STS, 26 de Abril de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 25 de junio de 2009 (recurso nº 4566/2005 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Monasterio de Santa Bárbara y Comunidad Religiosa de las Clarisas Descalzas y de D. Florencio contra el acuerdo del Ayuntamiento de A Coruña de 5 de septiembre de 2005 que aprobó definitivamente la Modificación puntual al Plan Especial de Protección de la Ciudad Vieja y la Pescadería, en el ámbito delimitado por el Decreto 555/1971, por el que se declaró Conjunto Histórico Artístico la plaza de Santa Bárbara.

Dicha sentencia, en su antecedente primero, hace un apretado resumen de la tesis actora en los siguientes términos:

PRIMERO. ...en síntesis alegó que en la modificación del Plan especial que impugna se establece la conservación de las alturas determinadas en el mismo, y en la ficha 47 se concretó que la altura del edificio litigio[so] se integraba con los colindantes del mismo lado de la plaza de las Bárbara, que sobrepasan la altura permitida, por lo que con la modificación recurrida, que dice lo contrario, se infringe el principio general de respeto a los actos propios, resultando el único edificio perjudicado, y que, en definitiva, se deberían concretar las alturas en igualarlas partiendo de la del colindante de mayor, por lo que terminó suplicando una sentencia que estimando el recurso anulara el acuerdo impugnado

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En el fundamento de derecho primero, a modo de introducción, la sentencia menciona algunos datos reflejados en la memoria del instrumento aprobado definitivamente, redactado en junio de 2005 por el arquitecto municipal D. Pedro , aunque en varias ocasiones este documento del Plan Especial es identificado erróneamente por la sentencia como un informe. Este fundamento primero de la sentencia, que recoge el contenido del apartado 2.2 de la memoria del instrumento, hace mención a las vicisitudes de ordenación especial de la plazuela de las Bárbaras, cuyo espacio está declarado Conjunto Histórico Artístico, y, además, queda comprendido en la delimitación que abarca la declaración del Conjunto Histórico Artístico de la Ciudad Vieja de A Coruña. Transcrito literalmente, este fundamento se expresa en los siguientes términos:

PRIMERO. El presente recurso se dirige contra el acuerdo del ayuntamiento de A Coruña por la que aprobó definitivamente la modificación puntual realizada al Plan especial de protección y reforma interior de la Ciudad Vieja y la Pescadería, en el ámbito delimitado por el Decreto 555/1971 que, a iniciativa de la propia corporación municipal, había declarado a la plaza de Santa Bárbara, Conjunto Histórico Artístico. Esta modificación se llevó a cabo a partir del documento elaborado, en junio de 2005, por el arquitecto municipal don Pedro . En este informe se señala que en marco definido por el Plan Especial de Protección del entorno, se plantearon 16 unidades de actuación (correspondiendo la 16 precisamente a la plaza de las Bárbaras); y, en 1995, la dirección general de patrimonio histórico y documental, consideró incorrecto dicho tratamiento propuesto, y necesarios su catalogación y mantenimiento de su volumen, según el Plan General de Ordenación Municipal; el Plan Espacial de Protección y Reforma Interior (PERI), fue aprobado en 1998, y eliminó aquellas unidades de actuación, manteniendo sin embargo las fichas edificatorias catalogadas y los planos de alzados, "...apareciendo una trama sin correlación con la leyenda y señalando las unidades edificatorias incluidas en la Unidad de Actuación 16 de la tramitación del documento y que luego fue expurgada del documento de aprobación definitiva"; de ahí que, como se sigue diciendo en el informe, hasta la aprobación de la modificación ahora cuestionada, existía un vacío normativo en el ámbito de la vieja UA16, que correspondía a la plaza, no estando definidos en el PERI vigente los parámetros de aprovechamiento, edificabilidad y alturas, al no estar contemplada gráficamente la altura de cornisa de los edificios, lo que imposibilitaba el derecho a edificar; por lo que la modificación puntual impugnada, concluye el informe, "lo que hizo fue definir su derecho de aprovechamiento fijando sus alturas y en consecuencia su volumen y edificabilidad" en aplicación de los artículos 39 y 45 del PERI

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El fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia hace algunas consideraciones en torno al significado del planeamiento urbanístico, con especial referencia a los planes generales, lo que en realidad guarda escasa relación con la controversia suscitada en el proceso pues en éste se debatía sobre la legalidad de la modificación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico en la plazuela de las Bárbaras y, en particular, en lo relación con la determinación referida a la altura del edificio emplazado en el número 4 de dicha plazuela.

