STS, 10 de Febrero de 2012

Con fecha 30 de noviembre de 2010, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha dictado Sentencia en el recurso de apelación número 204/09 , interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLÉS, contra la Sentencia de fecha 29 de mayo de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Barcelona en los autos número 483/07, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

1. - Desestimar el recurso de apelación, en base a los fundamentos jurídicos contenidos en la presente resolución.

2. - No hacer expresa imposición de costas.

Notificada la anterior sentencia por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLÉS, se presentó escrito preparando recurso de casación en interés de Ley contra la misma. Por resolución de fecha 24 de mayo de 2011 , la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación en interés de la Ley, emplazando a las partes para que comparezca ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, en fecha 11 de marzo de 2011, el Procurador D. Adolfo Morales Hernández-Sanjuan en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SANT CUGAT DEL VALLÉS presentó escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley expresando que el mismo se interpone contra una sentencia errónea por haber interpretado y aplicado, o inaplicado, incorrectamente normas emanadas del Estado que han sido determinantes del fallo recurrido, y gravemente dañosa para el interés general.

Estima la recurrente que la Sentencia impugnada incurre en error en la interpretación y aplicación de los artículos 4.2 y 45.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local ; error en la interpretación y aplicación de los artículos 9 y 103 CE que consagran el principio de Legalidad de la Administración y de la figura jurídica de las potestades administrativas; subsidiariamente invoca el error, por inaplicación, de los artículos 2.2 LEF y artículos 3 , 4 y del Reglamento de Expropiación Forzosa , y de la jurisprudencia de esta Sala que establece que lo expedientes expropiatorios iniciados por Ministerio de Ley son imperativos para la Administración.

Igualmente estima que la Sentencia recurrida es gravemente dañosa para los intereses generales del municipio de San Cugat del Vallés, por cuanto no nos encontramos ante un caso aislado, sino que la doctrina errónea contenida se irá repitiendo en multitud de supuestos como el que nos ocupa y porque implica que el Ayuntamiento recurrente ha de hacerse cargo de multitud de justiprecios, con los perjuicios económicos que ello supone, y para la obtención de unos terrenos que no servirán a los intereses de la generalidad del municipio , sino únicamente a los intereses de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix.

Finalmente postula la siguiente doctrina legal:

1. - De conformidad a lo dispuesto en el artículo 45.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local , las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, como la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, ostentan, por legislación estatal básica, potestad expropiatoria.

2. -De conformidad a los dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local , las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, como la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, son, por legislación estatal básica, entes locales territoriales.

Con carácter subsidiario, postula que de conformidad con lo establecido en los artículo 2 LEF y artículos, 3 , 4 y 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa , y de la jurisprudencia de esta Sala, que establece que en los expedientes expropiatorios iniciados por Ministerio de la Ley, las Administraciones no pueden decidir en relación a la iniciación del mismo, que las entidades de ámbito territorio inferior al municipal, ostentan la condición de beneficiarias de la expropiación cuando la misma afecte a fincas ubicadas ubicadas en su ámbito territorial.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y a la Procuradora Dª Rosa Sorribes Calle, representante procesal de la ENTIDAD MUNICIPAL DESCENTRALIZADA DE VALLDOREIX, para que formalizaran escrito de alegaciones, en el plazo de treinta días, habiendo evacuado el trámite mediante sendos escritos en los suplicaron a la Sala, el Sr. Abogado del Estado que "...dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto,desestimando este recurso" , y la Procuradora Sra. Sorribes Calle que "...se desestime el recurso interpuesto por no constituir Sentencia errónea y dañosa para el interés general. Subsidiariamente, se declare como doctrina legal aquella interesada de forma subsidiaria por esta parte en la Sexta del presente escrito de alegaciones."

Por resolución de fecha 8 de septiembre de 2011, se acordó oír al Ministerio Fiscal y emitido el informe correspondiente, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 1 de febrero de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Carlos Lesmes Serrano , Magistrado de la Sala.

