STS, 22 de Marzo de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia con fecha 22 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 114/2007 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Quintans y Hernández S.L. contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de Candelaria.

En el proceso de instancia la demandante pedía que se declarase la nulidad del acuerdo impugnado aduciendo que el núcleo de población Camino de Abejo debe ser categorizado como un asentamiento rural.

El fundamento tercero de la sentencia explica el significado y requisitos de la noción de "asentamiento rural" contemplada en el artículo 55 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, exponiendo luego la conclusión de que en los terrenos a que se refiere la controversia, situados en el camino de Abejo de Candelaria, no se dan las circunstancias que son propias de esa categoría específica de suelo rústico. Dicho fundamento se expresa del modo siguiente:

(...) TERCERO.- La categoría de asentamiento rural hace referencia a entidades de población existentes con mayor o menor grado de concentración, generalmente sin vinculación actual con actividades primarias, que respondan a formas tradicionales de poblamiento rural, y cuyas características no justifiquen el tratamiento como suelo urbano, las cuales se delimitarán de acuerdo con los criterios establecidos por el planeamiento insular( artículo 55c) del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias , aprobado por Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo). Esta definición permite ya descartar de plano todos aquellos supuestos en los que el núcleo no se forma, al menos en su origen, por su vinculación con actividades primarias, ni responda a formas tradicionales de poblamiento rural, es decir, aquellos supuestos en los que el núcleo se forma a raíz de fenómenos de parcelaciones ilegales y en general procesos de edificación contrarios a la legalidad urbanística existente en cada momento, aún cuando se encuentren en una situación asimilada a la de fuera de ordenación por haber caducado la acción de restauración del orden jurídico infringido. Porque la categoría del asentamiento rural no puede servir para legalizar núcleos surgidos al margen de la legalidad urbanística vigente en cada momento. La expresión formas tradicionales de poblamiento rural hace precisamente referencia a procesos edificatorios iniciados en un momento de falta de regulación de dichos procesos en el ámbito rural. Estas condiciones no se dan en ningún caso en el supuesto que nos ocupa, pues se trata en su mayor parte de edificaciones construidas al margen de la legalidad vigente, respecto de las que ni tan siquiera se ha podido precisar si están incursas en expedientes de disciplina urbanística. Una buena parte de ellas no tienen relación alguna con usos propiamente residenciales, pues se trata de cuatro unidades alojativas, acondicionadas expresamente para el uso turístico

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En el fundamento jurídico cuarto se rechaza asímismo que los terrenos cumplan los requisitos establecidos en el Plan Insular de Tenerife al efecto de delimitar los asentamientos rústicos; y ello por las siguientes razones:

CUARTO.- Además no se cumplen los requisitos establecidos en el Plan Insular de Tenerife al efecto de delimitar los asentamientos rústicos, pues como se señala en la norma 3.8.3.1 las poblaciones existentes deben contar con suficiente concentración edificatoria para considerarlas como recinto compacto de uso residencial, para lo cual se establecen unas condiciones mínimas que han de reunir, tales como la densidad de más de cinco viviendas por hectárea y que el núcleo esté al menos formado por diez viviendas; pero sin olvidar que debe apreciarse fundamentalmente el carácter de recinto compacto del conjunto.

Esta circunstancia no se da en el presente caso en el que las viviendas están dispersas unas de otras. Ni siquiera se dan los requisitos mínimos establecidos en la norma pues no pueden computar las unidades alojativas expresamente construidas para ser destinadas a turismo rural, uso que es diferenciado claramente en el plan insular del uso residencial, ni la edificación que se encuentra todavía sin terminar, ni la que tiene un fondo inferior a dos metros que no puede ser calificada como una vivienda ni aquella respecto a la que no se ha comprobado que tengan acceso por el Camino del Abejo, con lo que queda totalmente desconectada del resto

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Por todo ello la Sala de instancia termina -ya lo hemos visto- desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de Quintans y Hernández S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce cuatro motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que como a continuación veremos resultó inadmitido, y los otros tres invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley .

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 24 de febrero de 2010 se acordó dar traslado a la parte recurrente, por plazo de diez días, para que pudiera formular alegaciones sobre la posible inadmisión del recurso que había opuesto la Comunidad Autónoma de Canarias en su escrito de personación, esto es, no fundamentarse el recurso en la infracción de norma estatal ( artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); y, asimismo, se acordó de oficio por la Sala oír a las partes sobre la posible inadmisión del motivo primero por carecer manifiestamente de fundamento ( artículo 93.2.d/) de la misma Ley ), debido a la falta de correspondencia entre la infracción denunciada y el cauce procesal utilizado, ya que, habiéndose formalizado el motivo al amparo del artículo 88.1.a/, relativo al abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, se denuncian infracciones que nada tienen que ver con ese hipotético defecto.

Evacuado el trámite de alegaciones, la Sección Primera de esta Sala dictó auto con fecha 27 de mayo de 2010 en el que se acuerda la inadmisión del recurso de casación interpuesto respecto del motivo primero y su admisión en relación con los motivos segundo, tercero, y cuarto, formulados por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , así como remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

Los motivos de casación admitidos responden, en síntesis, a los siguientes enunciados:

2. ) Infracción de los artículos 120 y 24.1 de la Constitución y 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción por incurrir la sentencia en falta de motivación, al construirse "...mediante la aplicación de un criterio apodíctico, no razonado o justificado, el cual obvia toda la prueba practicada y las propias condiciones existentes en vía administrativa".

3. ) Infracción de la jurisprudencia sobre la incongruencia omisiva, "...al construirse la sentencia con razonamientos contradictorios, alejada del debate, tanto el que tuvo en vía administrativa como judicial, ajena a la prueba practicada y sin tener en cuenta disposiciones de aplicación expresadas ...y de cuya lectura se infiere el error en que incurre ...».

4. ) Vulneración de las normas reguladoras de la sentencia por falta de motivación y, por tanto, infringiendo los artículos 120 y 24.1 de la Constitución y 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción "...al construirse la sentencia sin los requisitos de claridad y precisión establecidos en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ».

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que, casando la sentencia dictada y entrando a conocer los términos del debate formulado, se declare la procedencia de estimar la petición contenida en la demanda.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de septiembre de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición.

El Letrado de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias presentó escrito con fecha 18 de octubre de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación

Por su parte, la Letrada del Cabildo Insular de Tenerife presentó su escrito con fecha 22 de octubre de 2010 en el que igualmente se opone al recurso, solicitando que se declare inadmisible y, subsidiariamente, se desestime, en todo caso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 20 de marzo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5150/09 lo interpone la representación de Quintans y Hernández S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, de 22 de junio de 2009, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso 114/2007 ) interpuesto por dicha entidad contra el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 20 de julio de 2006 por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación de Candelaria, en el particular relativo a la categorización asignada a los terrenos situados en el Camino de Abejo.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de Quintans y Hernández S.L., cuyos enunciados hemos dejado reseñados en el antecedente tercero. Pero antes habremos de referirnos a la causa de inadmisión del recurso planteada por la Letrado del Cabildo Insular de Tenerife.

La representación del Cabildo plantea la inadmisibilidad del recuso señalando que la norma aplicada para resolver el asunto, el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, es una norma autonómica, que no puede servir de fundamento para articular el recurso de casación, y porque, a su juicio, en el escrito de preparación no fue cumplida la exigencia de justificar que la infracción de una norma estatal o de derecho comunitario europeo había sido relevante o determinante del fallo.

La causa de inadmisión debe ser rechazada, pues, sin perjuicio de lo que luego diremos con relación al motivo cuarto, en repetidas ocasiones hemos declarado -sirvan de muestra los autos de esta Sala de 21 de mayo de 2009 (casación 387/2008 ) y 26 de enero de 2006 (casación 62/2005 )-, que el juicio de relevancia previsto en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción es preceptivo cuando el recurso de casación pretende fundarse en el motivo previsto en artículo 88.1.d/ de esa Ley , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que resulten aplicables; pero tal justificación carece de sentido y no es exigible cuando el recurso se interpone por el cauce del artículo 88.1.c/, esto es, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales o, como aquí sucede, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Así, aunque las disposiciones sustantivas de aplicación sean de procedencia autonómica, ello no puede determinar la inadmisión del recurso de casación cuando, como aquí sucede, en todos los motivos de casación que han sido admitidos se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Los tres motivos de casación admitidos -según vimos en el antecedente cuarto, el motivo primero fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de mayo de 2010 - están estrechamente relacionados, por lo que los examinaremos de manera conjunta; y desde ahora queda anticipado que ninguno de ellos podrá ser acogido.

