STS, 26 de Julio de 2012

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS :

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo, sin efectuar una especial imposición de las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA se preparó recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este suplico a la Sala:

" INTERESO DE LA SALA (...) se estime el presente recurso, casando la referida Sentencia, y en consecuencia, estime la demanda formulada por el Sindicato Andaluz de Funcionarios de la Junta de Andalucía (...) en todos sus pedimentos. Con cuanto más sea de Ley.(...)".

La representación de JUNTA DE ANDALUCÍA se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

" SOLICITA A LA SALA Tenga por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo en tiempo y forma, (...), por formulada oposición al recurso de casación interpuesto contra Sentencia de 22 Febrero de 2011 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga, Sección Segunda , y en mérito de lo expuesto acuerde desestimarlo, confirmando la sentencia recurrida por su propia fundamentación jurídica, con condena en costas a la parte a la recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 6 de junio de 2012, pero la deliberación hubo de realizarse en la fecha correspondiente a un señalamiento posterior debido al elevado número de asuntos conocidos por la Sección.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

La debida comprensión de la actual casación exige partir de los datos normativos y antecedentes siguientes:

1. - LEY 23/2007, de 18 de diciembre, de Andalucía, por la que se creó la Agencia Tributaria de Andalucía y se aprobaron medidas fiscales, incluyó esta norma:

   Disposición transitoria primera. Régimen transitorio en materia de personal.

   Desde la puesta en funcionamiento de la Agencia y hasta que se resuelva la primera convocatoria de acceso a las nuevas especialidades previstas en esta Ley, conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria segunda, el personal que en el momento de dicha puesta en funcionamiento ocupe puestos de trabajo en la Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria de la Consejería de Economía y Hacienda y en las Delegaciones Provinciales de la referida Consejería con funciones que el artículo 6 de esta Ley atribuye a la Agencia, mantendrá su dependencia orgánica de la referida Consejería y pasará a depender funcionalmente de la Agencia.

   El personal perteneciente al Subgrupo C2 de los señalados en el artículo 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , podrá acceder a la especialidad de Asistencia Tributaria mediante promoción interna conforme a la normativa de aplicación

   .

   2- El Decreto 324/2009, de 8 de septiembre, de la Junta de Andalucía, por el que se aprobó el Estatuto de la Agencia Tributaria de Andalucía estableció lo siguiente:

   Disposición transitoria primera. Régimen transitorio en materia de personal.

   1. De conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria primera de la Ley 23/2007, de 18 de diciembre , desde la puesta en funcionamiento de la Agencia y hasta que se resuelva la primera convocatoria de acceso a las especialidades previstas en dicha Ley, conforme a lo dispuesto en su disposición transitoria segunda, el personal que en el momento de dicha puesta en funcionamiento ocupe puestos de trabajo en la Dirección General de Financiación y Tributos de la Consejería de Economía y Hacienda y en las Delegaciones Provinciales de la referida Consejería con funciones que el artículo 6 de dicha Ley atribuye a la Agencia, mantendrá su dependencia orgánica de la referida Consejería y pasará a depender funcionalmente de la Agencia.

   A tales efectos, por Orden conjunta de las Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración Pública se establecerá la relación de los puestos de trabajo con funciones atribuidas a la Agencia en virtud del artículo 6 de la Ley 23/2007, de 18 de diciembre , que se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía

   .

3. - La Orden de 28 de diciembre de 2009, conjunta de las Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración de Pública, dio cumplimiento a lo establecido en ese apartado uno de la disposición transitoria primera del Decreto 324/2009 y dispuso, en su artículo único, lo siguiente:

   Establecer la relación de los puestos de trabajo de la Dirección General de Financiación y Tributos y de: las Delegaciones Provinciales de la Consejería de Economía y Hacienda con funciones que el artículo 6 de la Ley 23/2007 , 1 de 18 de diciembre, por la que se crea la Agencia Tributaria de Andalucía y se aprueban medidas fiscales. Atribuye a la Agencia Tributaria de Andalucía.

   Los puestos de trabajo a que se refiere la presente Orden Son los relacionados en los Anexos I a IX

   .

4. - El proceso de instancia fue promovido por el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra la antes mencionada Orden de 28 de diciembre de 2009 conjunta de las Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración de Pública.