Se interpone el presente recurso de casación en interés de ley por la representación del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, contra la Sentencia de fecha 30 de noviembre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso de apelación 204/2009 , interpuesto contra la Sentencia de fecha 29 de mayo de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de los de Barcelona en los autos número 483/07, que desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallès, contra la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, declarando la conformidad a Derecho del Decreto de la Presidencia de la entidad demandada, de 25 de abril de 2007 , y estima asimismo no haber lugar a la declaración de que la Corporación municipal recurrente no es competente para la expropiación.

Pretende el Ayuntamiento recurrente que este Tribunal Supremo fije la doctrina legal relativa a la naturaleza jurídica de lo que la legislación catalana denomina Entidades Municipales Descentralizadas, en particular que nos pronunciemos sobre la asimilación de estas Entidades a los entes locales territoriales contemplados en la Ley de Bases de Régimen Local como entidades de ámbito territorial inferior al municipal. Junto a ello también pretende que declaremos que dichas Entidades ostentan la potestad expropiatoria. Finalmente, y de forma subsidiaria a sus peticiones principales, le interesa que declaremos que las entidades de ámbito inferior al municipal como es la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, tienen la consideración de beneficiarias de la expropiación cuando estamos en presencia de expropiaciones iniciadas por ministerio de la ley, siempre que dichas expropiaciones afecten a fincas ubicadas en su ámbito territorial.

Según se relata en los escritos procesales, entre el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés y la Entidad Municipal Descentralizada del Valldoreix se ha suscitado en reiteradas ocasiones la controversia de cuál de estas dos corporaciones debe tener la consideración de Administración expropiante, soportando la correspondiente carga de pago de los justiprecios y demás indemnizaciones que procedan, en las expropiaciones urbanísticas instadas por ministerio de la ley en aquellos casos en los que los terrenos afectados se encuentran situados en el ámbito territorial correspondiente a la Entidad Municipal Descentralizada.

Para el Ayuntamiento ahora recurrente, la Entidad Municipal Descentralizada de Valldereix, integrada en su término municipal, debe ser asimilada a lo que el artículo 4.2 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local denomina entidad territorial de ámbito menor al municipal y en cuanto tal ostenta la potestad expropiatoria, correspondiéndole, según su razonamiento, la responsabilidad de constituirse como Administración expropiante en aquellas expropiaciones urbanísticas instadas por ministerio de la ley relativas a terrenos radicados en su territorio.

En el concreto asunto que ahora examinamos, el Presidente de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix dictó un Decreto, con fecha 25 de abril de 2007, en el que declaró que dicha entidad no es la Administración competente para expropiar por ministerio de la ley unos concretos terrenos incluidos dentro de su ámbito territorial y calificados como sistemas de parques y jardines urbanos de nueva creación de carácter local (clave 6b) y de sistema viario básico (clave 5), por exceder el interés de dicha expropiación, del propio de la entidad demandada. No se pronunciaba, como luego referiremos, sobre la falta de potestad expropiatoria de la Entidad sino sobre su falta de competencia para proceder como Administración expropiante en las expropiaciones urbanísticas.

No conforme con esta decisión, el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés promovió recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Barcelona, que lo desestimó mediante Sentencia de 29 de mayo de 2009 .

Recurrida en apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se dictó la Sentencia ahora recurrida en interés de ley, en la que se niega la competencia expropiatoria de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix con el argumento de que dicha competencia no viene reconocida a este tipo de Entidades locales en el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, ni consta delegada tampoco la competencia en el convenio de distribución competencial de 8 de noviembre de 1995 con el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés.