En los tres motivos se alega, desde diversos enfoques, la vulneración de las normas reguladoras de la sentencia ya que, según la recurrente, la sentencia recurrida no razona ni justifica la decisión adoptada, al utilizar criterios apodípticos (motivo segundo), está construida con razonamiento contradictorios (motivo tercero) e incurre en falta de motivación (motivo cuarto).

El debate suscitado en el proceso de instancia quedaba constreñido a determinar si, como afirmaba la demandante, el grupo de edificaciones ubicadas en la zona que corresponde al Camino de Abejo del término municipal Candelaria reunía los requisitos para ser incluido en la categoría de "asentamiento rural", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55.c.1 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , o si por el contrario, como sostenían las Administraciones recurridas, era correcta la categorización de suelo rústico de protección agrícola y natural que el instrumento de planeamiento asignaba a dichos terrenos, señalando además las administraciones demandadas que no podía establecerse una delimitación de asentamiento rural por no cumplirse los criterios contenidos al respecto en el Plan Insular.

Así planteado el debate, la respuesta consistía únicamente en verificar si el conjunto de edificaciones objeto de examen podía quedar subsumido en la categoría de "asentamiento rural", lo que se había rechazado en la tramitación del Plan a pesar de la propuesta en tal sentido del Equipo Redactor.

La sentencia recurrida establece como premisas fácticas, en primer lugar y sobre todo, que no se aprecia el carácter de recinto compacto del conjunto, al estar las viviendas dispersas unas de otras; a lo que añade que no pueden computarse a dicho fin las unidades alojativas expresamente construidas para ser destinadas a turismo rural (cuatro de las unidades alojativas situadas en el recinto propuesto estaban acondicionadas expresamente para el uso turístico), uso que, según explica la sentencia, está claramente diferenciado del residencial en el Plan Insular. Asimismo, la sentencia, en su examen de las construcciones existentes, señala que a efectos de poder apreciar la existencia de un núcleo rural no pueden ser consideradas como viviendas la edificación que se encuentra sin terminar, ni la que tiene un fondo inferior a dos metros, ni tampoco otra edificación porque no se ha comprobado que tenga acceso por el Camino del Abejo. Esto en cuanto se refiere a los datos de hecho.

De otro lado, quedan igualmente reflejadas en la sentencia las premisas normativas implicadas en la decisión, que son el artículo 55.c/ 1 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias y el artículo 3.8.3.1 del Plan Insular de Ordenación de Tenerife, normas que la Sala de instancia toma como punto de partida de su razonamiento recordando que la categoría de núcleos rurales responde a formas tradicionales de poblamiento rural.

Y con un armazón del razonamiento como el descrito, integrado por los enunciados normativos y los hechos apreciados, no podemos compartir el reproche que la recurrente formula a la sentencia por haber utilizado "un criterio apodíptico, no razonado o justificado". La Sala de instancia llega a la conclusión que refleja la sentencia a través de la subsunción de los datos comprobados en la norma aplicable (si se dan los requisitos, procede la categorización; en otro caso, no procede). Y está claro que dicha operación lógica se encuentra incorporada a la sentencia, que para negar la categoría pretendida se apoya en el examen del emplazamiento y características de las edificaciones examinadas y en las disposiciones normativas de aplicación, en las que se exige que las poblaciones existentes cuenten con suficiente concentración edificatoria para poder ser consideradas como un recinto compacto.

Debe recordarse que la exigencia de motivación no autoriza a exigir un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión ( SsTC 14/91 ), es decir, la ratio decidendi que ha determinado aquélla ( SsTC 28/94 , 153/95 y 32/96 ), que puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión ( SsTC 91/95 y 1/99 ).

Con todo, es cierto -y eso ayuda a entender el planteamiento de la recurrente- que la sentencia no hace mención explícita a las pruebas practicadas en el proceso, fundamentalmente a la memoria justificativa de la propuesta de delimitación del asentamiento elaborada por los redactores del Plan y al dictamen pericial practicado en los autos por el arquitecto superior D. Francisco de la Guardia Romero, que indica la procedencia de asignar a los terrenos la categoría de "asentamiento rural".

