplimiento de misiones de carácter militar o cuando se integren en unidades militares
.
Dos. El apartado 2 del artículo 2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas queda redactado de la siguiente manera:
2. Dada su naturaleza militar y la condición militar de sus miembros, estas Reales Ordenanzas serán de aplicación a todos los miembros de la Guardia Civil, excepto cuando contradigan o se opongan a lo previsto en su legislación específica
.
Y es de interés destacar aquí, por ser relevante para lo que se discute en el actual litigio, que la redacción inicial apartado 2 del artículo 2 de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas , aprobadas por el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, era la siguiente:
"2. Dada la naturaleza militar de la Guardia Civil y la condición militar de sus miembros, en su normativa específica se recogerá lo que disponen estas Reales Ordenanzas en aquello que les sea aplicable".
La pretensión deducida en su demanda por la asociación recurrente es, como ya se ha dicho, que se declare la nulidad del impugnado Real Decreto 1437/2010.
La lectura total y conjunta de los alegatos fácticos y jurídicos de dicha demanda permite constatar dos grupos de impugnaciones: (I) unas son de carácter formal, pues denuncian vicios en el procedimiento de elaboración de la disposición reglamentaria aquí combatida; y hay (II) otras segundas de índole sustantiva, porque, desde la idea principal de que se ignora la configuración singular de la Guardia Civil y se le confunde indebidamente con las Fuerzas Armadas, al Real Decreto recurrido se le reprochan vulneraciones de normas con rango superior.
· El grupo de impugnaciones formales parte de unos alegatos en los que principalmente se viene a señalar lo siguiente.
Que, según explica el preámbulo del propio Real Decreto 1437/2010, la razón por la que la versión inicial de las Reales Ordenanzas excluyeron su directa aplicación a la Guardia Civil y se remitió a lo que su normativa específica recogiera, fue la necesidad de hacer estudios y análisis que pusieran de manifiesto si el grado y alcance de la aplicación a la Guardia Civil de las normas de conducta de las Fuerzas Armadas aconsejaba, bien dictar una norma reglamentaria independiente o autónoma para dicho Cuerpo, o bien aplicarles las propias Reales Ordenanza con las correspondientes adaptaciones.
Y que esos estudios y análisis no consta hayan sido realizados ni trasladados a los miembros del Consejo de la Guardia Civil, que emitió su informe favorable al proyecto con 16 votos y 14 en contra.
Luego, tras esos alegatos, el principal reproche formal está referido a esa intervención del Consejo de la Guardia Civil, a la que se censura especialmente que se hizo sin conocer esos estudios o análisis y, por ello, al quedar limitada a una votación con el resultado dicho sin motivación alguna, no puede dársele el valor de un verdadero informe.
Junto a ese reproche se denuncia también la omisión de informe por parte del Consejo Superior de la Guardia Civil y por parte de las asociaciones representativas de la Guardia Civil.
A los efectos anteriores, se invoca lo establecido en los artículos 44 y 54.1.g) de la Ley Orgánica 11/2007 de 22 de octubre [reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil]; 9 (a y b) de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre [de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil]; 3 del Real Decreto 854/1993, de 4v de junio; y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre [del Cobierno].
Y se concluye que la consecuencia de todos esos vicios denunciados debe ser la declaración de nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria recurrida.
· Las impugnaciones sustantivas, según ya se ha avanzado, afirman la naturaleza singular de la Guardia Civil y la existencia para ellas de un Estatuto regulador propio y completo; y aducen que la Ley de la Carrera Militar no permite extender a la Guardia Civil las reglas de comportamiento del militar que han de desarrollar reglamentariamente las Reales Ordenanzas.
Éstos son los argumentos principales de dicha impugnación sustantiva, que se acompañan de la cita de los siguientes textos legales: la Ley Orgánica 5/2006, de 17 de noviembre [de la Defensa Nacional], la Ley 39/2007, de 19 de noviembre [de la Carrera Militar], la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre [reguladora de los derechos y deberes de la Guardia Civil], y la Ley Orgánica, 2/1986, de 13 de marzo [de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad].
El análisis de ese primer grupo de impugnaciones formales aconseja varias consideraciones previas.
La primera es que, siguiendo y completando lo dicho por el Abogado del Estado, debe subrayarse que la norma reglamentaria aquí recurrida es una típica acción política llevada a cabo por el Gobierno en el ejercicio de su función constitucional, y por la que con una muy amplia discrecionalidad define sus objetivos en la materia de que aquí se viene tratando.
La segunda es que todos los estudios, informes o audiencias, previstos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, tienen como destinatario al titular de la potestad reglamentaria, pues su finalidad es ofrecerle un muy amplio espectro de pareceres y la más extensa perspectiva de intereses que sea posible, y todo ello en aras de facilitarle el acierto en ese ejercicio de la potestad reglamentaria que le corresponde ( artículo 97 de la Constitución ).
