STS, 27 de Marzo de 2012

En el recurso contencioso-administrativo número 56/2006 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 1 de marzo de 2011, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de AUTOPISTA TERRASA-MANRESA AUTEMA CONCESSIONARIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA SA contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado interpuesta por la recurrente en fecha de 2 de febrero de 2005 ante el Ministerio de Economía y Hacienda que declaramos conforme a derecho en los extremos examinados. Sin expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal la mercantil AUTOPISTA TERRASA-MANRESA, AUTEMA, CONCESSIONARIA DE LA GENERALITA DE CATALUNYA, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción legal del artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 106.2 de la Constitución Española , así como de la doctrina jurisprudencial que ha establecido los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Segundo .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al incurrir la sentencia impugnada en incongruencia omisiva y falta de motivación. Infracción de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 CE , 218 LEC , 248.3 LOPJ y 33 y 67 LRJCA .

Tercero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción legal de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 de la Constitución Española y del artículo 60 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , este último en relación con los artículos 218 , 317 , 318 , 319 , 320 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Infracción asimismo del artículo 386 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Cuarto .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , al haberse producido un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión a esta parte, al negarse la Sala sentenciadora a practicar una de las pruebas admitidas por la misma Sala en la Fase de prueba. Infracción de los artículos 24 CE , 60 LRJCA y 281 , 283 , 284 , 285 y 289 LEC .

Quinto .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción legal de lo artículos 67 y 57.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como de los artículos 11 y 12 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, conservación y explotación de autopista en Régimen de Concesión.

Sexto .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción legal del artículo 9.3 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la doctrina jurisprudencial relativa a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. Infracción también del principio general de vinculación con los actos propios y de la doctrina jurisprudencial que ha desarrollado dicho principio.

Séptimo .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción legal de los artículos 1101 , 1103 , 1104 , 1106 , 1107 , y 1902 del Código Civil , relativos al derecho a la indemnización de los daños y perjuicios causados al socaire de la evidente negligencia en el cumplimiento de las obligaciones que compelían al Ministerio de Economía y Hacienda.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte sentencia que admitiendo este recurso, case la sentencia impugnada, estimando totalmente los pedimentos de la demanda formulada por esta parte en los términos del solicito de la propia demanda, reiterados en la alegación primera del presente recurso".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimando el recurso y con costas".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDA AUTÓNOMA DE CATALUÑA, también se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso de casación interpuesto por AUTOPISTA TERRASSSA MANRESA-AUTEMA, CONCESSIONARIA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA contra la sentencia de fecha 1 de marzo de 2011, dictada por la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 56/2006 , con expresa imposición de las costas a la recurrente".

Mediante providencia de fecha 5 de enero de 2012 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 28 de febrero del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

La sentencia recurrida desestima el recurso interpuesto por la mercantil "Autopista Terrassa-Manresa, Autema, Concessionaria de la Generalitat de Catalunya, S.A." contra la resolución desestimatoria presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada a la Administración General del Estado por el perjuicio consistente en haber pagado o tener que pagar, en su condición de titular de la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Rubí-Terrassa-Manresa, las liquidaciones del IBI referidas a los terrenos destinados a esa vía sin el beneficio tributario previsto en el art. 12.a) de la Ley 8/1972, de 10 de mayo (reducción de hasta el 95 por 100 de la base imponible), por causa de no haber emitido el Ministerio de Economía y Hacienda el informe preceptivo que prevé el art. 11.4 de la misma Ley .

La razón jurídica en la que se sustenta finalmente aquel fallo desestimatorio es la de "no estar acreditada la relación de causalidad entre la actividad administrativa omitida y el daño ocasionado ya que la consecuencia automática de la existencia de ese informe no es el reconocimiento de la bonificación". El hecho de que ésta fuera de "hasta el 95% de la base imponible" - añade aquella sentencia- "hace imprescindible el acto (informe) de determinación de su importe ya que de otro modo no sería posible concretar la cuantía del beneficio fiscal".

Contra dicha sentencia formula aquella mercantil ("Autema" en lo sucesivo) siete motivos de casación que hemos de resumir en apretada síntesis dada la inusual extensión (121 folios) del escrito de interposición del recurso.