   La demanda en su petición final reclamó que se anulara y dejara sin efecto la Orden recurrida por estas dos principales razones: (I) "haber sido dictada por un órgano no competente para ello y (...) omitido los trámites y requisitos legalmente establecidos para la configuración de una relación de puestos de trabajo" y (II) "vulnerar el procedimiento de administrativo al soslayar la tramitación en la Mesa Sectorial de Negociación de la Administración General de la Junta de Andalucía".

5. - La sentencia recurrida desestimó el anterior recurso jurisdiccional, y sus argumentos, expuestos aquí en lo esencial, se pueden resumir en lo que continúa.

   Por un lado, acogió la tesis de la Administración demandada de que la orden recurrida no configuraba una verdadera relación de puestos de trabajo (RPT), porque lo que en realidad hacía, cumpliendo las previsiones de la Ley 23/007 y el Decreto 324/2009, era posibilitar la situación transitoria regulada en esas dos normas, mediante la concreción de cuales eran los puestos existentes la Dirección General de Financiación y Tributos de la Consejería de Economía de Hacienda y en las Delegaciones provinciales de la referida Consejería que mantendrían la dependencia orgánica de la misma y pasarían a depender funcionalmente de la Agencia.

   Y, sobre esta base, rechazó la falta de competencia y la omisión de trámites y requisitos que habían sido denunciados desde el alegato de que se estaba ante la configuración de una RPT.

   Por otro lado, rechazó el incumplimiento del requisito de negociación que también había sido denunciado.

   Para ello, invocó la doctrina contenida en la sentencia de 24 de noviembre de 2009 de esta Sala (dictada en la casación 4035/2005 ), en lo que declara sobre que las actuaciones o cuestiones que han de ser objeto de negociación son las que afecten de manera concreta, material y efectiva, no meramente potencial, a las condiciones de los funcionarios públicos; y también negó que no hubiera habido negociación, lo que expresó en estas declaraciones:

   Es al recurrente a quien incumbe acreditar los motivos que en la referida Orden podrían ser objeto de negociación, pero no podemos dejar pasar por alto que la Administración, en este caso, voluntariamente se prestó a la constitución de Mesas Técnicas en cada una de las Delegaciones Provinciales y también de la Mesa Sectorial de Negociación en la que se discutiera la determinación de los concretos puestos de trabajo a los que afectaría la puesta en funcionamiento del referido organismo.

   Constituida la Mesa, como hemos visto, se fijaron por la parte social los tres puntos fundamentales de la negociación.

   El primero no correspondía en concreto al tema que se debatía, pues era referente a los Estatutos.

   De los otros dos restantes en cuanto al relativo a la voluntariedad del personal sujeto a las adscripciones, la Administración consideró que la adscripción era imperativa no permitiendo la ley en el Decreto un proceso negociador al respecto. Podía haberse discutido, cosa que no hicieron los sindicatos, acerca de los puestos concretos que resultaban adscritos a la ATA en virtud de aquellas normas, pero como se ha dicho este aspecto concreto no fue discutido por los Sindicatos.

   En cuanto al tercer punto: "que el Anexo se presente con todas las características que la normativa establece para una RPT " la Sala entiende que, tal como expresó en su día la Administración, no se trata de una verdadera RPT, sino de cubrir una situación transitoria, tal como estaba previsto en la ley 23/2007, de 18 de diciembre, no impugnada por otra parte, en el que las personas iban a seguir dependiendo orgánicamente del mismo centro directivo, aunque funcionalmente pertenecieran a la ATA.

   En puridad de principios los puestos de trabajo habrían de mantenerse con sus mismas características hasta que se procediere a la elaboración de la verdadera R.P.T. de la Agencia.

   Debe remarcarse igualmente que la Administración se mostró dispuesta a reflejar en el acta los acuerdos que se alcanzaran en relación a las dos peticiones últimas sin que los Sindicatos dijeran nada al respecto.

   Así pues, entendemos que no puede afirmarse que en el presente supuesto haya existido una vulneración del derecho a la negociación colectiva en los términos en que los plantea la parte actora: la Mesa Sectorial se constituyó y se expresaron por los Sindicatos los aspectos concretos, e irrenunciables, que les interesaban.

   Otra cosa es que no se llegara exactamente a los acuerdos pretendidos, pero lo que no puede decirse es que no hubiere negociación colectiva a través del instrumento idóneo que es la Mesa de Negociación que permite, entre otras cosas, que los razonamientos de los representantes del personal pueden ser tenidos en cuenta por la Administración en la elaboración de las disposiciones que le afecten.

