STS, 14 de Diciembre de 2011
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2011:8200 |
| Número de Recurso | 4764/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 4764/2010 que pende ante ella de resolución, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta), de 25 de febrero de 2010, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 120/2007 .
Se ha personado como parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE LAS ROZAS DE MADRID, representada por la Procuradora Doña María Luisa Aguiar Merino.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia, de fecha 25 de febrero de 2010, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 120/2007 , cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS, Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 120/2007 seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el Sr. Abogado del Estado en defensa y representación de la DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN MADRID, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid (Madrid) de fecha de 16 de marzo de 2006 en su punto 4 de Orden del día, que aprueba el Catálogo del Personal Funcionario y Laboral para el ejercicio 2006, el que se confirma en todos sus extremos. No procede hacer declaración especial sobre costas".
Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 27 de septiembre de 2010, se formaliza la interposición del presente recurso de casación por el Abogado del Estado, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala que se dicte sentencia por la que se estime el recurso y se case la sentencia recurrida, dictándose nuevo fallo por el que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto en la instancia.
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y por providencia de 17 de noviembre de 2010 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso a la parte recurrida, a fin de que en el plazo conferido formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por la Procuradora Doña Maria Luisa Aguar Merino mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 4 de enero de 2011, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.
Se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
Por el Abogado del Estado se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo 4º adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas (Madrid), en la sesión de 16 de marzo de 2006, en cuya virtud se aprobaba el Catálogo de Puestos de Trabajo del personal funcionario y del personal laboral, para el ejercicio 2006.
En esencia, se discutía la adscripción al personal laboral de determinadas plazas de nueva creación: auxiliar administrativo, conserje de biblioteca y técnicos de empleo y desarrollo local. Por las razones que se aducían, se consideraba que dichos puestos debían quedar reservados al personal funcionario.
Dicho recurso fue desestimado por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de febrero de 2010 . En su Fundamento de Derecho sexto de la sentencia recurrida se dice:
" (...) Por lo que respecta a las plazas de Agentes de Desarrollo Local, argumenta el Ayuntamiento que se trata de trabajadores de la corporaciones locales o entidades dependientes o vinculadas a una Administración Local, que tienen como misión colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas empleo relacionadas con la creación de la actividad empresarial y su contratación se realizará por aquellas siendo los costes laborales subvencionados por el Instituto Nacional de Empleo, subvención que se concede por período de un año prorrogable por períodos anuales con un máximo de cuatro años; estos agentes se seleccionan conjuntamente entre el INEM y la entidad beneficiaria de la subvención, previa presentación de oferta genérica, entre desempleados que hayan superado con éxito el segundo o primer ciclo de educación universitaria, valorando la experiencia profesional, así como los conocimientos extraacadémicos adquiridos en cursos monográficos de desarrollo local o promoción de proyectos de empleo, de forma que las plazas destinadas a este tipo de trabajadores en ningún caso, pueden ser ocupadas por quienes ostentan la condición de funcionarios.
Pues bien, la Sala considera que el contenido que se ha indicado en la contestación respecto de cada una de las plazas a que se refiere el mismo, y, en relación con las que se interpuso recurso, sobre todo respecto de los Agentes de desarrollo local, reflejando las funciones concretas que se desempeñan en cada puesto y el objetivo pretendido por el Ayuntamiento al adscribirlas a personal laboral en lugar de a funcionarios es correcta conforme la citada legislación, pues concretamente el puesto de Auxiliar administrativo tiene funciones de realización de tratamiento de textos, cálculo, fotocopias, fax, recepción de llamadas telefónicas, tratándose así de funciones auxiliares de carácter instrumental y de apoyo administrativo acordes a la categoría, en referencia expresa a la naturaleza de este tipo de funciones que pueden ser ejercidas por personal laboral. Además se ha justificado en la necesidad de atender al incremento de la funciones de carácter administrativo, y con un carácter provisional y no definitivo.
En cuanto a las plazas de conserje de biblioteca, si bien los servicios del puesto de trabajo se realizan en el seno de una actividad pública, como es el servicio de biblioteca, para Ayuntamientos de determinada población numérica, ello no es óbice para que las funciones de dichos trabajadores puedan claramente subsumirse en el contenido del artículo 15 de la Ley 30/84 , al tratarse de puestos de naturaleza no permanente, y en los que se realizan tareas propias de vigilancia, porteo, y otros análogos correspondientes a tales oficios.
Por ello, la Sala, teniendo en cuenta las funciones enumeradas considera que, si bien estos puestos de auxiliar administrativo y conserje de biblioteca, pudieran ser subsumibles en las Subescalas Administrativa y Auxiliar de la Escala de Administración General, y en la Subescala Técnica de servicios especiales, personal de oficios, no obstante no ve infracción alguna del Ordenamiento Jurídico en el hecho de que los puestos con las funciones descritas se realicen por personal laboral. Ello es así porque el puesto de Auxiliar realiza funciones de apoyo administrativo, y el conserje de biblioteca, de oficios, por lo que ambos puestos son incardinables en la última de las clases de puestos de trabajo que pueden ser ejercidos conforme al artículo 15.1 .c) por personal laboral, el resto de las cuales también pudieran ser subsumibles en algunas de las subescalas tanto de la Escala de Administración General como de la Especial, por lo que tal circunstancias no es obstáculo para considerar que la Corporación Local pueda ejercer la potestad de asignar su atribución a personal no funcionario".