El primero , formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción (LJ ), denuncia la infracción de los artículos 139.1 de la Ley 30/1992 y 106.2 de la Constitución (CE ), y de la jurisprudencia que establece los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, de los que se referirá, en concreto, al relativo a la relación de causalidad. Es así, porque además de existir un deber jurídico de emitir aquel informe, lo lógico y razonable es que el omitido hubiera reconocido plenamente, sin limitación en el porcentaje ni en el tiempo, aquel beneficio tributario, pues ese era el criterio que la Administración del Estado mantenía para las concesionarias de autopistas de peaje.

El segundo , formulado al amparo del art. 88.1.c) LJ , denuncia la infracción de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 CE , 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ), 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ) y 33 y 67 LJ , ya que la sentencia recurrida incurre en los vicios de incongruencia omisiva y falta de motivación. En el primero: Porque pese a ser circunstancias que constituían las principales alegaciones o motivos en que la actora fundamentó su reclamación, omite valorar los informes y resoluciones del Ministerio de Economía y Hacienda en los que declaró repetidamente que "Autema" sí tenía derecho a aquella bonificación en el porcentaje del 95%, así como los elementos de juicio obrantes en autos que acreditan que en el momento de la adjudicación de la concesión constituía regla general su reconocimiento a favor de los concesionarios de autopistas de peaje, omitiendo también pronunciarse sobre dos de las alegaciones derivadas de esas circunstancias, como fueron las de vinculación con los actos propios y protección de la confianza legítima. Y, además, porque no se pronuncia sobre la pretensión de condena a dicho Ministerio a emitir con carácter retroactivo el informe omitido. Y en el segundo, porque la razón de decidir se expresa sin ni siquiera valorar la tesis de la actora, ni en su conjunto, ni en las cuestiones más relevantes; se limita a dar su conclusión, pero no razona ni analiza nada más.

El tercero , con el mismo amparo que el primero, denuncia la infracción de los artículos 9.3 , 24 y 120.3 CE , 60 LJ , en relación con los artículos 218 , 317 , 318 , 319 , 320 y 326 LEC , y 386 de ésta, argumentando: Primero, que la prueba practicada ha sido valorada de modo arbitrario e irrazonable al omitir el análisis de aquellas circunstancias, alcanzando además resultados inverosímiles, pues éstas conducen de manera directa y lógica a la conclusión de que el informe, de haberse emitido, hubiera sido favorable a la bonificación del 95%. Después, que es sorprendente que la sentencia ponga en duda que la Generalitat de Catalunya solicitara el repetido informe al Ministerio de Economía y Hacienda, pues ello ha sido un hecho pacífico admitido por las partes. Más tarde, que infringe la prueba de presunciones, por existir el enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano entre lo probado sobre el criterio del Ministerio y sobre aquella regla general y el hecho a probar, consistente en que el informe omitido sí hubiera sido favorable a la repetida bonificación. Y, en fin, que infringe las normas sobre el valor probatorio de los documentos públicos, como son los que reflejan dicho criterio y dicha regla general.

El cuarto , otra vez al amparo del art. 88.1.c), denuncia la infracción de los artículos 24 CE , 60 LJ y 281 , 283 , 284 , 285 y 289 LEC , pues la Sala de instancia, pese a que la documental admitida como prueba se había remitido de modo incompleto, no atendió la solicitud de la parte de que requiriera por tercera vez al Ministerio para que aportara certificación de los informes emitidos en cumplimiento de aquel art. 11.4 que hubieran sido favorables a otorgar la bonificación del 95% para los concesionarios de autopistas de peaje.

El quinto , ahora con amparo en el art. 88.1.d), denuncia la infracción de los artículos 67 y 57.3 de la Ley 30/1992 y 11 y 12 de aquella Ley 8/1972, al no acoger la sentencia recurrida la pretensión de que el Ministerio emita con efectos retroactivos el repetido informe.

El sexto , con ese mismo amparo, denuncia la infracción de los artículos 9.3 CE y 3.1 de la Ley 30/1992 , y de la jurisprudencia relativa a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y vinculación con los actos propios, pues la idea que subyace en la razón de decidir de que el informe que se hubiera emitido podría haber denegado la bonificación o reconocerla en un porcentaje inferior al 95%, desconoce que tales hipótesis, dados aquel criterio del Ministerio y aquella regla general, serían contrarias a los efectos jurídicos que en una situación así deben derivarse de esos principios.

