STS, 17 de Abril de 2012

"Transportes Frigoríficos Campos, S.L." interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia el recurso contencioso-administrativo número 247/2010 , contra la resolución de la Dirección General de Transportes de la Generalidad Valenciana de 3 de agosto de 2009, confirmada en alzada el 3 de febrero de 2010 que, en el expediente TTES/040409/1737, acordó imponerle una sanción de 1.501 euros por infracción grave comprendida en los " art. 8 R(CE ) 561/2006, art. 141.6 LOTT y art. 198.6 ROTT, art. 143.1.f LOTT y art. 201.1.f ROTT" consistente en "minoración superior al 20% e inferior o igual al 50% en los periodos de descanso obligatorio".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de mayo de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que se acuerde anular y dejar sin efecto la resolución recurrida por no ser ajustada a Derecho dada la falta de competencia territorial de la administración demandada, con especial imposición de costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El 17 de noviembre de 2010 se celebró la vista del procedimiento abreviado, en que la parte actora se ratificó en su demanda y la Administración demandada se opuso a la misma y solicitó igualmente el recibimiento a prueba.

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia dictó sentencia con fecha 30 de diciembre de 2010 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLO: Estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Transportes Frigoríficos Campos, S.L. contra la resolución de 1-2-10 de la Jefa de la División de Logística y Planificación de la Consellería de Infraestructuras y Transportes, y en consecuencia debo anular y anulo dicha resolución, por ser contraria a Derecho, y ello sin expresa imposición de las costas procesales".

Quinto.- Con fecha 27 de abril de 2011 el Abogado de la Generalidad interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación en interés de la Ley número 2626/2011 contra la citada sentencia basado en "el carácter erróneo de la sentencia recurrida" y el "carácter gravemente dañoso para el interés general de la sentencia recurrida", y suplicó a la Sala que "fije la siguiente doctrina legal: Que las Comunidades Autónomas que hayan asumido por delegación competencias en materia de transportes terrestres son igualmente competentes para sancionar las infracciones graves tipificadas en el artículo 141.6 de la Ley 16/1987 denunciadas en su territorio y sobre las que no se hubiera iniciado el correspondiente procedimiento sancionador en otra Comunidad Autónoma."

Sexto.- El Abogado del Estado presentó sus alegaciones con fecha 22 de noviembre de 2011 y suplicó a la Sala que "dicte sentencia desestimatoria de este recurso con los demás pronunciamientos legales".

Séptimo.- El Fiscal en su informe solicitó "la desestimación del recurso interpuesto, con imposición de las costas a la parte recurrente por imperativo del artículo 139.2 de la LRJCA ".

Octavo.- Por providencia de 27 de enero de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La Generalidad Valenciana recurre, en interés de la Ley, la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Valencia que anuló las resoluciones de la Dirección General de Transportes y la Consejería de Infraestructuras y Transportes reseñadas en el primer antecedente de hechos. Mediante ellas la Administración autonómica impuso a la empresa de transportes una sanción de multa porque el conductor de uno de sus vehículos había conducido éste sin respetar el período de descanso obligatorio.

El debate ante el Juzgado giró sobre un problema competencial. Dado que la conducta infractora había tenido lugar, casi un mes antes de la denuncia, en carreteras correspondientes a territorios distintos de los de la Comunidad Valenciana, y que la empresa sancionada tampoco tenía su domicilio social en dicha Comunidad, se discutía si la Administración de esta Comunidad Autónoma era competente para sancionarla por el mero hecho de que la infracción fuera constatada (y denunciada) con motivo de un control de los discos tacógrafos del camión realizado por la Guardia Civil de Tráfico el 13 de marzo del año 2009 en el kilómetro 266 de la autopista A3, en territorio de aquella Comunidad.

La sentencia ahora impugnada dio la razón a la empresa demandante al entender que la Administración autonómica no era competente para imponer la sanción pues no existía un "punto de conexión" que legitimase su intervención.