   Como indica la STS de 27 de mayo de 2009 "la potestad de autoorganización y los intereses públicos a los que la Administración ha de servir ( artículo 103, en relación con el 101 y 1 de la Constitución ) quedan a salvo, pues el sistema de negociación obligatoria que prevé el artículo 32 no impide que de no existir acuerdo, la Administración siga ejerciendo libremente su potestad y, en cualquier caso, el acuerdo ha de respetar el ordenamiento jurídico....".

   Por tanto el hecho de que la Mesa Negociadora constituida en el caso que nos ocupa no diera los frutos apetecidos por la actora no puede llevar a la conclusión de que se hayan conculcado los arts 28 y 37 CE en relación con la necesidad de negociación colectiva, ni el art. 37,2 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público .

   (...) habiendo dicho ya esta Sala que la falta de negociación, cuando sea procedente y obligatoria, supone la ausencia de un elemento esencial que vicia el procedimiento, y en consecuencia hace nulo el acto, en virtud de lo dispuesto en el art. 62.1. e) de la ley 30/1992, de 26 de noviembre , no podemos decretar la nulidad de la orden recurrida por falta de negociación con los Sindicatos

   .

El actual recurso de casación lo ha interpuesto el SINDICATO ANDALUZ DE FUNCIONARIOS DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, que desarrolla en su apoyo dos motivos, ambos amparados implícitamente en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción LJCA ], según resulta del desarrollo argumental de uno y otro.

· El primer motivo denuncia la vulneración de los artículos 15.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LMRFP ], y 72 a 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [ L/EBEP ].

Mediante este primer reproche se pretende sostener, frente a la solución contraria seguida por la sentencia recurrida, que la Orden que fue objeto de impugnación en el proceso de instancia sí constituyó una verdadera relación de puestos de trabajo (RPT); y, desde esta premisa, se aduce principalmente que incurrió en las anteriores vulneraciones por no haberse cumplido con los requerimientos que exige toda RPT, "esto es, con una Memoria Económica y Funcional, con la Memoria justificativa, la expresión de las plazas, con código, complementos, etc." (así se expresa literalmente el recurso).

También se argumenta que con esa manera de proceder la Administración autonómica ha ido más allá de lo que permitía la disposición transitoria primera de la Ley 23/2007 de la Junta de Andalucía .

Ésas son las ideas básicas de este primer motivo, que se completa con estos otros alegatos: (a) se recuerda la significación de instrumento de ordenación de recursos humanos que corresponde a la RPT (invocando con esta finalidad lo establecido en los artículos 15 de la LMRFP y 72 y 74 de la L/EBEP , y la jurisprudencia de esta Sala que así lo ha declarado); (b) se afirma que la negativa de la sentencia recurrida a reconocer a la Orden controvertida esa significación de RPT no se corresponde con lo que resulta de los términos de la disposición transitoria primera del Decreto 324/2009 de la Junta de Andalucía y de la propia Orden impugnada, pues la primera dice literalmente "se establecerá la relación de puestos de trabajo " y la Orden, con la misma literalidad, alude a "Establecer la relación de puestos de trabajo "; y (c) se dice también que la polémica Orden no se ha limitado a prever la adscripción funcional a la ATA de determinadas plazas de la Consejería de Economía, pues también contiene previsiones en materia de promoción profesional de funcionarios.

· El segundo motivo invoca la vulneración del artículo 28 de la Constitución , en relación con los artículos 37.1 del propio texto constitucional y 37 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [ L/EBEP ].

Las ideas básicas con que pretende sustentarse este otro motivo se pueden sintetizar en lo que continúa.

El sindicato recurrente, inicialmente, insiste en sus tesis de que la Orden controvertida sí era una RPT y en que por ello planteó a exigencia de que debía ser objeto de negociación colectiva; y recuerda al respecto la jurisprudencia de esta Sala sobre el carácter obligatorio de la negociación colectiva para las materias en que está legalmente prevista y sobre las consecuencias anulatorias que comporta la omisión del requisto de la negociación (con cita de las sentencias de esta sala de 29 de mayo de 1997 y 11 de mayo de 2004 ).