Y el séptimo , que no identifica la letra del art. 88.1 LJ en que se ampara, denuncia la infracción de los artículos 1101 , 1103 , 1104 , 1106 , 1107 y 1902 del Código Civil (CC ), pues el Ministerio de Economía y Hacienda actuó con evidente negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, desoyendo el requerimiento que la Generalitat de Catalunya le formuló al objeto de que emitiera el preceptivo informe que debía viabilizar la concesión de la bonificación del 95%.

Antes de nada conviene transcribir los antecedentes que como relevantes relata la sentencia recurrida en su fundamento de derecho segundo. Dicen así:

1) Mediante resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Publicas de la Generalidad de Cataluña de 20 de junio de 1986 se anunció el concurso para la adjudicación de la concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Terrassa-Manresa. En la cláusula 9 del pliego de cláusulas particulares se establece que " el concesionario podrá disfrutar, si así lo solicita en su oferta, de los beneficios tributarios incluidos en el artículo 12, apartados a ) y b) de la Ley 8/1972 de 10 de mayo durante el periodo concesional, siempre que cumpla los requisitos legales ". En la oferta presentada por Ferrovial (oferta que luego resultó adjudicataria y dio lugar a la constitución de AUTEMA) y formando parte de su plan económico-financiero se incluyó el beneficio fiscal de la bonificación del 95% de la Contribución Territorial Urbana (posteriormente IBI) por todo el período concesional.

2) El 13 de enero de 1986 el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya firmó un escrito en el que solicitaba al Ministerio de Economía y Hacienda Informe sobre los beneficios tributarios y financieros conforme al artículo 11.4 de la Ley de Autopistas . En ese escrito que acompaña como documento nº 1 unido al documento nº 1 sólo consta un sello de salida con nº 5.039 del Departament de Política Territorial i Obres Publiques.

No consta en las actuaciones que dicho informe fuera emitido por el Ministerio de Economía y Hacienda.

3) La Generalitat de Catalunya dictó Decreto 351/1986 de 8 de diciembre de adjudicación de la concesión a favor de AUTEM (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 31 de diciembre de 1986) en cuyo artículo 9 se establece que " el concessionari gaudirà, al llarg del període concessiona, dels beneficis tributaris assenyalatas en l'article 12 a) i b) de la Llei 8/1972, de 10 de maig, en els terms que fixi el Ministeri d;Economía i Hisenda ".

4) Durante los primeros años de vigencia de la concesión se entendió de forma pacífica que era aplicable la bonificación del 95% de la base imponible de la Contribución Territorial Urbana en los términos previstos en el artículo 12 a) de la Ley 8/1972 , y así lo reconoció la Administración del Estado en distintos informes:

1. Resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Locales Territoriales de 27 de febrero de 1987 advirtiendo que " contesta como sigue con el carácter de mera información según previene el actual contexto del artículo 107 de la Ley General Tributaria " y en el que se establece que la bonificación fiscal del 95% de las cuotas de la contribución territorial Urbana prevista en el artículo 263 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por R.D Legislativo 781/1986 de 18 de abril es susceptible de aplicación a la Autopista Terrrassa-Manresa, siendo esa bonificación aplicable de oficio y automáticamente al practicarse las liquidaciones.

2. Informe del Abogado del Estado de 14 de octubre de 1991 dirigido a Gerente Territorial de Barcelona-Provincia en el que indica que el Ministerio ha fijado los beneficios en una norma de carácter general en concreto la OM de 30 de julio de 1969 señalando que " Dichas normas especifican que la bonificación será del 95% sobre la base y estará vigente durante toda la duración de la concesión " y en el que concluye que la empresa concesionaria AUTEMA SA tiene derecho a la reducción del 95% en la base imponible de la Contribución Territorial Urbana (actualmente IBI) en virtud de lo dispuesto en los artículos 7 y 11 de la Ley de Autopistas de 1972 , normas 12 y 13 de la Orden Ministerial de 30 de julio de 1969 y artículos 9 y 14 del Decreto de adjudicación de la concesión D 351/1986 de la Generalidad de Cataluña. Dicho beneficio fiscal lo ostenta "ipso iure" y sin necesidad de petición, desde la fecha de publicación del Decreto de adjudicación de la concesión en el DOGC.