Añade la Sala a los anteriores argumentos que, según la normativa autonómica catalana en materia de Administración Local, la potestad expropiatoria le corresponde exclusivamente a los Entes Locales Territoriales, teniendo exclusivamente esta naturaleza, según el art. 3 de la Ley Municipal y Régimen Local de Cataluña , el Municipio, la Comarca y la Provincia, y no las Entidades Municipales Descentralizadas. Según la Sala, en el mismo sentido se pronuncia la legislación estatal (Ley de Bases de Régimen Local), que sólo reconoce potestad expropiatoria a las entidades locales territoriales (Municipios, Provincias e Islas en los archipiélagos Balear y Canario), sin perjuicio de que la normativa autonómica -situación que aquí no acontece- se lo atribuya a otras Entidades territoriales.

El articulo 100.1 de la Ley de la Jurisdicción exige en la interposición del recurso de casación en interés de Ley, y en atención a la excepcional naturaleza del mismo, que exista un grave daño para el interés general que justifique su interposición, requisito que, como señalamos en sentencia de 23 de abril de 2008 , ha sido interpretado por la doctrina de este Tribunal como referido a la previsible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, e incluso de la Administración, al conocer de casos iguales a los resueltos por la sentencia impugnada, de lo que se seguirá perjuicio grave para el interés general si se sigue el criterio de la sentencia que se recurre. Ello obtiene corrección si el Tribunal Supremo, estimando el recurso de casación en interés de la Ley, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fija la doctrina legal que ha de considerarse correcta; y ello por cuanto la finalidad del recurso en relación con la fijación de doctrina correcta, tiene por objeto impedir pronunciamientos ulteriores del orden contencioso administrativo en base a los cuales se efectúe una errónea interpretación de la ley. Cumple por tanto este recurso una función nomofiláctica o de protección del ordenamiento jurídico.

Por otra parte, el error ha de estar referido al Derecho estatal, lo que excluye el recurso del art. 100 LJCA cuando la interpretación o aplicación que sea objeto de censura esté referida al Derecho autonómico ( STS de 26 de mayo de 2008, rec. 43/2005 ), y además ha de ser relevante, esto es, determinante del pronunciamiento del fallo recurrido ( STS de 21 de marzo de 2007, rec. 40/2005 ).

En cuanto al daño, debe diferenciarse entre su naturaleza y la gravedad que según la ley resulta necesaria. Sobre lo primero, la jurisprudencia tiene dicho que puede ser no sólo patrimonial sino organizativo o de cualquier otra índole ( STS de 13 de julio de 1996, rec. 4328/194 y, paralelamente, tiene también declarado que su entidad puede ser económica o cualitativa ( STS de 20 de diciembre de 2006, rec. 54/2005 ) El criterio para apreciar la gravedad del daño es el de la probabilidad de su reiteración ( STS de 3 de mayo de 1996, re3c. 4739/1993 ), debiendo ser alegada y justificada por el recurrente ( STS de 18 de octubre de 2005, rec. 41/2004 ).

Perjuicio grave para el interés general y errónea interpretación del ordenamiento jurídico han de ir de la mano en este recurso para que pueda prosperar.

El Abogado del Estado, en su oposición al recurso, discute en primer término si la sentencia recurrida puede considerarse gravemente dañosa para el interés general pues, a su juicio, lo que realmente existe es una colisión del interés de una Administración Pública (el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés) frente a otra (la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix), sin que pueda admitirse la utilización del recurso en interés de ley para resolver este tipo de conflictos.

El recurrente justifica ese grave daño para el interés general en la existencia de numerosos recursos en los que se debate la cuestión litigiosa que se suscita en este recurso y en el hecho de que en el ámbito territorial de Valldoreix existen 113,43 Has. calificadas de sistema viario y zonas verdes, respecto de las que los propietarios pudieran solicitar la expropiación por ministerio de la ley por darse los requisitos previstos en la legislación urbanística con el consiguiente impacto económico y organizativo en la Administración que resulte competente.

De las alegaciones del recurrente, debidamente justificadas en los autos, se desprende la afección al interés general representado por esta Corporación local pues no cabe duda que la asunción de unas expropiaciones que no le corresponden puede incidir directa y gravemente en su organización y patrimonio e indirectamente en la buena administración de aquellos concretos intereses generales que tiene encomendados, por lo que la objeción del Abogado del Estado debe rechazarse, si bien, como luego veremos, el planteamiento del recurso no es correcto.