Segundo.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo tuvo por probado que la "denuncia [fue] levantada el día 13-3-09 (Folio 1) por 'circular con dos discogramas con fecha 16-17-2009 teniendo un descanso diario de 6.10 h. Inicia a las 7.50. Se recogen discos'." y que constaban "al folio 2 los correspondientes discogramas. El de fecha 15-16 es abierto en Villalba (Madrid) y se cierra en Mercamadrid (Madrid) y el de fecha 16-17 se inicia en Mercamadrid y se cierra en Beniel (Murcia)".

A partir de estas circunstancias, la síntesis de las alegaciones de la parte recurrente que hace la sentencia fue la que sigue: "Alega en la demanda la falta de competencia territorial, por cuanto siendo denunciado el recurrente en fecha 13-3-09 por una minoración de descanso apreciada en los discos diagrama de fechas 16-17 de febrero y por lo tanto constando que el citado comportamiento se ha producido en fecha anterior a producirse la denuncia, resulta necesario a los efectos de atribuir la competencia para conocer de la sanción, situar el vehículo en el lugar concreto donde se produjo dicha conducta y dado que dicho lugar ni de manera directa ni indirecta tiene como punto de conexión Valencia, ni afecta ni se desarrolla con motivo de transporte dentro del ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, la Generalitat Valenciana carece de competencia sancionadora sobre los hechos".

Tercero.- La respuesta del Juzgado en su sentencia, una vez transcritos el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y el artículo 10 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio , de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con el transporte por carretera y por cable, fue de este tenor:

"[...] A la vista de los preceptos descritos, y acreditado que la conducta objeto de sanción es cometida según los discos diagramas retirados los días 15-16-2-2009 y el 16-17-2-2009, en los que se realizó un transporte entre Villalba (Madrid) y Mercamadrid (Madrid) en la primera de las fechas y entre Mercamadrid y Beniel (Murcia) en la segunda, no cabe duda que las citadas rutas (documento 3 de la demanda) no discurren por la Comunidad Valenciana, ni tampoco ha quedado acreditado que la minoración superior al 20% e inferior o igual al 50% en los periodos de descanso obligatorio, objeto de sanción, se produjera en territorio de la Comunidad Valenciana, y tampoco tiene domicilio en la citada Comunidad Autónoma la empresa infractora, por cuanto su domicilio social según consta en el poder obrante en autos está en la localidad de Villares de la Reina (Salamanca).

[...] En consecuencia, la demandada carece de competencia para sancionar una infracción que se cometió fuera de la Comunidad Autónoma Valenciana, por una mercantil que no está domiciliada en dicha Comunidad y que dicha infracción, en contra de lo alegado por la demandada, ninguna relación tiene ni directa, ni indirecta, con el transporte que se realiza por territorio valenciano casi un mes después".

Cuarto.- La Generalidad Valenciana considera que el Juzgado incurrre en un triple error de interpretación y aplicación de las normas legales y que la doctrina sentada en la sentencia recurrida es gravemente dañosa para el interés general. Propugna, en consecuencia, que sentemos como doctrina legal vinculante "que las Comunidades Autónomas que hayan asumido por delegación competencias en materia de transportes terrestres son igualmente competentes para sancionar las infracciones graves tipificadas en el artículo 141.6 de la Ley 16/1987 denunciadas en su territorio y sobre las que no se hubiera iniciado el correspondiente procedimiento sancionador en otra Comunidad Autónoma."

A juicio de la recurrente "[...] no es necesario, en cualquier caso, que el transporte en una Comunidad Autónoma se vea afectado por la infracción de los tiempos de conducción o de descanso verificado en otra Comunidad Autónoma, porque la delegación de facultades efectuada por el Estado en su favor la habilita para inspeccionar y sancionar aquellas infracciones descubiertas en su territorio y sobre la que no se hubiera iniciado el correspondiente procedimiento sancionador. Ese es el sentido, insistimos, del inciso final del artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 . [...]"

Añade la misma Administración actora que "[...] la interpretación que postulamos del artículo 10.1 de la L.O. 5/1987 tiene su reflejo también en el Reglamento Comunitario. Así artículo 19 del Reglamento CE 561/2006, precisamente con la finalidad de garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos recogidos en los considerandos ya citados, consagra una regla idéntica acerca de la competencia entre Estados miembros que puede aplicarse también en el caso de que la competencia interna se halle distribuida entre entes infraestatales, como es el caso de las Comunidades Autónomas y que la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativa número 2 de Valencia ha obviado. [...]"