Es en el fundamento de derecho tercero de la sentencia donde la Sala de instancia expone las razones por las que se desestima el recurso, que son introducidas con la afirmación de que los planes especiales disponen a su lado de normas sectoriales, si bien algunas de las que cita no son en realidad disposiciones generales sino actos administrativos, como es el caso del Decreto de 555/1971 del Ministerio de Educación y Ciencia, por el que se declaró Conjunto Histórico Artístico a la Plazuela de las Bárbaras, y la Declaración de Conjunto Histórico de la Ciudad Vieja de A Coruña, llevada a cabo por Decreto 29/1984 de la Consellería de Cultura. En todo caso, los argumentos en que se funda la decisión desestimatoria del recurso, y que se expresan en dicho fundamento, despojado de las imprecisiones iniciales a las que acabamos de aludir, son los siguientes:

(...) III. (...) La plaza de las Bárbaras, recoleta y evocadora, es por tanto una zona que está delimitada por el respeto a su arquitectura popular, cuya protección se impone también en el Plan especial de la Ciudad Vieja por ser el entorno urbano en donde está ubicada. Y en este sentido hay que recordar que es función del plan especial concretar las medidas de protección, con la cobertura legal que además otorga el artículo 68. 2 LOUGA, que contempla este papel complementario del plan especial en relación con Plan General cuando éste no contiene las previsiones detalladas para proteger ámbitos singulares como el que nos ocupa. El recurrente sostiene toda su argumentación en que en el PERI se establecía la igualación de las alturas edificatorias (igualación de la cornisas de su edificio con el número 3 de la plaza) que, sin embrago, como se reflejó en el informe referido, no es posible admitir. En efecto, en el mismo PERI, como también se ha dicho, no se había determinado los parámetros de aprovechamiento, edificabilidad y alturas, al faltar un elemento básico para ello como era la documentación gráfica de la altura de cornisa de los edificios. Por tanto, no es que el ayuntamiento haya actuado contra sus propios actos, sino que, al contrario, con la decisión municipal impugnada se viene precisamente a cubrir el vacío normativo en la ordenación urbanística de la zona concretado en las alturas admisibles. Y es que, en definitiva, las características determinantes de la protección de conjunto se configuran precisamente en la disparidad existente entre el valor monumental del convento, de gran interés tanto arquitectónico como urbanístico, con la arboleda y el cruceiro, y la arquitectura de las edificaciones desiguales del lateral de la plaza. Razones todas ellas que conducen a la desestimación de la demanda

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La representación procesal del Monasterio de Santa Bárbara y Comunidad Religiosa de las Clarisas Descalzas y de D. Florencio preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 11 de noviembre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo por el cauce del artículo 88.1.d/. Los enunciados de dichos motivos, tal como literalmente se expresan en el escrito de interposición, son los siguientes:

1. « Amparado en el motivo c) del art. 88.1 de la LJ por infracción de los arts. 31.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional , con quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, dado que se ha producido contradicción interna en la sentencia e incongruencia en cuanto no se resuelven las cuestiones litigiosas partiendo de los hechos probados de existencia de las intenciones detalladas en la Memoria del Proyecto de Modificación Puntual litigiosa cuyo desarrollo no se ajusta a aquéllas: igualar alturas y delimitar, en todo caso, la altura prevista en las manzanas afectadas. Y en el parágrafo I del Proyecto se señala como especial finalidad del proyecto Especial la rehabilitación y reforma, la conservación y actualización. Y el informe municipal citado en la sentencia lo que hace es modificar la igualación de alturas fijadas específicamente en el PEPRI».

2. «Amparado en el Motivo d) del art. 88.1 de la LJ por infracción de la Jurisprudencia del TS que declara el carácter vinculante de las Memorias de los Planes Urbanísticos, habiéndole otorgado, incluso, "preferencia" sobre el desarrollo de dichos Planes cuanto este desarrollo se aparta de aquellas intenciones y justificaciones que se establecieron como criterios a seguir obligatoriamente (SS de 17-6-1977, Ar. 3502; 23-4-1998, Ar. 3102) ».

