STS, 28 de Octubre de 2011

El Procurador Don José Miguel Martínez-Fresneda Gambra, en representación de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA-ANDALUCÍA), interpuso ante esta Sala, con fecha 17 de diciembre de 2009. el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 1/112/2009, contra el Real Decreto Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

En su escrito de demanda, presentado el 6 de octubre de 2010, la representación procesal de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que tenga por presentado este escrito con todos sus documentos acompañantes y con sus copias y tenga por devuelto el presente expediente administrativo, y tenga, así mismo, por formulada la demanda en el presente procedimiento en tiempo y forma legalmente establecidos y, una vez admitida la misma y tras sus correspondientes trámites, dicte Sentencia por la que se declare nulo y no conforme a derecho (o subsidiariamente se anule desde este momento) y deje sin efecto el acto administrativo que se recurre consistente en el y dictado por el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, con expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso a la administración demandada.

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El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 17 de noviembre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por contestada la demanda, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, por ser conforme a Derecho la disposición recurrida.

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Por Auto de 20 de diciembre de 2010, se acordó recibir el proceso a prueba.

Practicadas las pruebas propuestas y admitidas, por providencia de 12 de abril de 2011, se concede a la representación de la parte demandante UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA, el término de diez días para que presente escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyen, evacuándose dicho trámite por escrito presentado el 19 de abril de 2011, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que tenga por presentado este escrito con todos sus documentos acompañantes y con sus copias y tenga por devuelto el presente expediente administrativo (sic), y tenga, así mismo, por formulada las conclusiones.

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Por diligencia de ordenación de 27 de abril de 2011, se otorga a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) el plazo de diez días para que presente sus conclusiones, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado en escrito presentado el 3 de mayo de 2011, en el que efectuó las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito y por formulado escrito de conclusiones de forma que, previos los trámites legales pertinentes, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, por ser conforme a Derecho la disposición recurrida.

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Por providencia de 17 de mayo de 2011, la Sección Quinta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó, de conformidad con las normas de reparto que operan en esta Sala Tercera, remitir las actuaciones a la Sección Tercera.

Por providencia de 11 de julio de 2011, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 18 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA ANDALUCÍA), tiene como objeto la pretensión de que se declare la nulidad del artículo 6 y del Anexo I del Real Decreto Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

Para una adecuada comprensión del objeto del recurso contencioso-administrativo, procede transcribir el artículo 6 y el Anexo I del Real Decreto 1680/2009, de 13 de diciembre :

Artículo 6 . Importe de referencia y periodo de referencia.

1. Los límites presupuestarios y los periodos de referencia para el cálculo del importe de referencia, serán los recogidos en el anexo I.

2. El importe de referencia correspondiente a cada beneficiario, para los regímenes contemplados en los artículos 7 y 8, se calculará distribuyendo los límites presupuestarios recogidos en dicho anexo I entre los beneficiarios en función de las ayudas, antes de penalizaciones, a las que tuviera derecho en el periodo de referencia, según establecen los artículos 64 y 65 del Reglamento (CE) n.º 73/2009, del Consejo, de 19 de enero .

3. El cálculo del importe de referencia de los beneficiarios que hayan participado en los regímenes contemplados en los artículos del 9 al 11 , se detalla en los artículos correspondientes .

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ANEXO I

Período de referencia, porcentajes de ayuda que se integran en el pago único y límite presupuestario

LÍNEA DE AYUDA

PERÍODO DE REFERENCIA

PORCENTAJE

A DESACOPLAR

LÍMITE

PRESUPUESTARIO

(000€)

Cultivos Herbáceos 2007-08 y 2008-09 25% 414.695

Prima Calidad trigo duro 2007-08 y 2008-09 100% 22.372

Olivar 2007-08 y 2008-09 6,39% 103.140

Cítricos 93.733

Tipo 1: Naranjas, mandarinas

Clementinas y satsumas

30 septiembre 2006

100%

80.333

Tipo 2: Limones 30 septiembre 2006 100% 13.333

Tipo 3: Toronjas y pomelos 30 septiembre 2006 100% 67

Tomate para transformación Derechos asignados en 2008 50% 28.116,5

Ovino y caprino

Prima base 2008 50% 183.499

Prima complementaria 2008 50% 55.795

Destilación de alcohol de uso de boca

2005-06 y 2006-07

100%

123.242

Prima al arranque de viñedo

2008-09, 2009-10, 2010-11

100% A establecer anualmente por Reglamento de la Comisión

Prima a las proteaginosas 2007-08 y 2008-09 100% 10.905

Ayuda específica al arroz 2007-08 y 2008-09, que se ajustará por comunidades autónomas al umbral reconocido por la Unión Europea, en función de la superficie de base nacional