Y la tercera, en fin, es que el trámite de audiencia de entidades representativas resulta innecesario si éstas ya han participado en el proceso de elaboración del reglamento.
Todas estas consideraciones impiden acoger los vicios que han sido denunciados en estas primeras impugnaciones formales.
Lo impiden porque el Consejo de la Guardia Civil ha tenido posibilidad de intervenir y de hacerlo con entera libertad para expresar su parecer o criterio, y también de recabar con anterioridad cuantos datos o antecedentes estimara conveniente para la mejor realización de su cometido; porque el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007 , que regula esa intervención, no establece pautas o condicionamientos para el informe que ha de ser emitido; y porque la asociación recurrente ha tenido ocasión de participar en ese informe a través de los miembros que posee en el Consejo, y así lo ha hecho, como se reconoce en la demanda, a través de los votos particulares que emitieron plasmando su posición sobre el proyecto.
El segundo grupo de impugnaciones que desarrolla la asociación recurrente viene reiterar la misma cuestión ya suscitada por otra asociación en el Recurso 4/2011, también dirigido contra el Real Decreto 1437/2010 y decidido por esta misma Sala y Sección en su sentencia de 13 de febrero del actual año 2012; e imponen determinar si, como pretende la parte recurrente, la expresión "naturaleza militar" que las leyes que se han venido mencionando utilizan para caracterizar a la Guardia Civil ha de circunscribirse únicamente a las funciones que son propias de las "Fuerzas Armadas".
Para intentar sustentar esa tesis se subraya que la Guardia Civil no forma parte de dichas "Fuerzas Armadas" sino de los diferentes contingentes que son las "Fuerzas y Cuerpos de Seguridad", y se sostiene que esa polémica "naturaleza militar" únicamente puede ser atribuida a la Guardia Civil cuando desempeña las funciones militares propias de las Fuerzas Armadas, pero no cuando actúa en el desempeño de las funciones que le atribuye Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Y es sobre la base de todo lo anterior como se viene a defender que las reglas de comportamiento militar, establecidas por las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas en aplicación de lo establecido por la Ley Orgánica de la Defensa Nacional y la Ley 39/2007 de la Carrera Militar, no pueden ser de aplicación a la Guardia Civil cuando actúa como Fuerza y Cuerpo de Seguridad.
Dicho planteamiento no puede ser compartido porque, como ya se ha razonado en esa anterior sentencia de 13 de febrero del actual año 2012, debe diferenciarse entre el "carácter o naturaleza militar" que legalmente pueda ser atribuido a un "Cuerpo de Seguridad" también cuando desempeña sus normales funciones de protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantía de la seguridad ciudadana ( artículo 104.1 CE ), y las funciones estrictamente militares, propias de las "Fuerzas Armadas" (definidas en el artículo 8 CE ), que excepcionalmente le puedan ser asignadas en tiempo de conflicto bélico.
Debe decirse que esa diferenciación está presente en esas leyes que se han venido mencionando, que revelan que la configuración de la Guardia Civil como cuerpo de naturaleza militar en todas sus facetas y funciones es una clara opción del legislador.
Así lo demuestran especialmente tanto el artículo 2 de la Ley 42/99 , que expresamente atribuye "naturaleza militar" al Instituto de la Guardia Civil y califica a sus miembros de "militares de carrera de la Guardia Civil" , y lo hace en la definición general del Cuerpo que hace en ese precepto, no limitada a los supuestos excepcionales en que desarrolle funciones militares; como el artículo 1 de la Ley Orgánica 11/2007 , que afirma también la naturaleza militar del Instituto Armado con el mismo carácter general.
Y la STC 194/1989, de 16 de noviembre , ya se pronunció en esa misma línea que acaba de exponerse en estas declaraciones de su fundamento jurídico 3:
" La Constitución no define, ni tan siquiera menciona, a la Guardia Civil, y es claro que el silencio siempre es más permisivo que cualquier definición. Ni en el art. 8.1 dedicado a las Fuerzas Armadas, ni en el 104, referido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se incluye a la Guardia Civil. La mención expresa de la Guardia Civil en el art. 8.1 hubiera significado una opción del constituyente restrictiva del margen de disposición del legislador postconstitucional, pero de la no mención no se sigue que el legislador tenga vedado por la Constitución atribuir «naturaleza militar» al citado Instituto, sino, por el contrario, el reconocimiento de un ámbito de disponibilidad del legislador en orden a la definición y configuración de la Guardia Civil.
