STS, 23 de Marzo de 2012

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" F A L L O:

Desestimar los recurso (sic) números 1189/2007 y 1657/2007 seguidos a instancias de CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS contra el Reglamento interno de R.P.T. y la aprobación de R.P.T. del AYUNTAMIENTO DE MANCHA REAL-(JAEN), declarando ajustada a derecho los mismos (sic) ".

Notificada la anterior sentencia, la representación de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de dicha organización sindical se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este "SUPLICO":

"Que tenga (...) por interpuesto recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-administrativo de Granada, Sección Primera, de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil ocho, dictada en el recurso número 1189/2007 Y 1657/2008 (acumulados), y su día dicte otra, en la que casando aquella, la anule, y por tanto declare no ser ajustado a derecho el Reglamento Interno de la R. P. T. y la aprobación de R.P.T. del Ayuntamiento de Mancha Real (Jaén) contada (sic) clase de pronunciamientos legales inherentes, en los extremos debatidos en el transcurso de estos Autos, (...)".

La representación del AYUNTAMIENTO DE MANCHA REAL, en el trámite que le fue concedido, se opuso al recurso de casación y pidió sentencia que lo desestimara y confirmara la sentencia impugnada con condena en costas a las parte recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 2 de noviembre de 2011, pero la deliberación hubo se seguirse en fechas correspondientes a señalamientos posteriores debido al elevado número de asuntos conocidos por la sección y a la complejidad de algunos de ellos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

En el proceso de instancia quedaron acumulados dos recursos contencioso-administrativos interpuestos por la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mancha Real de 13 de marzo de 2007, que decidió la aprobación definitiva del Reglamento Interno para la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT), y frente al acuerdo de 8 de mayo de 2007 del mismo Pleno municipal que aprobó la RPT.

Las demandas correspondientes a esos recursos jurisdiccionales, presentadas separadamente antes de haberse acordado la acumulación, postularon la anulación de los actos administrativos impugnados.

La sentencia aquí recurrida desestimó los dos recursos contencioso-administrativos anteriores.

Los razonamientos de fondo seguidos para justificar ese fallo desestimatorio están incluidos en su fundamento de derecho cuarto y, en esencia, consistieron en lo que continúa.

Limitaron el litigio a las alegaciones de falta de negociación.

Declararon que "en el caso de autos era absolutamente precisa la negociación previa a que se refiere el artículo 32 de la Ley 9/1987 " en sus apartados j) y k).

Y afirmaron luego:

"La Sala analizando el expediente administrativo considera que se ha cumplido con lo establecido en le Ley porque consta en las actuaciones que se llevaron a cabo encuentros entre los representantes de los funcionarios públicos de la Administración pública; El Pleno Municipal por acuerdo de 8 de mayo de 2007 aprobó la Relación de Puestos de Trabajo, previa negociación colectiva a través del Comité de Valoración, formado entre otros por el Delegado Sindical del CSIF, el Delegado Sindical de UGT, el Presidente del Comité de Empresa y el Delegado de personal funcionario, (es) decir que dicho comité contaba con la amplia representación de los empleados públicos, por reunión del mismo, celebrada el 2 de mayo de 2007, y previo estudio de las reclamaciones presentadas por distintos empleados, acordó aprobar la descripción y valoración de los Puestos de Trabajo del Ayuntamiento y se desarrolló en ellos negociaciones referentes a la cuestión económica. Con ello, se ha cumplimentado el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el Acuerdo alcanzado el refrendo o la anulación por parte del órgano de Gobierno de la Administración".

El presente recurso de casación lo ha interpuesto también la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS y lo apoya en los motivos que más adelante se analizarán.

Para entender debidamente lo que se suscita en el actual debate casacional resulta conveniente una referencia previa a los alegatos y fundamentos jurídicos que las demandas formalizadas en la instancia realizaron en apoyo de sus pretensiones de anulación.

Lo que al respecto debe decirse es que ambas demandas tienen un primer apartado de " HECHOS" en el que, de manera conjunta, se consignan los datos fácticos que se consideran relevantes para la pretensiones ejercitadas (que vienen a ser un relato de los pasos seguidos en el Ayuntamiento para la aprobación del Reglamento Interno y la RPT que son objeto de impugnación); y en el que también se incluyen las valoraciones jurídicas que a la parte actora merecen esos datos y las infracciones que en su criterio se habrían producido.

Mientras que el segundo apartado de "FUNDAMENTOS MATERIALES" tan sólo se limita a relacionar, sin argumentación alguna, las normas que se consideran de aplicación.

Esos datos puramente fácticos y las valoraciones jurídicas realizadas sobre ellos se pueden resumir en lo siguiente:

1. - El Ayuntamiento poseía un Reglamento Interno para la elaboración de la RPT que fue aprobado por un Pleno Municipal de 9 de noviembre de 2004.

2. - En noviembre de 2005 el Ayuntamiento encargó a una empresa consultora la elaboración y valoración de los puestos de trabajo, y esta presentó un Manual de Valoración de Puestos que exigía la creación de un Comité de valoración de la futura RPT.