100%

49.993

Ayuda por superficie a los frutos cáscara

2007-08 y 2008-09

100%

66.610

Ayudas patata para fécula 2007-08 y 2008-09 100% 129

Prima a la fécula de patata 2007-08 y 2008-09 100% 43

Ayuda transformación forrajes desecados

2007-08 y 2008-09

100%

43.725

Ayudas transformación lino y cáñamo

2007-08 y 2008-09

100%

138

Ayuda a las semillas 2007-08 y 2008-09 100% 10.347

Prima por sacrificio bovino 2007-08 y 2008-09 33% 47.735

Tabaco crudo Derechos asignados en 2006 7% 8.237

Sobre la improsperabilidad del recurso contencioso-administrativo deducido contra el Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA ANDALUCÍA) contra el artículo 6 y el Anexo I del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010, no puede prosperar, en cuanto que consideramos que la decisión gubernamental de determinar como período de referencia para el cálculo del importe de la ayuda específica al arroz las campañas 2007-08 y 2008-09, no es contraria al principio de igualdad garantizado por el artículo 14 de la Constitución, ya que no apreciamos que tenga un carácter discriminatorio, derivado de la circunstancia de que la situación climatológica de sequía padecida en esos años sólo afectó a Andalucía.

En efecto, la pretensión impugnatoria del artículo 6 y del Anexo I del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , que se fundamenta en los supuestos efectos discriminatorios que la elección del período de referencia con carácter unitario y uniforme produce a los cultivadores de arroz de Andalucía, por lo que se aboga porque se adopte como período de referencia la campaña de 2005, en que la aportación de recursos hídricos en la cuenca del Guadalquivir fue normal, no puede ser acogida, ya que el supuesto trato diferencial alegado, en relación con las ayudas que percibirán los productores de arroz de esta Comunidad Autónoma con respecto a los de otras Comunidades Autónomas, no constituye un elemento de comparación adecuado para considerar vulnerado el artículo 14 de la Constitución, al inferirse que la decisión gubernamental se justifica en criterios objetivos adoptados dentro del marco de aplicación del régimen de las ayudas destinadas a los agricultores, en la modalidad de pago único, conforme a lo dispuesto en el Reglamento (CE) 173/2009 del Consejo, de 19 de enero, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) 1290/2005 , (CE) 247/2006 , (CE) 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) 1782/2003 .

En este sentido, cabe significar que, conforme a una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, la vulneración del principio de igualdad, en lo relativo a la igualdad jurídica que prohíbe la discriminación, exige demostrar que se ha padecido, derivado de la actuación de un poder público, una desigualdad de tratamiento que se revele injustificada por no ser razonable, lo que, en el supuesto enjuiciado, no se ha acreditado, en la medida que no cabe tachar de arbitraria la opción gubernamental, que, como enfatiza el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, se basa en criterios objetivos, al aplicarse de forma igual a todos los productores de arroz españoles, con independencia de la Comunidad Autónoma donde radiquen sus explotaciones, y al margen de las situaciones climatológicas padecidas con anterioridad en los diversos territorios.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 253/2004, de 22 de diciembre , se expone el ámbito de aplicación del artículo 14 de la Constitución, en los siguientes términos:

[...] a) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos .

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En la sentencia constitucional 84/2008, de 21 de julio , se informa del carácter relacional del juicio sobre la infracción del principio de igualdad con las siguientes consideraciones jurídicas:

« [...] Planteada así una queja de vulneración del derecho a la igualdad ante la Ley, parece pertinente recordar que este Tribunal tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio , recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derecho Humanos, que «el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad, en suma, son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos» ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, F. 4 , y 88/2005, de 18 de abril , F. 5 , por todas).

Lo propio del juicio de igualdad, ha dicho este Tribunal, es su carácter relacional conforme al cual «se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000, de 29 de junio , F. 10 ) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, F. 6 ; 29/1987, de 6 de marzo, F. 5 ; 1/2001, de 15 de enero , F. 3 ). Sólo una vez verificado uno y otro presupuesto resulta procedente entrar a determinar la licitud constitucional o no de la diferencia contenida en la norma» ( STC 200/2001, de 4 de octubre .