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que, con estimación de la procedencia de los motivos, se declare haber lugar al recurso de casación y se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimando la demanda en los términos detallados en el suplico de la misma.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de abril de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación de el Ayuntamiento de A Coruña para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el 5 de mayo de 2010, en cuyos fundamentos se limita a reproducir el contenido de la sentencia de instancia para terminar solicitando la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 24 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5608/2009 lo interpone la representación del Monasterio de Santa Bárbara y Comunidad Religiosa de las Clarisas Descalzas y de Don Florencio contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de junio de 2009 (recurso 4566/2005 ), en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los referidos recurrentes contra el acuerdo del Ayuntamiento de A Coruña de 5 de septiembre de 2005 que aprobó definitivamente la Modificación Puntual del Plan Especial de Protección y Reforma Interior de la Ciudad Vieja y Pescadería en el ámbito delimitado por el Decreto 555/1971, por el que se declaró Conjunto Histórico Artístico la plaza de Santa Bárbara, conocida también como plazuela de las Bárbaras, situada en la Ciudad Vieja de A Coruña, que, a su vez, había sido declarada Conjunto Histórico Artístico por Decreto 29/1984 de la Dirección General de Cultura de la Xunta de Galicia.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos, cuyos enunciados hemos dejado reseñados en el antecedente tercero. Pero antes, para una correcta delimitación del alcance de la controversia, debemos hacer algunas precisiones. Veamos.

Ante todo debe notarse que la discrepancia de los recurrentes con el instrumento aprobado se refiere a la altura establecida para el edificio situado en la plazuela de las Bárbaras, 4, cuya descripción y determinaciones pormenorizadas se contiene en la ficha individualizada 47. Esta ficha, además de señalar que le es aplicable la Ordenanza BB.1 Ambito "Plaza de las Bárbaras", y que le corresponde el grado de protección ambiental, entre las condiciones particulares de volumen establece como altura de cornisa, "la existente, de 7,75 m2, según alzados adjuntos"; y como número de plantas, las existentes (tres: baja, más dos).

En el proceso de instancia los demandantes sostenían que procedía igualar la altura asignada a dicho edificio con el colindante por su izquierda, situado en el número 3, cuya ordenación singularizada se contiene en la ficha 48, lo que supondría, en definitiva, permitir una planta más de las originales del edificio existente, tal como se contemplaba -según la tesis de los demandantes- en los alzados del PEPRI originario y en el Plan General de 1998, que como consecuencia de la ordenación contenida en la modificación puntual habrían sido alterados.

La sentencia de instancia rechaza ese planteamiento indicando que en el instrumento originario no habían sido determinadas las condiciones de aprovechamiento, edificabilidad y altura del edificio contenido en la ficha 47 y que el objetivo de la modificación era precisamente cubrir el vacío normativo en la ordenación, concretando, entre otros parámetros, las alturas admisibles para los edificios incluidos en el ámbito de la plazuela de las Bárbaras sobre el que recaen las protecciones derivadas de las declaraciones de Conjunto Histórico Artístico.

Puesto que la sentencia recurrida incurre en alguna inexactitud a la hora de ubicar en el plano normativo el tipo de instrumento que es objeto de examen, procede recordar que lo impugnado en el proceso es la modificación de un Plan Especial de Protección de los exigidos, tanto por la Ley Estatal 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español ( artículo 20), como por la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia (artículo 45), para la ordenación de los espacios declarados Conjuntos Histórico Artístico; de manera que poco o nada tienen que ver el instrumento impugnado con los planes especiales a que se refiere artículo 68.2 de la Ley (autonómica) 9/2002, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA), que, según señala erróneamente la sentencia, es el que dota de cobertura al instrumento examinado. Es, por el contrario, el artículo 69 de la citada LOUGA el que se refiere a los Planes Especiales de Protección, remitiendo todo lo relativo a su contenido y determinaciones a lo establecido en la Legislación sobre Patrimonio.