3. Informe de 1 de julio de 1992 de la Gerencia Territorial de Barcelona-Provincia del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria en el que se manifiesta en sentido favorable al derecho de AUTEMA a la bonificación del 95% en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

4. Resolución de la Gerencia Territorial del ámbito metropolitano de Barcelona del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de 20 de octubre de 1993 por la que acuerda " reconocer a la finca de referencia la bonificación del 95% de la cuota de la CTU por un período de 25 años a partir de 1 de enero de 1987 ".

5. Resolución de 2 de diciembre de 1994 de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda que ratifica el acuerdo adoptado por la Gerencia Territorial del ámbito metropolitano de Barcelona y en el que señala que no era precisa para la validez y eficacia del beneficio fiscal la solicitud de informe previo al Ministerio de Economía ya que en el momento de la publicación del Decreto de concesión en el DOGC estaba en vigor el RDL 781/1986 en el que el beneficio fiscal se fija con carácter definitivo como bonificación del 95% de la cuota suprimiéndose la expresión "hasta el 95%" que empleaba la Ley 8/1972 y no se exige en absoluto para la concesión de tal beneficio la solicitud del informe al que se refería el artículo 11.4 de la Ley 8/1972 .

5) El Tribunal Supremo en sentencias de 9 y 10 de diciembre de 1997 estimó el recurso de casación en interés de ley contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña de 6 de febrero de 1996 que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad Autopista Terrasa-Manresa y había declarado contraria a derecho la liquidación girada en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles en relación con un Ayuntamiento y fijó como doctrina legal que:

" 1.º) Que en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972 de 10 mayo y el artículo 263 del Texto Refundido de Régimen Local , debe prevalecer la Ley de Autopistas, que derogó el Texto Refundido de la CTU de 12 mayo 1966 y la Orden de aplicación de 30 julio 1969, por lo que el artículo del Texto Refundido de Régimen Local incurrió en «ultra vires» y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, sobre la misma materia, en la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 mayo.

2. ) Que la Generalitat de Cataluña no tiene competencia exclusiva para otorgar bonificación tributaria alguna sobre los tributos establecidos por la Ley Estatal.

3. ) Que la competencia para determinar la bonificación hasta el 95% de la base imponible de la antigua Contribución Territorial Urbana conforme a los artículos 7 y 11 de la Ley de Autopistas de 8/1972, de 10 mayo , correspondía a la Generalitat de Cataluña, previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, de forma que, la falta de este informe vicia de nulidad el otorgamiento autonómico de dicha bonificación ".

6) Con posterioridad a dichas sentencias del Tribunal Supremo, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña siguió anulando liquidaciones de IBI giradas por determinados Ayuntamientos a AUTEMA al entender que el propio Ministerio entendió innecesario el requisito y que ello suponía un tácito consentimiento ( sentencias de 23 de abril y 27 y 29 de mayo de 1998 ).

7) El Tribunal Supremo en 3 sentencias de 18 de diciembre de 2003 , 22 de enero de 2004 y 30 de enero de 2004 casan las anteriores sentencias señalando que " resulta evidente que el criterio seguido por la sentencia aquí recurrida es contrario al establecido en la doctrina legal fijada por esta Sala de "la absoluta necesidad -bajo vicio de nulidad- de la concurrencia del informe del Ministerio para que la Generalidad de Cataluña pudiera otorgar validamente los beneficios tributarios en el IBI a la empresa concesionaria de la autopista, sin que en esta cuestión -la de la existencia del informe- quepan presunciones de clase alguna, al tratarse de un documento incardinable en el contenido de los expedientes administrativos correspondientes, que incorporan la expresa manifestación de voluntad del órgano, que no puede suplirse con supuestas voluntades tácitas, sobre todo en materia tributaria ". La primera de las sentencias citadas es notificada al recurrente el 2 de febrero de 2004.