   Este hecho, en el criterio de la demanda, vulneró lo establecido en Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, porque se realizó sin haberse constituido la Mesa de Negociación con la presencia de las organizaciones sindicales más representativas y habiéndose omitido la negociación en una materia que debía ser objeto de la misma.

3. - En mayo de 2006 el Comité de Valoración valoró los puestos y sus factores y en junio de ese mismo año aprobó los puntos correspondientes a cada puesto. En julio de ese mismo año la empresa consultora presentó un informe final con base en la anterior valoración que más tarde resultaría coincidente con la RPT que finalmente fue aprobada.

   Este hecho la demanda lo considera constitutivo del supuesto de nulidad del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC].

4. - El 21 de diciembre de 2006 la Comisión Informativa de Hacienda, Personal y Desarrollo Económico y el Pleno Municipal aprobaron inicialmente el nuevo Reglamento Interno para la elaboración de la RPT.

   Este hecho, según la demanda, vulneró los artículos 54 de la Ley 30/1992 y 9.3 y 106 de la Constitución , como también incurrió en la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad que definen los artículos 62.2 y 63.1 de la Ley 30/1992 ; y así lo considera ante la ausencia de las razones que justifiquen la derogación del anterior reglamento y la aprobación de uno nuevo.

5. - Una vez desestimada las alegaciones e impugnaciones planteadas contra el nuevo Reglamento, fue aprobado por acuerdo del Pleno de 13 de marzo de 2007; y, según la demanda, contempló el manual de valoración confeccionado por la empresa consultora, consistente en indicar los factores y subfactores a ponderar en cada puesto y la puntuación asignada a cada uno de ellos, y de manera tal que la valoración ya sólo exigiría aplicar a cada puesto lo previsto para los factores de valoración.

   La demanda denunció que lo anterior vulneró el derecho a la negociación colectiva, e infringió por ello los artículos 103.3 CE y 9 y 32 de la Ley 9/1987 .

6. - El Pleno municipal de 8 de mayo de 2007 aprobó la RPT siguiendo la propuesta del Comité de Valoración.

   Según la demanda, en dicha RPT se incluyó para los puestos de trabajo de Secretario/a General y de Interventor/a Municipal un incremento de nivel de Complemento de Destino y de Complemento específico; en el que no se aplicaron los criterios utilizados para el resto de los funcionarios, con los únicos argumentos para esto de que eran puestos correspondientes a funcionarios de habilitación nacional que tienen sus funciones definidas en la ley y que sus retribuciones había de ser similares a las establecidas en Ayuntamientos de la misma categoría.

   La demanda censura que no se haya procedido de la misma forma con el puesto de Tesorero, puesto también desempeñado por funcionario de habilitación nacional; y denuncia, así mismo, la inexistencia de un estudio de mercado que motive las nuevas retribuciones complementarias de esos dos puestos.

7. - Más adelante la demanda (la formalizada en el segundo recurso jurisdiccional) dirige estos tres reproches a la nueva RPT:

   (I) ha omitido varias plazas existentes en la plantilla;

   (II) se ha incumplido el requisito de la preceptiva negociación colectiva; y

   (III) su aprobación supone un incremento generalizado en las retribuciones complementarias superior a los límites establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del estado para 2007.

El actual recurso de casación de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS, que invoca en su apoyo un total de ocho motivos.

El primero, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA ), denuncia la vulneración del artículo 67.1 de la "Ley procesal " y de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , por incurrir la sentencia recurrida en falta de motivación y vicio de incongruencia.

Lo que se alega para sostener este primer reproche es que la sentencia de instancia ha dejado sin decidir muchas de las cuestiones que fueron controvertidas en el proceso, y cita a este respecto las siguientes:

(a) la ausencia del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de la RPT;

(b) la falta de motivación de la elaboración del Reglamento interno de 2004;

(c) la ausencia de publicación oficial del Manual de Funciones y Ficha de Puestos de Trabajo;

(d) la falta de motivación de la asignación de los complementos de destino y específicos correspondiente a los puestos de Secretario Interventor municipal;

(e) la no valoración de todos los puestos existentes en la plantilla del Ayuntamiento; y

(f) la superación, como consecuencia del incremento retributivo que significa la aprobación de la RPT, de los límites fijados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007.

Los restantes motivos de casación vienen a reproducir las anteriores cuestiones cuyo examen se dice fueron omitidas por la sentencia "a quo"; y debe subrayarse, por lo que se refiere al incumplimiento del requisito de negociación que fue esgrimido en la instancia y de nuevo se reitera, que el recurso de casación insiste en que no son válidas a esos efectos las reuniones que la sentencia toma en consideración para tener por realizada la negociación y que la negociación debía haberse celebrado en la Mesa de Negociación constituida como dispone el artículo 30 de la Ley 9/1987 .

La reseña que antes se ha hecho de la sentencia recurrida y del planteamiento que efectuaron las demandas formalizadas en la instancia demuestra que es fundada la denuncia de incongruencia hecha en el primer motivo de casación, pues efectivamente la Sala de Granada guardó silencio sobre todas las infracciones que dichas demandas imputaron al Reglamento Interno y a la RPT que eran objeto de impugnación y cuya anulación se postulaba.