Finalmente asevera que "la sentencia del Juzgado de instancia todavía incurre en un tercer error al considerar que el incumplimiento en días previos a la conducción por el territorio de la Comunidad Valenciana no afecta al transporte que se desarrolla en ésta, obviando que la finalidad de la imposición de tiempos máximos de conducción afecta a la libre competencia en ese sector, perjudicando a los transportistas de nuestra Comunidad que sí respetan los tiempos máximos de conducción, aun cuando ello les suponga unos menores ingresos. [...] Por todo lo expuesto, sentado el carácter erróneo de la doctrina contenida en la sentencia impugnada, la misma ha de reputarse gravemente dañosa por cuanto al reiterarse mediante fallos análogos la doctrina errónea que se contiene en dicha sentencia, unido a numerosas discrepancias entre Juzgados a las que la misma sentencia que recurrimos se refiere, se está produciendo un importante margen de inseguridad jurídica que conlleva, además, gravísimas dificultades en la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores en materia de infracciones de la Ley de Ordenación de los transportes terrestres."

Quinto.- El precepto legal sobre cuya interpretación versa el recurso en interés de la Ley es, como ya ha sido expuesto, el apartado primero del artículo 10 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio , de delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con el transporte por carretera y por cable.

El tenor literal de aquel precepto (encuadrado dentro del capítulo relativo a la delegación de facultades en materia de inspección y sanciones) es el siguiente: "[...] Cada una de las Comunidades Autónomas ejercerá, por delegación del Estado, la inspección de los servicios y demás actividades de transporte de competencia de aquél por carretera y por cable que se desarrollen dentro de su ámbito territorial, así como las facultades sancionadoras sobre las infracciones que, en la prestación de los referidos servicios y actividades, se produzcan dentro de dicho ámbito, independientemente de que los referidos servicios y actividades hayan sido objeto o no de delegación, y de que esta delegación lo sea en su favor o en el de otra Comunidad Autónoma".

Sexto. - Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal discrepan de la tesis propugnada por la Generalidad Valenciana en el presente recurso, cuya desestimación ambos solicitan. A juicio del primero no es correcta "la tesis sostenida en el escrito de interposición para considerar que es suficiente con que una Comunidad Autónoma formule la denuncia y que no se hubiese iniciado el procedimiento sancionador en otra Comunidad Autónoma para que -fuese cual fuese el lugar en que se hubiese cometido la infracción- la competencia sancionadora correspondiese a la Comunidad Autónoma en que se formula la denuncia".

Sostiene, por el contrario, el Abogado del Estado que el sentido del inciso final del artículo 10.1 de la Ley Orgánica (el que considera indiferente que la delegación del Estado lo sea en su favor o en el de otra Comunidad Autónoma) no es "alterar o suprimir la regla forum delicti comissi [...] sino, simplemente, el de aclarar que -partiendo de ese principio básico de la competencia sancionadora determinado por el lugar en que se produjo la infracción-, aunque la delegación de la competencia del servicio lo haya sido en una Comunidad Autónoma (p.ej.: servicio de transporte público regular de viajeros, cuyo itinerario discurre predominantemente pero no exclusivamente por el territorio de una Comunidad Autónoma, el cual se delega en esa Comunidad Autónoma por la cual discurre la mayor parte del itinerario de la línea) ello no impide que la competencia sancionadora se ejerza por otra Comunidad Autónoma en la que no se ha delegado el servicio (en el ejemplo anterior, la Comunidad Autónoma por la que discurre de forma no predominante el itinerario del servicio de transporte público regular de viajeros) pero siempre que pueda considerarse producida la infracción dentro del territorio de la Comunidad Autónoma y no extramuros de él".

El Ministerio Fiscal afirma asimismo que no "existe duda sobre la falta de competencia de la Generalidad Valenciana".

