STS, 21 de Noviembre de 2011
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2011:8057 |
| Número de Recurso | 545/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: SEXTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Octavio Juan Herrero Pina
Magistrados:
D. Luis María Díez Picazo Giménez
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Carlos Lesmes Serrano
D. José María del Riego Valledor
D. Agustín Puente Prieto
En la Villa de Madrid, a veintiuno de noviembre de dos mil once.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 5 de noviembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el Recurso Nº 462/2008 , por la que se estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Cipriano , contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 15 de noviembre de 2006, confirmada en reposición por la de 19 de noviembre de 2007, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica. Ha sido parte recurrida D. Cipriano representado por el Procurador de los Tribunales D. Luis Carreras de Egaña.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de noviembre de 2009 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:
"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luis María Carreras de Egaña, en nombre y representación de Don Cipriano , contra la resolución de 19 de noviembre de 2007 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que confirma en reposición la de 15 de noviembre de 2006, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia, declaramos la nulidad de la citada resolución al no ser ajustada a derecho, acordando en su lugar, reconocer el derecho del actor a que se le conceda la nacionalidad española; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 12 de enero de 2010, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 17 de marzo de 2010 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, solicitando la estimación del recurso y que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia.
El recurso de casación fue admitido por providencia de 15 de diciembre de 2010, y por providencia de 14 de febrero de 2011 se emplazó a la parte recurrida para que formalizase su escrito de oposición, lo que verificó mediante escrito presentado el día 18 de marzo de 2011
Conclusas las actuaciones, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 16 de noviembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.
Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por D. Cipriano , nacional de Ecuador, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 15 de noviembre de 2006, confirmada en reposición por resolución de 19 de noviembre de 2007, contra la que interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 5 de noviembre de 2009 .
Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):
"El demandante impugna la resolución de 19 de noviembre de 2007 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que confirma en reposición la de 15 de noviembre de 2006, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia sobre la base de no haber justificado suficiente buena conducta cívica al tener antecedentes con fecha 11 de septiembre de 2002 por robo. En dicha causa seguida en el Juzgado de Instrucción número 6 de Bilbao se dictó Auto con fecha 12 de septiembre de 2002 decretando sobreseimiento provisional y archivo de las diligencias a tenor del art. 641.1 de la L.E .Criminal al no resultar debidamente justificada la perpetración del delito.
El actor, de nacionalidad ecuatoriana, alega que los hechos fueron sobreseídos, e informaron favorablemente a la concesión de la nacionalidad tanto el Juez Encargado del Registro Civil como el Ministerio Fiscal. Reside legalmente en España desde el año 2001. La solicitud de nacionalidad se presentó el día 2 de septiembre de 2004.
[...]
El motivo de la denegación al actor de la concesión de nacionalidad por residencia es por no haber justificado suficiente buena conducta cívica al tener antecedentes con fecha 11 de septiembre de 2002 por robo.
Pero, dichos hechos fueron sobreseídos provisionalmente al no resultar debidamente justificada la perpetración del delito en base al art. 641.1 de la L.E .Criminal por Auto de 12 de septiembre de 2002 del Juzgado de Instrucción número 6 de Bilbao , y, a ello, hay que añadir que como tal y como se desprende de la documentación obrante en el expediente y aportada en el procedimiento, concurren datos indicativos de la integración del recurrente en la sociedad española, como son: Tiene permiso de residencia desde el año 2001, constando en la comparencia realizada ante el Juez-Encargado del Registro Civil de Bilbao que el actor está totalmente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles, habiendo informado favorablemente éste y el Ministerio Fiscal a la concesión de la nacionalidad.
Pues bien, proyectando todo lo anterior al caso de autos, llegamos a la conclusión que concurren en el recurrente suficientes datos para poder afirmar que ha llevado durante el tiempo de su estancia en España una conducta que puede considerarse que cumple con estándar medio de conducta de los ciudadanos, por lo que debe entenderse acreditado el requisito exigido por el art. 22 del Código Civil y, en consecuencia, procede acceder a la concesión de la nacionalidad española solicitada.
En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso-administrativo".
Frente a dicha sentencia se interpone este Recurso de Casación por el Abogado del Estado, fundamentado en dos motivos, que se ha formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .
En el primer motivo, el Abogado del Estado denuncia la infracción del artículo 22.4 del Código Civil . Sostiene que la sentencia recurrida supone de facto que el solicitante de la nacionalidad española la adquiera sin haber acreditado la buena conducta cívica que la ley impone. Asimismo afirma que "no parece que verse implicado en un proceso penal, por un presunto delito de rob,, aunque luego exista sobreseimiento provisional , sea una conducta que responda al estándar medio que nuestra sociedad considera correcto" . Añade que los demás factores que destaca la sentencia pueden servir para justificar otros requisitos también exigidos para obtener la nacionalidad española, pero no para acreditar la buena conducta cívica, insistiendo en que la parte recurrente no ha aportado ningún dato positivo que permita apreciar ese civismo. Invoca, en apoyo de su tesis, las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2007 , 19 de septiembre de 2008 y 29 de enero de 2010 .
El segundo motivo denuncia que la sentencia recurrida infringe las normas de la sana crítica en la valoración de la prueba, al haber llevado a cabo una valoración de los datos acreditados en autos que es arbitraria e irrazonable, infringiendo el artículo 24 de la Constitución. Alega de nuevo que los datos que la sentencia de instancia recoge podrán resultar acreditativos de la integración en la sociedad española, pero no son suficientes para apreciar la concurrencia de ese requisito de la buena conducta cívica, más aún cuando en este caso consta la existencia de un procedimiento penal seguido contra el solicitante de la nacionalidad. Invoca, en apoyo de esta tesis, la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2004 .
La resolución del recurso, que exige ponderar las circunstancias del caso en cuanto a la concurrencia de un determinado requisito exigido para el reconocimiento de la nacionalidad española, aconseja la referencia a la doctrina que esta Sala viene manteniendo sobre la incidencia y alcance del requisito de la justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española por residencia, que se recoge, entre otras muchas, en las sentencias de 8 de noviembre de 2004 , 13 de abril de 2004 , 20 de abril de 2004 , a las que se refiere la de 7 de febrero de 2006 , según las cuales, "la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.
Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 .
El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".
El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.
Pues bien, en este caso no puede desconocerse el desvalor que a tales efectos supone la existencia de las actuaciones penales seguidas contra el solicitante en 2002 por la presunta comisión de un delito de robo, que adquieren aún mayor trascendencia si se tiene en cuenta que el solicitante reside legalmente en España desde noviembre de 2001 y pidió la nacionalidad española en septiembre de 2004, por lo que no nos hallamos ante un solicitante que ha residido legalmente en España durante largos años antes de formular su petición, sino ante una residencia legal en España de corta duración, que no hace más que acentuar el desvalor de aquellas actuaciones penales seguidas contra él, que justamente por ser cercanas en el tiempo a la solicitud de nacionalidad hacen que el dato de la provisionalidad del sobreseimiento no pueda obviarse.
Frente a este dato desfavorable, no se invocan o acreditan elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica, que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante a que se refiere la sentencia de instancia, con los que se acredita el cumplimiento de tales requisitos, pero no satisfacen esa exigencia de justificación positiva de una conducta conforme a los principios y valores cívicos de la comunidad, menos aun con la contundencia y convicción que sería precisa para contrarrestar la descrita situación negativa de la que se parte.
En estas circunstancias necesariamente ha de concluirse, en la falta de acreditación del requisito de la buena conducta cívica, establecido en el art. 22.4 del Código Civil , pues, ante el elemento negativo de la conducta del solicitante, no basta con la valoración de los datos sobre integración personal y laboral a que se refiere la Sala de instancia, como justificación de la buena conducta, sin constatar la existencia de cualquier otro dato o elemento relevante desde el punto de vista de tal requisito, que pueda imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración.
En consecuencia procede estimar los motivos de casación que se invocan en este recurso y resolver lo procedente, conforme determina el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de D. Cipriano contra la resolución del Ministerio de Justicia de 15 de noviembre de 2006, confirmada en reposición por la de 19 de noviembre de 2007, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica; resoluciones ambas que se confirman por ajustarse al ordenamiento jurídico.
No ha lugar a hacer una expresa condena en las costas de este recurso ni de la instancia.
Que declaramos haber lugar y estimamos el presente recurso de casación nº 545/2010, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 5 de noviembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección 3ª) en el recurso nº 462/2008 , que casamos; y en su lugar desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Cipriano contra la resolución del Ministerio de Justicia de 15 de noviembre de 2006, confirmada en reposición por la de 19 de noviembre de 2007, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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ATS, 13 de Diciembre de 2012
...negativa de la que se parte." - en este sentido, se pronuncian la STS de 14 de noviembre de 2011, RC 3583/2009 y la STS de 21 de noviembre de 2011, RC 545/2010 , por citar algunas-; por último, también nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones sobre la valoración negativa que merece el ......