Con estas puntualizaciones iniciales será más fácil transitar por los motivos casación, que, por lo demás, en algunos puntos tampoco son un ejemplo de claridad, dándose la circunstancia añadida de que la representación del Ayuntamiento, en lugar de contestar a los motivos de casación formulados, en su escrito de oposición se ha limitado a copiar, aunque sin decirlo, el contenido de la sentencia de instancia.

En el primer motivo de casación se reprocha a la sentencia que incurre en contradicción interna y en incongruencia omisiva en cuanto que -según los recurrentes- las cuestiones litigiosas no han sido resueltas. La contradicción se ha producido, en su opinión, al entender la sentencia, de acuerdo con el informe municipal (refiriéndose en realidad a la memoria de la Modificación), que el PEPRI originario no preveía la altura de la edificación, cuando ocurría, por el contrario, que dicha determinación venía expresada en la trama de los planos alzados, de la que resultaba la previsión de la igualación de las alturas de los edificios.

Esta construcción del motivo es claramente deficiente, porque se basa en negar la razón en la que se justificaba la modificación y que está expresada con toda claridad en la Memoria; y, al mismo tiempo, pretende sustituir una de las premisas de la decisión jurisdiccional -que en este punto acepta la explicación ofrecida en la memoria del Plan Especial- por otra distinta, que se aparta de la realidad y, por tanto, hace inaceptable la conclusión, lo que explicaremos a continuación.

En su momento, y para dar cumplimiento a las exigencias del artículo 20 de la Ley de Patrimonio Histórico Español y 45 de la Ley 8/1995, del Patrimonio Cultural de Galicia , se redactó un Plan Especial de Protección para la Ciudad Vieja y Pescadería que contemplaba la delimitación de dieciséis unidades de actuación, una de las cuales, la número 16, comprendía los edificios de la Plazuela de las Bárbaras. Al ser informado el proyecto de instrumento por la Dirección Xeral do Patrimonio Histórico e Histórico de la Consellería de Cultura, dicho órgano, en su informe (vinculante), no estimó correcta, en los términos en que se proponía, la delimitación de unidades de actuación para proceder a la reforma interior, ya que ello conllevaba la desaparición de los edificios que caracterizaban el conjunto; además, el órgano informante señalaba que era preciso incorporar al PEPRI la catalogación y mantener los volúmenes existentes. Así las cosas, el instrumento aprobado definitivamente hubo de incorporar esas prescripciones vinculantes y, por consiguiente, las unidades de actuación fueron suprimidas.

Estas vicisitudes son explicadas en la acertada y bien motivada Memoria de la modificación redactada por el Arquitecto Municipal. Allí se expone que, a pesar de que la aprobación definitiva se produjo atendiendo a las prescripciones del órgano de patrimonio histórico, la documentación que integraba el PEPRI en algunos aspectos quedaba sin contenido real, lo que sucede en los planos de alzados de la edificación de la Plaza de Santa Bárbara (plano 4 de 81), en los que aparece una trama sin correlación con la leyenda procedente de documentos tramitados con anterioridad, en la que no se identifican claramente las líneas de máxima cornisa y tampoco aparecen reflejados los faldones de cubierta. Y más adelante la propia Memoria (página 10) da cuenta del vacío regulatorio producido en los siguientes términos: "...Como consecuencia de la eliminación de dicha UA (se refiere a la inicialmente prevista para la Plaza de Santa Bárbara) del documento para la aprobación definitiva se ha producido un vacío normativo que se concreta en una serie de edificios, que a pesar de estar incluidos en la cartografía de plan del PEPRI dentro de la correspondiente ordenanza reguladora de la edificación no figuran así en los planos alzados según los cuales se establecen las alturas de la edificación, produciéndose un error que impide ningún tipo de actuación dentro de las magnitudes edificatorias hasta la subsanación del mismo".

Y esa situación de vacío normativo se producía, según pone de manifiesto la Memoria de la modificación, respecto de los edificios número 9 de la calle Santa María y 1, 2, 3 y 4 de la Plaza de las Bárbaras. En la ficha originaria correspondiente al edificio de Bárbaras 4, que es el que aquí interesa, se establecía que la ordenación y parámetros edificatorios vendrían derivados del PERI (no debe confundirse con el PEPRI impugnado) que vendría a desarrollar la UA número 16. Del mismo modo, las definiciones correspondientes al parámetro de altura, que el Plan de Protección originario había establecido mediante el levantamiento de los alzados de las fachadas en los que se reflejan las líneas máximas de cornisa y los faldones de cubierta, para el caso del edificio del número 4 de la plazuela de las Bárbaras el plano no incluye representaciones correspondientes a las leyendas que definen la línea del alero.