Por otra parte, no puede decirse que la Constitución establezca, como dos bloques institucionales rígidos e incomunicables, los incluidos en los arts. 8 y 104, pues el propio texto constitucional prevé y permite ( arts. 28.1 y 29.2 ) la existencia de Institutos armados y de Cuerpos sometidos a disciplina militar distintos a las Fuerzas Armadas, reconociendo así un tertium genus o una «figura intermedia» entre aquéllas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no sometidas a disciplina militar. No tenemos que pronunciarnos, obviamente, sobre si el legislador pudo o podrá considerar abierta la enumeración del art. 8.1, ni sobre si pudo o podrá considerar a la Guardia Civil de igual naturaleza a todos los efectos que las otras Fuerzas o Cuerpos de Seguridad, ni tampoco sobre si pudo o podrá integrar dentro del Ejército de Tierra a la Guardia Civil (opción frustrada en el iter legislativo al sustituirse el proyectado art. 35 de la L. O. 6/1980, de 1 de julio ; por el art. 38 finalmente aprobado), puesto que el legislador ha elegido una vía distinta consistente en incluir a la Guardia Civil entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero con un régimen estatutario peculiar derivado de su definición como «Instituto armado de naturaleza militar» [ arts. 9, b ), 13 y 15 de la L. O. 2/1986 , de 13 de marzo].
Respecto a esta definición legal, que es la vigente y de cuya constitucionalidad tampoco el recurrente parece albergar dudas, hay que decir en principio, y sin que ello nos exima de ulteriores precisiones sobre su alcance, que se trata de una opción, entre otras posibles, dejada por el constituyente a la libre disponibilidad del legislador postconstitucional. El legislador no es un mero ejecutor de la Constitución ( STC 209/1987 , fundamento jurídico 3.º)), sino que actúa con libertad dentro de los márgenes que ésta le ofrece, y siendo la ley expresión de la voluntad popular, este Tribunal debe ejercer sus competencias, como hemos dicho en varias ocasiones, «de forma tal que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas» ( STC 108/1986 , fundamento jurídico 18) (RTC 1986\108), pues «la labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas» ( STC 11/1981 , fundamento jurídico 7.º). En un Estado democrático y pluralista como el nuestro ( art. 1.1 C. E .) caben diversas opciones igualmente legítimas acerca de Instituciones como la que nos ocupa, esto es, cuando la Constitución ha dejado varias posibilidades abiertas al legislador orgánico u ordinario para configurarlas.
El recurrente no discute la validez constitucional de tal «naturaleza militar», pero la vincula tan sólo con el hecho de que a la Guardia Civil «se le pueden encomendar misiones militares» y, asimismo, con la circunstancia de que «pasa a integrarse automáticamente en las Fuerzas Armadas en caso de guerra o en estado de sitio». No se encuentra precepto o principio constitucional que avale tal interpretación, ni puede negarse de modo convincente que la naturaleza militar sea algo más que el supuesto que permita asumir misiones extraordinarias o actuar de un modo determinado en los anormales estados contemplados en el art. 116 de la Constitución .
Cuando el legislador configura a la Guardia Civil como «Instituto armado de naturaleza militar» [ art. 9, b) L. O. 2/1986 ] y cuando reiteradamente insiste en tal naturaleza, hay que entender que ésta constituye su rasgo característico y definitorio, y el prius lógico del que derivan no sólo sus posibles y circunstanciales misiones militares, sino principalmente los datos permanentes u ordinarios de su régimen jurídico, a saber: la estructura jerárquica ( art. 13.1 L. O. 2/1986 ), la organización y el régimen disciplinario ( art. 15 de la misma Ley ), del que pasamos a ocuparnos ".
Lo anterior es bastante para rechazar el segundo grupo de impugnaciones esgrimido por la parte recurrente.
No obstante, y al, igual que se hizo en la citada sentencia de 13 de febrero de 2012 de esta misma Sala y Sección, no está de más reiterar y resumir lo siguiente. Que en esas leyes que se han venido mencionando el carácter o naturaleza militar no se circunscribe sólamente a las Fuerzas Armadas ni a las funciones estrictamente militares. Que ese carácter militar es aplicable tanto a las Fuerzas Armadas como la Guardia Civil y, en lo que hace a este Cuerpo, le debe ser reconocido en la totalidad de sus cometidos y funciones y no sólo en las funciones militares que le puedan ser asignadas. Que todo eso hace que las RROO, en cuanto código deontológico del comportamiento militar, sea aplicable tanto las Fuerzas Armadas como a la Guardia Civil. Y que esa deontología militar común no es incompatible con la existencia de regímenes disciplinarios diferenciados para las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil.
Procede, de conformidad con lo antes razonado, desestimar el recurso contencioso-administrativo, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN UNIFICADA DE GUARDIAS CIVILES contra el Real Decreto 1437/2010, por el que se declara de aplicación para los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueba las Reales Ordenanzas para Fuerzas Armadas, al ser conforme a Derecho esta disposición general en lo que ha sido objeto de discusión en este proceso.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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