Luego defiende que la vulneración denunciada en este motivo derivaría del hecho de que se ofreció un trámite de consulta a los sindicatos en el procedimiento de elaboración de la RPT, pero sin que se llevase a cabo una autentica negociación colectiva que permitiera que las opiniones de los representantes de los funcionarios pudieran ser tenidas en cuenta.

Y, más adelante, aduce que la Orden discutida "incide sobre los sistemas de clasificación de los puestos de trabajo y planes e instrumento de recursos humanos"; señala también que en las reuniones llevadas a cabo en la Mesa Sectorial de negociación y en las Mesas Técnicas las reivindicaciones sindicales estuvieron referidas a la permanencia del funcionario en el puesto de trabajo y a la incidencia de esta en futuros concursos de méritos fueron, por lo que constituyeron materias de personal; y se insiste en que en ningún momento se negociaron dichas cuestiones en la Mesa Sectorial.

Del planteamiento que ha quedado expuesto fácilmente resulta que la primera y principal cuestión a dilucidar en el actual debate casacional es si cabe atribuir la significación y valor de "relación de puestos de trabajo" a esa polémica Orden de 28 de diciembre de 2009.

Y la respuesta a esa cuestión tiene que ser negativa por las siguientes razones:

1. - El marco legal que en la materia aquí controvertida ha de tenerse en cuenta es la disposición transitoria primera de la Ley 23/2007 de la Junta de Andalucía que antes se transcribió, cuyo contenido normativo está constituido por el siguiente doble mandato. El primero está referido al periodo temporal que señala, y consiste, manteniendo la RPT ya existente de la Consejería de Economía y Hacienda, en disponer la dependencia funcional bajo la Agencia Tributaria de Andalucía de una parte de esos puestos de trabajo (los que tengan funciones que el artículo 6 de dicha Ley 23/2007 atribuye a la Agencia); y el segundo consiste en disponer, para determinada clase de personal, la posibilidad de acceso por promoción interna a la especialidad de Asistencia Tributaria.

2. - Ese doble mandato ha de tomarse en consideración para interpretar, tanto la disposición transitoria primera del Decreto 324/2009 que se viene mencionando, como la discutida Orden de 28 de diciembre de 2009; y lo que de ello resulta es que, por lo que hace a ese periodo temporal definido por la disposición transitoria primera de la Ley 23/2007 , la única medida que se dispone para los puestos trabajo con funciones atribuidas a la ATA no es la confección de una nueva RPT sino tan solo el traspaso en bloque de todos ellos a la dependencia funcional de la ATA.

   Y la consecuencia de lo anterior es que la función de la Orden conjunta impuesta a las Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración Pública era tan solo la de acotar y relacionar, de entre todos los que figuran en una RPT preexistente ya confeccionada y aprobada, cuales son los concretos puestos de trabajo que desempeñan funciones atribuidas a la ATA y deben pasar a depender funcionalmente de esta entidad.

3. - La lectura conjunta de la parte dispositiva y los anexos de la impugnada Orden de 28 de diciembre de 2009 confirma lo anterior.

   El artículo único ciertamente acuerda "establecer" la RPT de la Dirección General y de las Delegaciones Provinciales que menciona de la Consejería de Economía de Hacienda, pero la refiere a los puestos con las funciones del artículo 6 de la Ley 23/2007 ; y lo que hacen esos anexos, mediante la identificación con su código y denominación, es limitarse a relacionar, sin más, unos concretos puestos de trabajo, pero no estableciendo para ellos disposición o modificación alguna sobre los elementos que según la ley constituyen la materia principal de una RPT (tipo, sistema de provisión, requisitos y complementos).

Habiéndose de rechazar que la Orden controvertida haya dispuesto la aprobación de una nueva RPT, también ha de concluirse que carecen de fundamento las vulneraciones que son denunciadas en los dos motivos de casación.

Así ha de ser porque, no estándose ante la confección y aprobación de una nueva RPT, ni ante la modificación de alguno de los elementos que son la materia principal de dicho instrumento administrativo, no son de compartir los incumplimientos u omisiones que son señalados para intentar justificar esas vulneraciones que los motivos reprochan.

Y la consecuencia final de todo que ha venido razonándose es que procede declarar no haber lugar al recurso de casación.

En cuanto a las costas procesales, deben imponerse a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general del artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA , señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y la dedicación para la formulación de la oposición.