8) El 30 de julio de 2004 presentó AUTEMA ante la Generalidad de Cataluña escrito en el que solicitaba se le abone el 95% de las liquidaciones de dicho impuesto ya abonadas así como de las que se giren en lo sucesivo sin la bonificación de la que disfrutaba, y ello con el fin de salvaguardar el equilibrio económico financiero de la concesión otorgada en su día para la construcción y explotación de la autopista de peaje Terrassa-Manresa, posteriormente ampliada al tramo Rubí-Terrassa, que se había visto alterado como consecuencia de la imposibilidad de que la recurrente disfrutase de la bonificación del 95% del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (sección quinta, recurso 174/2005) que dictó sentencia el 16 de julio de 2008 que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo acordando en su parte dispositiva " 1º) anular la resolución desestimatoria presunta de la reclamación formulada por la entidad actora en fecha de 30 de julio de 2004 y 2º) Declarar el derecho de la entidad actora a que la Administración demandada compense a la primera los perjuicios económicos derivados de la falta de reconocimiento de una bonificación del 95% de la base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en el caso y en la medida en que ello haya repercutido negativamente sobre las previsiones del plan económico- financiero de la concesión, cuyo importe se determinará, en su caso, en período de ejecución de sentencia. " Contra dicha sentencia ha interpuesto AUTEMA recurso de casación al condicionar la sentencia la compensación de los perjuicios causados a la existencia de una repercusión negativa en las previsiones económico-financieras de la concesión.

9) El 2 de febrero de 2005 presentó AUTEMA en el Ministerio de Economía y Hacienda (Registro Auxiliar de Cuzco nº registro de entrada 1181/RG 5247) escrito en el que solicitaba: " que tenga por formulada en tiempo y forma reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado y en su virtud reconozca su obligación-solidariamente con la Generalidad de Cataluña- de indemnizar a AUTEMA por no haberle sido reconocido a ésta el beneficio fiscal del 95% del importe del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que grava la concesión de la autopista Rubí-Terrasa-Manresa, y consecuentemente pague con sus actualizaciones e intereses legales que procedan a AUTEMA: (i) el 95% del importe de las liquidaciones (principal, intereses y gastos) de dicho impuesto sobre la concesión ya giradas sin tal bonificación y pagadas a mi representado, lo que asciende a un total de 5.548.594,91 euros. (ii) el 95% del importe de las liquidaciones (principal, intereses y gastos) de dicho impuesto sobre la concesión ya giradas sin tal bonificación y pendientes de pago por haber sido recurridas y suspendidas, y (iii) el 95% del importe de las liquidaciones de dicho impuesto sobre la concesión que en lo sucesivo se giren a mi representada sin tal bonificación ". Como otrosí solicitaba " que emita con carácter retroactivo el informe expresado en el artículo 11.4 de la Ley 8/1972 para que mi representada pueda disfrutar del referido beneficio fiscal durante la vigencia de la concesión. "

No consta se haya tramitado dicha solicitud ya que el expediente administrativo remitido sólo comprende un tomo en el que sólo se contiene el escrito y la documentación presentada por la recurrente el 2 de febrero de 2005 siendo la desestimación presunta de su solicitud la que se impugna en este recurso contencioso-administrativo.

Por su importancia y porque al hacerlo no añadimos "hechos" en sentido estricto o propiamente dichos que alteren los que tomó en consideración la Sala de instancia, debemos ahora completar los antecedentes números 5) y 8), dando cuenta de lo siguiente:

1. Aquellas sentencias del Tribunal Supremo de fechas 9 y 10 de diciembre de 1997 , dictadas en los recursos de casación en interés de la Ley números 3944 y 5545/1996, interpuesto el primero por la Federación de Municipios de Cataluña y el segundo por el Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, respondieron a unos argumentos que dichas sentencias relatan en estos términos:

   "Argumenta, en primer lugar, la parte recurrente en esta casación, que la contradicción existente entre el artículo 263 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (RDLeg. 781/1986), que establece una bonificación del 95% sobre la cuota de la Contribución Territorial Urbana (por lo tanto fija y reglada) y el artículo 11.4 de la Ley de Autopistas (8/1972 ), que fija dicha bonificación en hasta el 95% sobre la base imponible -y por lo tanto discrecional y modulable- ha de resolverse en favor de esta última, al haber derogado la misma -por ser posterior e incompatible- el grupo normativo constituido por el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 mayo 1966 y su desarrollo por la Orden Ministerial 30 julio 1969, con lo que la reaparición en el referido artículo 263 del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986 , del sistema de bonificación fija y reglada del 95% sobre la cuota, fue un exceso sobre las facultades concedidas para la redacción de un texto de esta naturaleza (al no existir ninguna Ley posterior a la de Autopistas que lo hubiera establecido) y en consecuencia solo tiene carácter reglamentario.