Séptimo.- Expresada en los términos que han sido reproducidos, la doctrina propuesta por la Comunidad Autónoma no podría tener acogida favorable incluso si a efectos meramente dialécticos considerásemos errónea la tesis del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. Como bien afirma el Ministerio Fiscal, más que proponer una interpretación extensiva del artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 , lo que realmente pide la Generalidad Valenciana es que formulemos una regla competencial nueva, no establecida en norma con rango de ley, para un supuesto determinado de infracciones graves en materia de transporte por carretera.

Pero es que, además, la tesis propugnada en el recurso no resulta conforme con la legislación aplicable. Admitir la competencia sancionadora de una Comunidad Autónoma por la mera circunstancia de que en ella se hubiera producido una "denuncia" sobre hechos respecto de los cuales no se hubiera incoado un expediente sancionador en otra Comunidad Autónoma significaría tanto como desconocer que las facultades sancionadoras delegadas en las Comunidades Autónomas por virtud del artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 sólo pueden recaer sobre las infracciones que, en la prestación de los servicios de transporte por carretera, "se produzcan" dentro de su ámbito territorial. Es, pues, la comisión de la infracción en un territorio determinado, y no el lugar donde se haya denunciado aquélla, el factor o criterio clave que define la competencia sancionadora.

El punto de conexión territorial de la conducta sancionada es necesario para la aplicación del citado artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 , que por algo se refiere a los servicios y actividades "desarrolladas dentro del ámbito territorial" de cada Comunidad Autónoma. Y la mera denuncia, insistimos, no basta para satisfacer aquella exigencia. Si la denuncia se refiere a una infracción que, precisamente por su falta de conexión territorial, queda fuera de la competencia sancionadora de la Comunidad Autónoma ante la que se haya denunciado, ésta última puede y debe acudir a los mecanismos de colaboración interadministrativa correspondientes a fin de evitar la impunidad de la conducta.

Afirma la Generalidad Valenciana que, de no aceptarse su tesis, las conductas infractoras podrían quedar sin castigo "[...] toda vez que, a la posible prescripción de las infracciones se sumaría la incertidumbre acerca de la Administración competente para instruir los procedimientos sancionadores, dado que un mismo vehículo puede circular incumpliendo los tiempos máximos de conducción por el territorio de varias Comunidades Autónomas, por lo que no existiría una norma que permitiera atribuir la competencia a una sola de ellas". Semejante interpretación no resulta, sin embargo, adecuada. En el ejemplo reseñado (que nada tiene que ver con el del litigio en la instancia) existiría una conexión territorial "compartida": si un vehículo circula por el territorio de varias Comunidades Autónomas incumpliendo los tiempos máximos de conducción, la infracción se comete en todas ellas y cualquiera de sus Administraciones es competente para ejercer la potestad sancionadora. Tampoco cabe acudir a razones de competencia desleal con el resto de los transportistas que circulan por la Comunidad Valenciana cuando, según ya ha quedado reflejado, el exceso en los tiempos de conducción se produjo en este caso un mes antes de la denuncia, en territorios diferentes de aquélla.

En fin, la regla de asignación competencial por razón del territorio que utiliza el artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 tiene sustantividad propia y se refiere a las infracciones cometidas en España y sancionables por las Comunidades Autónomas españolas que tengan las correspondientes facultades delegadas del Estado. No es aplicable, pues, a dichas infracciones el Reglamento (CE) número 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) número 3821/85 y (CE) número 2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) número 3820/85 del Consejo.

Es cierto que, a tenor del artículo 19.2 de aquella disposición comunitaria, "los Estados miembros permitirán a las autoridades competentes aplicar sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra el presente Reglamento descubiertas en su territorio y para las que todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país". Mientras esta regla, aplicable a las infracciones cometidas en un Estado miembro y descubiertas (y sancionables) en otro, no se extienda por el legislador español a las infracciones "interiores" cometidas en España y sancionadas en nuestro país por las diferentes Comunidades Autónomas, no es posible prescindir del criterio de competencia territorial que establece el artículo 10.1 de la Ley Orgánica 5/1987 en los términos ya expuestos.

Octavo.- En cuanto a las costas, la desestimación del recurso conlleva su imposición a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español