Solventada la objeción del representante de la Administración del Estado, debemos acudir a los argumentos de las partes en relación con la cuestión central que se suscita en este recurso.

Comienza su alegato la recurrente indicando que la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix es una entidad territorial de ámbito inferior al municipal, a las que se refiere el art. 3.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que administra de forma descentralizada un núcleo de población separado, que es Valldoreix, con una superficie de 9,8 Km2 y una población de 7.599 habitantes, y que se ubica en el municipio de Sant Cugat del Vallés.

A continuación reseña la parte que el conflicto se inició por razón de determinadas expropiaciones urbanísticas iniciadas por ministerio de la ley ( art. 69 de la Ley del Suelo de 1976 ) al negar la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix que tuviese la condición de Administración expropiante aunque se tratase de fincas ubicadas en su ámbito territorial y estar adscritas por el planeamiento a servir intereses exclusivos de ese territorio (sistema viario básico, parques y jardines, etc...).

Partiendo de estos antecedentes, se sostiene en el recurso que la Sala de instancia incurre en error en la interpretación y aplicación del art. 45.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , al entender que, de conformidad con dicho precepto, las entidades menores solo ostentan la potestad expropiatoria cuando ha sido objeto de delegación cuando la conclusión interpretativa debe ser la contraria para dar sentido en pura lógica jurídica a la tutela prevista en dicha norma, ya que no tendría razón de ser la previsión de que los Ayuntamientos deban ratificar el ejercicio de una potestad expropiatoria de la que carecen las entidades menores.

Junto a lo expuesto, también argumenta la entidad municipal recurrente que, según el art. 4.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , las Entidades como la Municipal Descentralizada de Valldoreix pertenecen a la categoría de entes locales territoriales de ámbito inferior al municipal, categoría administrativa que tiene su importancia en cuanto que determina para dichos entes la titularidad de determinadas potestades, entre ellas la expropiatoria.

En definitiva, para el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés la potestad expropiatoria que atribuye a la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix está justificada en los propios términos del art. 45.2.c) de la LBRL y en su naturaleza de ente local territorial, según el art. 4.2 de la misma Ley .

La Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix se opone al recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés recordando que carece de competencias urbanísticas, particularmente las relativas a la ejecución del planeamiento general, por lo que no tiene ningún sentido que se sostenga que es titular de la potestad expropiatoria en todos aquellos procedimientos de expropiaciones forzosas iniciados por ministerio de la ley, precisamente en materia urbanística, lo que, por otra parte, ha dado lugar a un constante conflicto con el referido Ayuntamiento al negarse éste a asumirlas.

Sobre la naturaleza de la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix recuerda que el art. 3.2.a) de la Ley de Bases de Régimen Local , habilita la existencia de Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, siempre que estén instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de la Ley. Con arreglo a esta habilitación, el Parlamento de Cataluña reguló en la Ley 8/1987, de 15 de abril , ( arts. 79 a 83 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña) las Entidades Municipales Descentralizadas, con competencias propias y otras delegadas del Municipio, pero sin configurarlas como Entidades Locales Territoriales pues no hay más Entidades de esta naturaleza que las reconocidas en el art. 3.1 de la LBRL, que son el Municipio, la Provincia y las Islas de los archipiélagos balear y canario, sin que deban confundirse con las Entidades Locales a las que se refiere el art. 3.2 LBRL, que pueden ser de ámbito superior o inferior al municipal

En cualquier caso, recuerda que con arreglo al art. 82 de dicha Ley las Entidades Municipales Descentralizadas carecen de competencias urbanísticas por lo que resulta indiferente a los efectos debatidos el hecho de que ostente o deje de ostentar la potestad expropiatoria, ya que el ejercicio de esta potestad solo se justifica en la medida en que se tenga competencia sobre aquella materia.