   En segundo lugar alega la recurrente que la Generalitat no tiene competencia exclusiva para establecer beneficios fiscales sobre un tributo local, porque ello corresponde al Estado, dada la reserva de ley (que ha de presumirse estatal) establecido en los artículos 133.1 de la Constitución y 10, b) de la Ley General Tributaria ; ni cabe decir -agrega dicha parte- que la Generalitat se ha limitado a reconocer una bonificación ya establecida por Ley, porque sólo se establece la posibilidad de otorgarlas, ni tampoco el hecho de ser competente sobre carreteras con itinerario dentro de la Comunidad Autónoma, incluida las concesiones de Autopistas, puede extenderse a otorgar beneficios tributarios.

   Finalmente se alega que lo que tiene la Generalitat es la competencia para determinar la bonificación hasta el 95% de la base imponible (conforme a los artículos 7 y 11 de la Ley 8/1972 de Autopistas ) pero previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda que se estima preceptivo y vinculante y sin cuyo requisito sería nula, aquella determinación por haberse omitido el procedimiento legalmente establecido, que es lo que sucede, según la recurrente, con el artículo 9 del Decreto 315/1986 , cuando reconoce al concesionario los beneficios fiscales de la Ley 8/1972, haciéndolo además genéricamente y fuera de los pliegos, como exige su artículo 11.1 «in fine» y sin que sea posible la remisión a lo que, «a posteriori», decida el Ministerio de Economía y Hacienda".

   Y la respuesta, que condujo a fijar la doctrina legal que trascribe aquel antecedente 5), se razona en el fundamento de derecho cuarto de aquellas sentencias, del siguiente tenor:

   "En cuanto a los diferentes puntos sometidos a la consideración de esta Sala por la Federación de Municipios recurrente en la presente casación en interés de la ley, ha de declararse lo siguiente:

   1. Efectivamente la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 mayo derogó en la materia correspondiente, dada su posterioridad e incompatibilidad el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 mayo 1966 y la Orden Ministerial 30 julio 1969, cambiando el sistema de bonificación fija del 95% sobre la cuota de aquel tributo, por el de bonificación variable de hasta el 95% (según establezca la Administración que otorgue la concesión de explotación de la autopista) sobre la base imponible, por lo que al volver a establecer el antiguo sistema, el artículo 263 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local y conforme se alega por la recurrente, incurrió en exceso sobre la autorización concedida para la redacción de dicha refundición.

   2. También es cierto, como sostiene la parte recurrente, que la Generalitat de Cataluña, carece de competencias para establecer por sí misma beneficios fiscales sobre los tributos locales creados en Leyes del Estado, si no únicamente en la forma y con los requisitos prevenidos en las mismas.

   3. En consecuencia para determinar la cuantía de la bonificación de hasta el 95% sobre la base imponible de la Contribución Territorial Urbana -como reclama la recurrente- la Generalitat ha de proceder conforme a lo prevenido en los artículos 7 y 11 de la Ley 8/1972 de Autopistas , previo el preceptivo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, que ha de prestarse sobre el contenido de los pliegos de cláusulas, en que han de constar dichos beneficios y su duración, lo que debería quedar fijado en los Decretos de adjudicación de las concesiones".

2. Aquella sentencia de 16 de julio de 2008, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo núm. 174/2005 , a la que se refiere el antecedente 8), ha sido confirmada por la de este Tribunal Supremo de fecha 12 de diciembre de 2011 , al desestimar el recurso de casación núm. 4849/2008.

Con el fin de centrar pronto la atención en las cuestiones que realmente importan, ceñidas a si es o no acertada la razón de decidir de la sentencia de instancia, a si es o no de apreciar la responsabilidad patrimonial que imputa la actora, y a si cabe o no la condena solicitada en el otrosí del escrito de reclamación, tratamos a continuación con brevedad y en el orden que procesalmente parece más lógico las restantes que son de ver en aquellos motivos de casación:

1. La documental remitida de modo incompleto a la que se refiere el cuarto de ellos era en realidad innecesaria, pues el criterio de la Administración del Estado en la época en que se adjudicó la concesión se desprende con claridad, sin necesidad de más prueba, de los elementos de juicio detallados en el antecedente 4) de aquella sentencia. Procede, pues, desestimar ese cuarto motivo de casación.