Lo anterior conlleva la anulación de la sentencia recurrida y que este Tribunal Supremo enjuicie directamente la controversia que la parte actora suscitó en el proceso de instancia; y a este respecto debe decirse que deben estudiarse separadamente la impugnación referida al acuerdo de 13 de marzo de 2007 que aprobó el Reglamento Interno y la referida al otro acuerdo plenario de 8 de mayo de 2007 que aprobó la RPT.

La impugnación referida al Reglamento Interno no puede ser acogida.

Para la aprobación de este Reglamento Interno la Administración demandada gozaba de una amplia discrecionalidad, que ciertamente tiene el límite constitucional de la interdicción de la arbitrariedad ( artículo 9.3 CE ), pero la invalidez preconizada sobre esta base sólo puede prosperar cuando quien la pretenda haya demostrado claramente el contenido abiertamente inadecuado o absurdo de la norma así combatida.

Y no ha ocurrido así en el caso ahora enjuiciado, pues el sindicato recurrente, más allá de demostrar su discrepancia con el nuevo Reglamento, no ha efectuado un análisis de su concreto contenido que ponga de manifiesto ese negativo resultado que acaba de apuntarse.

Tampoco puede compartirse que ese Reglamento interno haya vulnerado el derecho a la negociación colectiva que se le reprocha, pues ha de señalarse que la finalidad principal de tal norma organizativa es facilitar los actos preparatorios que permitan la aprobación de la RPT, pero no equivalen a dicha aprobación. Y, consiguientemente, la negociación sobre los aspectos o elementos de la RPT que estén sujetos a ella como se cumplirá será haciéndola posible antes de la aprobación en el escenario de representación legalmente previsto con esa finalidad (la Mesa de Negociación).

La impugnación referida al acuerdo (de 8 de mayo de 2007) de la RPT sí tiene que prosperar porque, respecto de ella, sí es de apreciar el incumplimiento del requisito de negociación que el sindicato demandante denunció en la instancia; y así ha de ser porque, como dicho recurrente razona, únicamente puede considerarse cumplido tal requisito cuando el mismo haya sido realizado en la Mesa de Negociación constituida con la composición establecida (en la hecha de los hechos litigiosos) en el artículo 30 de la Ley 9/1987 .

Y no puede ser equiparada a esa Mesa la reunión del Comité de Valoración que menciona la sentencia recurrida (que, por otra parte, se limita a reproducir lo que la contestación alegó sobre este punto, pero sin identificar el concreto documento de las actuaciones donde aparecería formalizada esa reunión).

En apoyo de lo anterior, es de reiterar el criterio que tiene establecido esta Sala sobre el alcance que debe darse a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública regulada en los artículos 32 y 33 de la Ley 39/1987 .

Una muestra de esa doctrina es la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de julio de 2007 (Casación 3492/2002 ), que declaró que dicha negociación no es una mera posibilidad que dependa de que haya sido pedida a la correspondiente Administración sino una exigencia de obligada observancia.

Y también afirmó que así había sido reiteradamente razonado, entre otras, en las sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente:

"La negociación es el instrumento principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987 , cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma ( artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 ".

Y ese criterio fue reiterado en la sentencia de 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción , se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio , modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85 , que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002 , ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa ( sentencias del Tribunal Constitucional 53/82 , 7/90 , 184/91 , 75/92 , 168/96 , 90/97 , 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución ".

Los restantes motivos de impugnación que se invocaron en la instancia respecto de la aprobación de la RPT no pueden ser compartidos por todo lo siguiente.

La omisión total de procedimiento determinante de nulidad absoluta sólo procede apreciarla cuando se ha prescindido de la totalidad de los trámites o de algunos muy esenciales y, en el caso litigioso, con independencia de que no se singularizan los concretos trámites omitidos, ha de decirse que el incumplimiento del Reglamento interno tan sólo afectaría a los actos preparatorios de la RPT pero no a los trámites principales directamente regulados en la legislación de régimen local.

En lo que hace a las retribuciones complementarias del Secretario y del Interventor, la comparación con el resto del personal no es válida para justificar una discriminación por ser obvias las diferencias entre unos y otros.

La superación de los limites de la ley estatal de presupuestos tan sólo se denuncia de manera genérica, sin concretar donde se produciría el exceso; y debe añadirse que la observancia de ese límite donde ha de cumplirse es en el correspondiente presupuesto anual.

Y también es genérica esa omisión en la RPT de algunos puestos de la plantilla que igualmente fue denunciada.

Procede, pues, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia contra el acto de aprobación de la relación de puestos de trabajo pero no así el que fue deducido contra la aprobación definitiva del Reglamento Interno para la elaboración de la relación de puestos de trabajo.

Y en cuanto a las costas, cada parte deberá abonar las suyas en las correspondientes al recurso de casación y no hay razones o circunstancias que aconsejen hacer especial imposición de las causadas en el proceso de instancia ( artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).