Para el Abogado del Estado debe rechazarse la doctrina legal que se postula como prioritaria en el escrito de interposición ya que la potestad expropiatoria solo la ostentarán las Entidades Municipales Descentralizadas cuando les haya sido atribuida por las Leyes de las Comunidades Autónomas respectivas y no con carácter general.

El Fiscal en su escrito de 27 de septiembre de 2011 señala que las normas cuya interpretación y aplicación se cuestionan, aunque aparentemente son de naturaleza estatal, en realidad son de carácter autonómico, concretamente los arts. 76 y siguientes de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, 8/1987 y los arts. 83.2 y 3 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, siendo la cuestión que se plantea en la sentencia combatida la determinación del órgano local competente para acordar la expropiación de unos terrenos calificados como sistema de parques y jardines y ello viene regulado exclusivamente en la normativa autonómica.

El planteamiento del recurso que realiza el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés es realmente confuso pues todo él gira en torno a la cuestión de si la Entidad Municipal Descentralizada de Vallderoix ostenta o deja de ostentar, según la legislación estatal o la autonómica, la potestad expropiatoria, cuando esta cuestión es irrelevante para la solución de los conflictos que se suscitan entre ambas Administraciones a cuenta de las expropiaciones instadas por ministerio de la ley.

La propia Entidad Municipal Descentralizada de Vallderoix reconoce ser titular de dicha potestad por lo que en principio ninguna controversia existe a este respecto y ninguna necesidad habría de fijar doctrina legal sobre ello.

Si acudimos al suplico del escrito del recurso vemos que se está postulando como doctrina legal si, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 45.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local , las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, como la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, ostentan, por legislación estatal básica, potestad expropiatoria y si, de conformidad a los dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local , las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, como la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix, son, por legislación estatal básica, entes locales territoriales.

Sin embargo, ambas cuestiones son irrelevantes para la decisión de los conflictos que se suscitan entre ambas Administraciones. Efectivamente, lo relevante para el interés general en los términos que antes expusimos desde la perspectiva organizativa y económica, y lo que justifica la propia procedencia de este recurso, es determinar cual de las dos Administraciones es la competente con arreglo a la legislación urbanística en aquellas expropiaciones promovidas por ministerio de la ley respecto de terrenos calificados de sistema viario y zonas verdes situados en el ámbito territorial de Valldoreix, y no la cuestión de si la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix ostenta o deja de ostentar potestad expropiatoria, pues las potestades no son más que meros instrumentos (poderes de actuación o intervención) en manos de las Administraciones Públicas para que puedan ejercer las competencias que la ley les atribuye, ni tampoco es relevante para resolver el conflicto si la Entidad Municipal Descentralizada de Valldoreix es o deja de ser ente local territorial según la legislación básica estatal en materia de Administración Local, pues esta categorización administrativa no conlleva per se la competencia urbanística. Lo decisivo, en definitiva, para la resolución de los conflictos suscitados entre ambas Administraciones será la determinación de la Administración titular de la competencia urbanística para la ejecución del planeamiento en ese ámbito territorial concreto, pues la Administración que la ostente será la responsable de las expropiaciones que se promuevan por ministerio de la ley y la que, en definitiva, tendrá que abonar las correspondientes indemnizaciones, pero sobre esta cuestión la parte no solicita pronunciamiento alguno.

Así, el recurso está mal planteado y debe desestimarse pues la doctrina legal que se postula es ajena al interés general que se dice comprometido por lo resuelto en la sentencia impugnada.

La parte introduce, además, como petición subdiaria en su recurso que declaremos que las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, ostentan la condición de beneficiarias de la expropiación cuando la misma afecte a fincas ubicadas en su ámbito territorial. Sin embargo, esta petición no puede ser objeto de consideración por tratarse de una cuestión nueva no examinada en la instancia.

La desestimación del recurso del recurso implica la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 € la cifra máxima como honorarios de los letrados de las partes recurridas.