2. Ese mismo antecedente pone de relieve que dicha sentencia sí tiene en cuenta los informes y resoluciones a que se refiere el segundo motivo, de suerte que su razón de decidir, expresada con claridad y con sustento en argumentos jurídicos, tal vez pueda ser errónea si no hubiera extraído de aquellos las consecuencias debidas, o no hubiera llegado a percibir su trascendencia; pero ello, que sería constitutivo de una infracción "in iudicando", es distinto de los vicios o infracciones "in procedendo" que el motivo imputa, de incongruencia omisiva y falta de motivación; inexistentes también en lo que hace a la pretensión de condena a emitir con efectos retroactivos el informe omitido, pues ahí, con acierto o no, pero con igual claridad, se afirma en el segundo párrafo del fundamento de derecho sexto de aquélla que tal pretensión es ajena al objeto del recurso. De nuevo procede, por tanto, la desestimación de ese segundo motivo de casación.

3. Suerte que también ha de correr el séptimo, pues no son los preceptos que dice infringidos los aplicables para decidir sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tal y como ya hemos dicho, por ejemplo, en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de 22 de septiembre de 2010, dictada en el recurso de casación núm. 5831/2008 .

Dejando para el final la cuestión que plantea el quinto motivo, procedemos ahora a analizar conjuntamente todas las restantes, pues las que suscita el tercero (valoración de la prueba, puesta en duda de un hecho admitido, aplicación de la prueba de presunciones y valor probatorio de los documentos públicos) y el sexto (efectos jurídicos derivados de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y vinculación con los actos propios), son en realidad componentes a tomar en consideración para decidir sobre la infracción que denuncia el primero.

En cuanto a ésta, los argumentos por los que la sentencia de instancia niega que concurra el necesario requisito de la relación de causalidad entre la inactividad del Ministerio de Economía y Hacienda y el perjuicio cuya indemnización se reclama, son aparentemente erróneos. De un lado, porque los informes y resoluciones que detalla el repetido antecedente 4) evidencian que si el informe omitido se hubiera emitido en el año 1986 en que fue solicitado, su tenor y sentido hubiera sido favorable a que la concesionaria disfrutara de aquel beneficio tributario, en el porcentaje del 95%, no en uno menor, y durante el plazo de la concesión, pues entonces el criterio de aquél era el del "antiguo sistema" aludido en aquellas sentencias de 9 y 10 de diciembre de 1997 dictadas en los citados recursos de casación en interés de la Ley; es decir, el de la bonificación obligada y fija derivada del conjunto normativo compuesto por el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 de mayo de 1966, la Orden Ministerial 30 de julio de 1969 y el art. 263 del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Y, de otro, porque si el informe omitido se hubiera emitido en esos términos, el beneficio tributario resultante se habría otorgado sin incurrir en el vicio de nulidad que identifica la doctrina legal allí fijada y, además, por todo el plazo de la concesión, pues es esto lo que deriva, prescindiendo aquí de matizaciones ajenas al debate, del tenor de la Disposición transitoria segunda , núm. 2, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales .

Sin embargo, el análisis de la concurrencia o no del necesario requisito de la relación de causalidad en un caso como el de autos no ha de detenerse ahí, pues en los supuestos de inactividad, jurídica o material, de la Administración, esa relación sólo podrá ser afirmada si, además de la conexión causal en el plano del lógico discurrir de los hechos, existía o pesaba sobre aquélla el deber jurídico de actuar, esto es, de generar una situación distinta de esa inicial de inactividad que hubiera impedido la producción del daño o perjuicio que se le imputa. Lo explica con claridad la sentencia de este Tribunal Supremo de 31 de marzo de 2009, dictada en el recurso de casación núm. 9924/2004 , en cuyo fundamento de derecho tercero se lee:

"[...] la relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. Problema distinto es si esa conexión lógica debe entenderse como equivalencia de las condiciones o como condición adecuada; pero ello es irrelevante en esta sede, pues en todo caso el problema es de atribución lógica del resultado lesivo a la acción de la Administración. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración. [...] Ello conduce necesariamente a una conclusión: en el supuesto de comportamiento omisivo, no basta que la intervención de la Administración hubiera impedido la lesión, pues esto conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración; y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar".