El recurso de casación formulado por el Abogado del Estado invoca en su apoyo dos motivos, ambos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y ambos denunciando la infracción por la sentencia recurrida del artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública (la referencia que en el motivo primero se efectúa a la letra a) de dicho artículo 15.1 obedece, sin duda y tal y como se deduce del contenido de dicho motivo, a un error mecanográfico).
El primero de los motivos argumenta la infracción de dicho precepto en relación con las plazas de auxiliar administrativo y auxiliar de biblioteca, al estimar que el mismo impone la obligatoriedad de que los puestos de carácter permanente deban ser cubiertos con personal funcionario y siendo que, en el presente caso, se deduce con claridad que las funciones a desempeñar en las referidas plazas revisten esa permanencia, la sentencia recurrida vulnera dicho artículo, al confirmar el acto impugnado.
El segundo de los motivos, respecto de las plazas de conserje de biblioteca, aduce que la sentencia recurrida aplica indebidamente dicho artículo 15.1 .c) por cuanto dichos puestos ni tienen carácter temporal ni pueden calificarse las funciones que les corresponden como tareas propias de vigilancia o porteo.
En su oposición al recurso, el Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid interesa, en primer lugar, la inadmisibilidad del primer motivo por haber incurrido en una manifiesta falta de forma al ir referido a la vulneración del apartado a) del artículo 15.1 de la Ley 30/1984 si bien, en su desarrollo, utiliza como base de la argumentación ofrecida, el texto del apartado c) del citado artículo. Seguidamente, señala que se ha de descartar que las funciones, en cuestión, de los puestos litigiosos tengan carácter permanente, ni que el precepto invocado sea determinante del fallo. En relación con el segundo de los motivos, rebate las afirmaciones realizadas por el Abogado del Estado cuando, en relación con los puestos de conserje de biblioteca, les niega carácter temporal así como que las funciones a desarrollar sean de vigilancia y reitera que esta cuestión ya fue resuelta por la Sala de instancia. Por último, se cuestiona que la supletoriedad de la aplicación del artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984 derive de lo dispuesto en su artículo 1.5 sino de lo establecido en el artículo 49.3 de la Constitución española.
No cabe acoger la causa de inadmisión opuesta por la Corporación Local recurrida toda vez que, como se expuso anteriormente, la referencia al apartado a) en vez del c) del artículo 15.1 de la Ley 30/1984 en el encabezamiento del primer motivo del recurso de casación únicamente obedece a un simple error de transcripción que, en ningún caso, puede tener la relevancia que pretende asignarle la parte recurrida puesto que, atendido el desarrollo expositivo del motivo, ninguna duda cabe sobre el concreto apartado cuya vulneración es objeto de denuncia.
Pues bien, entrando ya en el fondo de la cuestión que se suscita en el presente recurso de casación es reiterada la jurisprudencia que mantiene que el personal de las Administraciones Públicas ha de ser en general de carácter funcionarial, y solo excepcionalmente de carácter laboral. En relación con el concreto precepto que el Abogado del Estado reputa infringido y que, a pesar de lo alegado por el Ayuntamiento recurrido, fue tomado en consideración por la sentencia recurrida como fundamento de su pronunciamiento, se debe recordar que, tal y como ya señaló esta Sala en sentencia de 1 de septiembre de 2007 (recurso de casación nº 1334/2004 ) reiterando lo declarado en otro pronunciamiento anterior de 11 de febrero de 2007 (recurso de casación nº 1234/2002) "(...) la sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio , obligó a reformar la primitiva redacción del artículo 15 de la Ley 30/1984 y esto lo llevó a cabo la Ley 23/1988, de 28 de julio ; y se dijo también que esa nueva regulación fue la que impuso la necesidad de la medida (a la que seguidamente se hará referencia) contenida en la disposición transitoria decimoquinta que al mismo tiempo fue introducida en esa misma Ley 30/1984 (a la que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre , posteriormente dio una nueva redacción).
Así mismo se declaró, y esto es lo que aquí debe ser subrayarse, que las previsiones de ese artículo 15 y esa disposición transitoria decimoquinta que acaban de mencionarse son aplicables supletoriamente al ámbito de la Administración local, de conformidad con lo previsto en el artículo 1.4 de la propia Ley 30/1984 y en el artículo 92.1 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local ".