Téngase en cuenta que, una vez admitidas y practicadas las pruebas declaradas pertinentes, los órganos judiciales deben realizar su valoración conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, según lo alegado y probado, no pudiendo prescindirse del resultado de las pruebas practicadas desatendiendo con ello lo acordado por la propia Sala en el curso del proceso y contradiciendo los postulados que consideraba necesarios para adoptar una decisión en el recurso contencioso- administrativo. Por tanto, la incidencia del resultado de la prueba en el proceso, y singularmente en la conclusión que se alcanza en la sentencia, ha de ser explicada para que las partes puedan conocer por qué la Sala de instancia no la toma en consideración, cuales son los reparos que merece el contenido del informe o, en definitiva, para determinar si sus consideraciones han proporcionado, y en qué medida, las bases de la decisión judicial.

Sucede sin embargo, que en el caso presente la falta de mención expresa de las pruebas no constituye un déficit de motivación, porque el análisis que se hace en la sentencia respecto de los hechos, sobre todo en algunos aspectos, constituye una desautorización puntual y bien concreta del contenido de los dictámenes, conclusión que queda confirmada una vez visionada la ratificación del dictamen pericial, en la que quedaba seriamente cuestionado que algunas de las edificaciones incluidas en la propuesta de delimitación del conjunto rural pudieran ser consideradas para conformar el asentamiento rural, pues se trataba, en algunos casos, de usos turísticos, en otros de construcciones que por su escaso fondo no reunían requisitos de habitabilidad, de construcciones en curso, carentes de acceso por el camino, etc. Dicho de otro modo, aunque la sentencia no alude expresamente a las pruebas practicadas, en particular el informe pericial, es indudable que las ha tenido presentes a la hora de fundamentar la decisión y que no las ha ignorado; cosa distinta es que la Sala de instancia haya llegado a una conclusión diferente a la que se apuntaba en dichos elementos de prueba. Y no esta de más añadir que la finalidad de las pruebas, más que dar luz sobre los hechos se refería a su valoración jurídica, esto es, a si el emplazamiento, cualidades y características concurrentes en las construcciones denotaban la categoría de asentamiento rural.

En definitiva, aunque la Sala de instancia se olvidó de señalar que con sus razonamientos quedaban desvirtuadas las conclusiones vertidas en el informe pericial, y en la propuesta de delimitación formulada por el equipo redactor del Plan, en los razonamientos de la sentencia se identifica sin dificultad que la valoración de los hechos contenida en la sentencia constituye la refutación de las conclusiones expresadas en dichos medios de prueba.

Queda por señalar que aunque en el enunciado del motivo de casación cuarto y al comienzo del desarrollo se dice que este motivo se formula por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación, alegando la recurrente que se ha infringido los artículos 120 y 24.1 de la Constitución y 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción "...al construirse la sentencia sin los requisitos de claridad y precisión establecidos en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ", lo cierto es que el resto del motivo alberga en realidad un ataque al contenido de la sentencia, por ser ésta, a juicio del recurrente, contraria a los términos expresados en la Directriz 63 de la Ley autonómica 19/2003, de Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Territorio en Canarias. Por ello, más que la denuncia de los defectos de la sentencia, lo que en realidad se pretende en este motivo de casación es debatir sobre la interpretación y aplicación de la mencionada normativa autonómica, lo que conduce a rechazar el motivo por contravenir lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , además de que, siendo esa la finalidad perseguida, resulta inadecuado el cauce procesal elegido, pues, como vimos, el motivo se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la citada Ley Jurisdiccional . En cualquier caso, aunque la sentencia no cita expresamente la Directriz 63 relativa a los asentamientos rurales, en el fondo excluye su aplicación, al considerar la Sala sentenciadora que por las características de las edificaciones localizadas en el Camino de Abejo no se puede apreciar que se trate de formas tradicionales de poblamiento rural; y esa Directriz 63 precisamente orienta a que los instrumentos de ordenación traten los asentamientos rurales como formas tradicionales de poblamiento rural.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada la Comunidad Autónoma de Canarias y el Cabildo Insular de Tenerife en sus respectivos escritos de oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de cada una de la Administraciones recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,