Pues bien, en el caso que enjuiciamos no existía un deber jurídico de actuar que obligara, necesariamente, a emitir un informe que autorizara el disfrute de aquel beneficio tributario en el porcentaje del 95% de la cuota del tributo. Es así, porque el ordenamiento jurídico vigente en 1986, como afirmaron aquellas sentencias de 9 y 10 de diciembre de 1997 , no era el que erróneamente entendía la Administración General del Estado, sino uno que facultaba a ésta para autorizar una bonificación variable de hasta el 95% sobre la base imponible. En consecuencia, el recto cumplimiento del deber jurídico de emitir el informe previsto en el art. 11.4 de la Ley 8/1972 , hubiera permitido que el Ministerio de Economía y Hacienda, basándose en las circunstancias de la concreta concesión a adjudicar, y motivando debidamente su decisión, cambiara la regla general a la que se refiere la parte recurrente, autorizando en fin un beneficio menor o no autorizándolo.

No cabe por ello tener por errónea la conclusión de la sentencia de instancia que niega la concurrencia del necesario requisito de la relación de causalidad, basada no sólo en aquellas frases que entrecomillamos en el párrafo segundo del primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia de casación, sino también, como resulta del penúltimo párrafo del fundamento de derecho quinto de aquélla, en la aclaración por las repetidas sentencias de 9 y 10 de diciembre de 1997 del régimen jurídico aplicable en 1986.

Pero tampoco podemos detener ahí nuestro análisis, pues es cierto que la mercantil actora, dada la regla general a la que alude, producto de aquel erróneo entendimiento, podía y pudo confiar legítimamente que en el caso de resultar adjudicataria de la concesión se le otorgaría el beneficio tributario que incluía en su oferta económico-financiera para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje.

Sin embargo, el perjuicio derivado de la vulneración de la confianza legítima así generada no es todo el que aquí identifica aquélla, consistente en la mayor deuda fiscal, pagada o que haya de pagar, por no disfrutar, desde que dejó de hacerlo, de la reducción del 95 por 100 de la base imponible del IBI, pues si ese beneficio tributario sólo podía otorgarse por ser necesario o conveniente para promover la construcción de aquella autopista concreta (ver el párrafo séptimo del preámbulo de la Ley 8/1972), y si sólo podía referirse, como dice su art. 11.2, a hechos imponibles que tengan relación directa con la inversión que realice el concesionario en la autopista, claro es que éste debía entender también que su disfrute sólo se legitima o sólo queda justificado en la medida en que compensa los costes no cubiertos por los peajes autorizados. O en otras palabras: no es un beneficio tributario otorgado al concesionario para procurarle un mayor beneficio empresarial, sino para promover la empresa que asume por contribuir al mantenimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión. Por tanto, la pérdida de un mayor beneficio empresarial derivada de la privación de aquel beneficio tributario, que sin embargo no menoscaba ese equilibrio, constituye un perjuicio que el concesionario está obligado a soportar. Un perjuicio no antijurídico y por ende no indemnizable.

Surge así en este grado de casación una circunstancia sobrevenida que la Sala de instancia no pudo valorar con plenitud, pero que sí puede y debe valorarse ahora, constituida por la firmeza, tras nuestra sentencia de 12 de diciembre de 2011, del pronunciamiento indemnizatorio decidido en aquel recurso núm. 174/2005 , pues con él y como acabamos de explicar queda indemnizado todo el perjuicio de carácter antijurídico derivado de los hechos en litigio.

Por fin, aquel quinto motivo de casación, único que queda por analizar, debe ser desestimado por la simple y sencilla razón de que los preceptos que cita como infringidos no son los que la Sala de instancia pudo infringir al entender, con acierto o no, que la pretensión de condena a emitir con efectos retroactivos el informe omitido era ajena al objeto del proceso. Además de ello, y en todo caso, si esa pretensión buscaba, como leemos en el escrito de interposición, "resarcir plenamente a AUTEMA", su acogimiento, impedido en realidad por el tenor de aquella Disposición transitoria segunda , núm. 2, de la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales , deviene innecesario tras lo dicho en el último párrafo del fundamento de derecho anterior.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 LJ , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el núm. 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas no podrá exceder de 2.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,