Pues bien, dicho lo anterior, comenzaremos con el análisis de los puestos de nueva creación de auxiliar administrativo reservados a personal laboral por el catálogo impugnado y confirmados por la Sala de instancia. Se ha de adelantar que dicha conclusión no puede ser compartida por cuanto de la exposición del contenido funcional que de tales puestos realiza la sentencia recurrida no aprecia esta Sala que puedan entenderse incluidos en las excepciones contenidas en el artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984 , únicas que podrían justificar la opción del Ayuntamiento de ofrecerlo al personal laboral. No se puede olvidar que en tales puestos, con carácter general, se desarrollan actividades auxiliares de naturaleza burocrática, comunes y precisas en el ejercicio de toda actividad administrativa, las cuales vienen atribuidas por el artículo 167.2 .d) del Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo nº 781/1986, de 18 de abril , a la Subescala Auxiliar de la Escala de Administración General, señalándose en su articulo 169, apartado 1 , letra d), que " Pertenecerán a la Subescala Auxiliar de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de mecanografía, taquigrafía, despacho de correspondencia, cálculo sencillo, manejo de máquinas, archivo de documentos y otros similares ".
Asimismo, se ha de significar que esta Sala ya se ha pronunciado en un supuesto análogo al que es objeto del presente recurso en sentencia de 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación nº 3305/1998 ), en cuyo Fundamento de derecho sexto se dice que "(...) c) El artículo 169 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local es concluyente en el sentido de que las tareas propias de los administrativos y de los auxiliares administrativos, han de ser desempeñadas por funcionarios públicos integrados en la Escala de Administración General (subescala Administrativa de Administración General y Subescala Auxiliar de Administración General).
d) La clasificación de unos puestos en la plantilla del Ayuntamiento de Elche como laborales, cuando sus funciones y cometidos son los propios de los auxiliares administrativos y los administrativos vulnera los preceptos citados, pues modificando la clasificación de los puestos y adaptándola a la naturaleza funcionarial exigida en la ley se abre la posibilidad del proceso de funcionarización, que se deduce del párrafo primero de la Disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1984 , que la sentencia recurrida no ha infringido, sino que ha efectuado una interpretación acorde con su tenor literal y apoyada en la doctrina constitucional aplicable al caso, considerando que las plazas de auxiliar administrativo y administrativo tienen naturaleza funcionarial y así han de figurar en la Relación de Puestos de Trabajo " .
Por todo lo anterior, en relación con tales puestos de auxiliar administrativo, se estima que no queda acreditada la concurrencia de los requisitos necesarios para tener por justificada la excepción a la regla general del carácter funcionarial del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Por otro lado y aun siendo cierto que el primer motivo del recurso de casación del Abogado del Estado también se refería a las plazas de auxiliar de biblioteca, no cabe, sin embargo, pronunciarse en relación con las mismas toda vez que tales plazas no fueron objeto de impugnación ni en vía administrativa ni en vía judicial, tratándose, en definitiva, de una cuestión nueva, no enjuiciada por la Sala de instancia y que, en consecuencia, no puede tener cabida en casación.
En cuanto a los puestos de conserje de biblioteca, ninguna duda ofrece a la Sala, a pesar de lo sostenido por el Abogado del Estado, que la vigilancia y custodia de los edificios son tareas propias de dichos puestos, como se desprende de la propia dicción de la letra e) del referido artículo 169.1 cuando, en relación con la Subescala de Subalternos de Administración General, incluye a los funcionarios que realicen tareas de vigilancia y custodia interior de oficinas, así como misiones de Conserje, Ujier, Portero y otras análogas en edificios y servicios de las Corporaciones Locales. Y este contenido funcional nos sitúa en una frontera común a los puestos excepcionalmente abiertos al personal laboral por el artículo 15.1 .c) por ser de " vigilancia, custodia, porteo y otros análogos" , lo que permite concluir que, en estos casos, se deba tener por justificada la excepción a la antedicha regla general.
Por último, tampoco cabe realizar pronunciamiento alguno en relación con los puestos de técnicos de empleo y desarrollo local puesto que el Abogado del Estado no rebate en modo alguno la argumentación ofrecida por la sentencia recurrida para justificar que se trataba de plazas que podían ser reservadas a personal laboral del Ayuntamiento, fundamentación que, a mayor abundamiento, esta Sala comparte.
Todo lo antes razonado conduce a considerar justificada la infracción denunciada en el primer motivo de casación y, consiguientemente, a declarar haber lugar al recurso de casación y a estimar en parte el recurso contencioso-administrativo que fue deducido en el proceso de instancia, anulando el Catálogo de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, para el ejercicio 2006, solamente en lo que se refiere a la inclusión de las plazas de nueva creación de auxiliar administrativo en el apartado reservado al personal laboral, con el mantenimiento de dicho catálogo en cuanto a las restantes plazas impugnadas.
Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia ni sobre las de esta fase de casación (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de febrero de 2010, en el recurso contencioso- administrativo nº 120/2007 , y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo nº 120/2007 y anular el Catálogo de Puestos de Trabajo del personal funcionario y del personal laboral para el ejercicio 2006, aprobado por el acuerdo 4º adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Las Rozas (Madrid), en la sesión de 16 de marzo de 2006, por no ser conforme a Derecho, solamente en lo que se refiere a la inclusión de las plazas de nueva creación de auxiliar administrativo en el apartado del catálogo referido al personal laboral, manteniendo dicho catálogo en cuanto a las restantes plazas impugnadas.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia, ni sobre las causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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