En definitiva, como ha sintetizado la STC 125/2003, de 19 de junio , el principio de igualdad prohíbe al legislador «configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria». Dicho de otra manera, sólo ante iguales supuestos de hecho actúa la prohibición de utilizar «elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable» ( STC 39/2002, de 14 de febrero , F. 4 ), razón por la cual toda alegación del derecho fundamental a la igualdad precisa para su verificación un tertium comparationis frente al que la desigualdad se produzca, elemento de contraste que ha de consistir en «una situación jurídica concreta en la que se encuentren otros ciudadanos u otros grupos de ciudadanos» ( ATC 209/1985, de 20 de marzo , F. 2 ) .».

Y en la sentencia del Tribunal Constitucional 30/2008, de 25 de febrero , se declara que el artículo 14 de la Constitución no tutela la discriminación por indiferenciación, en los siguientes términos:

« [...] debe recordarse que este Tribunal ya ha reiterado que resulta ajeno al núcleo de protección del art. 14 CE la «discriminación por indiferenciación», al no consagrar el principio de igualdad un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual (por todas, SSTC 117/2006, de 24 de abril, F. 2 ; 69/2007, de 16 de abril ) .».

Según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, la apreciación de la violación del principio de no discriminación exige demostrar la existencia de trato menos favorable respecto de personas o colectivos que se hallen en una situación sustancialmente similar y comparable consecuencia de no respetar motivos protegidos, o que se trata de forma idéntica, a personas o colectivos que se hallen en situaciones diferentes que les produzca unos efectos desproporcionadamente perjudiciales, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (STCE 23 de octubre de 2003, 1 de abril de 2008, 17 de julio de 2008, 23 de septiembre de 2009 y 21 de julio de 2011), de modo que, en el supuesto analizado, estimamos que la referencia comparativa alegada no es adecuada y que el colectivo interesado no se caracteriza por un motivo tutelable al amparo del principio de igualdad.

Por ello, la prueba practicada en las actuaciones, tendente a acreditar la reducción de la producción de arroz producida en Andalucía en las campañas de 2007 y 2008, respecto de la producción alcanzada en la campaña 2005, (208.259 toneladas en 2007, 248.276 toneladas en 2006 y 326.896 toneladas en 2005, según certificación de la Subdirectora General de Ayudas Directas del Fondo Español de Garantía Agracia), derivada de la falta de disponibilidad de recursos hídricos suficientes para regar los cultivos existentes en la cuenca del Guadalquivir en los periodos examinados, no es determinante, en razón de las características de las ayudas contempladas en la norma reglamentaria impugnada para declarar que el Gobierno ha incurrido en arbitrariedad en la fijación del periodo de referencia aplicable para calcular el importe de las ayudas específicas al arroz, que tiene en cuenta un indicador unitario de base nacional, sin singularizarse por Comunidades Autónomas.

Asimismo, cabe poner de relieve que la decisión del Consejo de Ministros se mueve, como observa el Dictamen del Consejo de Estado 1456/2009, de 29 de octubre de 2009, en los márgenes del Derecho Comunitario y en los adoptados por la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural de 20 de abril de 2009.

La pretensión que subyace en la formulación del recurso contencioso-administrativo de que se introduzca en la norma reglamentaria impugnada una disposición que contemple la situación excepcional derivada de la falta de recursos hídricos, que incide directamente en el cultivo y producción de arroz, como criterio para establecer derechos o aumentar el valor de los mismos en función de la actividad agraria ejercitada, en relación con las superficies históricamente explotadas, que complemente expansivamente lo dispuesto en el Reglamento CE 73/2009 del Consejo, de 19 de enero, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) 1290/2005 , (CE) 247/2006 , (CE) 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) 1782/2003, no puede ser acogida, en cuanto que el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, impide a esta Sala jurisdiccional determinar el contenido de preceptos de una disposición general, aunque estos hubieren sido anulados.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA ANDALUCÍA), contra el artículo 6 y el Anexo I del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la UNIÓN DE PEQUEÑOS AGRICULTORES Y GANADEROS DE ANDALUCÍA (UPA ANDALUCÍA), contra el artículo 6 y el Anexo I del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre , sobre la aplicación del régimen de pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.