Pero los recurrentes, desde su demanda, se instalaron en la idea equivocada de que el PEPRI estableció como altura para el número 4 de la plazuela de las Bárbaras la correspondiente al edificio colindante por la izquierda, esto es, el del número 3, que tiene una planta más, y que con esa igualación de las alturas se contribuye a la conservación del conjunto evitando que el del número 3 sobresalga. Esta tesis de los recurrentes, al sostener que la vocación del PEPRI era la igualación de las cornisas y que por ello debería autorizarse una planta más al edificio del número 4, es inasumible porque, precisamente, como consecuencia del informe del órgano de Patrimonio, en la aprobación definitiva se había suprimido la Unidad de Actuación número 16 y, con ella, el desarrollo mediante un Plan Especial que estableciera la ordenación pormenorizada de la zona.

En todo caso, es indudable que la modificación del PEPRI aquí controvertida podía haber dispuesto una ordenación distinta a la contenida en el texto originario, caso de que éste no tuviera la laguna que hemos dejado señalada, sin perder de vista que estamos en presencia de un instrumento protector de un Conjunto Histórico, con las finalidades y objetivos que ello comporta.

En efecto, según el artículo 21.3 de la Ley de Patrimonio Histórico Español , la declaración de Conjunto Histórico Artístico conlleva el mantenimiento de las estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales del ambiente, de manera que han de considerarse excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, que sólo podrán realizarse en la medida en que contribuya a la conservación general de carácter del conjunto. En términos parecidos, el artículo 46.2 de la Ley 8/1995, de 30 de octubre, del Patrimonio Cultural de Galicia establece que en el planeamiento de protección de los Conjuntos "se mantendrán (...) la estructura urbana y arquitectónica del conjunto histórico y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística".

Respetuosa con esas prescripciones, que en definitiva persiguen el mantenimiento de la escena urbana digna de protección, la Modificación impugnada prevé el mantenimiento de las alturas de los edificios afectados de la plaza de Santa Bárbara, que definen la silueta paisajística (con expresión algo alambicada, la memoria señala que "...conjugan la linealidad del recinto amurallado religioso con la disposición animada de las viviendas del lado oeste"); y esa plaza, en la que se sitúa el edificio controvertido, es a la que la modificación asigna "protección ambiental".

Por todo ello, no existe contradicción ni falta de congruencia en la sentencia, que acepta las explicaciones que ofrece la Memoria de la Modificación sobre el vacío normativo producido, y, asimismo, justifica las razones dadas sobre el mantenimiento de la altura de la edificación así como las determinaciones urbanísticas establecidas para el edificio del número 4 de la Plaza de Santa Bárbara.

En el segundo motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se alega que se ha infringido la jurisprudencia que declara el carácter vinculante de las memorias de los planes urbanísticos.

Este motivo, que carece de un desarrollo mínimamente consistente, parte igualmente de premisas inválidas. No existe base o dato alguno para afirmar que el mantenimiento de la altura del edificio del número 4 sea contrario a la memoria del Plan, ni para sostener, como pretenden los recurrentes, que dicha Memoria exige igualar su altura del edificio con la del colindante por la izquierda. Como ya hemos razonado más arriba, y aparte de carecer de respaldo en la Memoria, la solución que propugnan los recurrentes no resulta fácilmente conciliable con las reglas de conservación y permanencia que rigen en materia de Patrimonio para preservar los valores de los conjuntos históricos y que en este caso determinan el mantenimiento de las distintas alturas "existentes", lo que significa que uno de los valores a preservar consiste precisamente en la variedad de las edificaciones que singularizan el paisaje urbano de la plazuela de las Bárbaras.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida, que, como quedó señalado en el antecedente cuarto, en su escrito de oposición se limitó a reproducir de forma casi literal la fundamentación jurídica de la sentencia, sin dar respuesta a los motivos de casación aducidos, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de trescientos euros (300 €) por el concepto de honorarios de defensa de el Ayuntamiento de A Coruña.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,