STS, 7 de Octubre de 2011

Ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se sigue el recurso número 825/06 , contra la Orden de 8 de noviembre de 2006, dictada por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, por delegación del Ministro, por la que se deniega la solicitud de declaración de utilidad pública de la Asociación Empresarial de Investigación Centro Tecnológico Agroalimentario Extremadura (CTAEX).

La expresada Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dicta Sentencia el 23 de abril de 2008 , cuyo fallo expresa:

" ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Empresarial de Investigación Centro Tecnológico Agroalimentario Extremadura (CTAEX) contra la Orden de 8 de noviembre de 2006, de la Secretaria General Técnica del Ministerio del Interior, dictada por delegación del titular del Departamento, que denegó la solicitud de declaración de utilidad pública de la asociación interesada, acto que ANULAMOS, por no ser conforme a Derecho, declarando el derecho de dicha Asociación a obtener la declaración de utilidad pública."

Notificada la referida Sentencia a las partes, la Abogacía del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de mayo de 2008, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, el Abogado del Estado interpuso el 24 de septiembre de 2008 el citado recurso de casación, el cual se formula al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional , por interpretación errónea del art. 32.1.b) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, de Asociaciones e infracción del principio general de la buena fe positivizado en los arts. 7.1 del Código Civil y 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que verificó la Asociación Empresarial de Investigación Centro Tecnológico Agroalimentario Extremeño con fecha 6 de julio de 2009.

Formalizada la oposición al recurso de casación, interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 5 de octubre de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La Sentencia de 23 de abril de 2008, de la Audiencia Nacional, Sección Quinta, dictada en el recurso 825/2006 , estima el recurso contencioso-administrativo formulado por CTAEX contra la Orden de 8 de noviembre de 2006, dictada por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, por delegación del Ministro, por la que se deniega la solicitud de declaración de utilidad pública de la Asociación Empresarial de Investigación Centro Tecnológico Agroalimentario Extremadura (CTAEX).

La Sentencia impugnada anula la Orden recurrida y declara el derecho de la recurrente en la instancia a obtener la declaración de utilidad pública, basando su fallo estimatorio en las consideraciones siguientes:

SEGUNDO.- En el expediente instruido para la declaración de utilidad pública de la Asociación demandante se emitieron tres informes. El primero, del Alcalde del Ayuntamiento de Badajoz, el segundo de Agencia Tributaria y el tercero de la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura.

En el primer informe, el Alcalde del Ayuntamiento de Badajoz manifestó que "no existe inconveniente alguno para que [...] pueda ser declarado de utilidad pública, siempre que [...] se cumplan en su integridad los requisitos" legales.

En el segundo informe, la Agencia Tributaria, por medio del Departamento de Gestión Tributaria, a la vista de las circunstancias concurrentes en la Asociación, concluyó "que la entidad solicitante realiza fundamentalmente actividades dirigidas a empresas del sector agroalimentario de las que se benefician especialmente sus asociadas, por lo que no queda garantizado el cumplimiento del requisito establecido en elartículo 32.1.b) de la Ley Orgánica 1/2002 , relativo a que su actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados", por lo que informó "desfavorablemente" sobre la calificación de la entidad como asociación de utilidad pública.

En el tercer informe, la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura advirtió que, pese al informe negativo emitido por la Agencia Tributaria, "debiera tenerse muy en cuenta a la hora de decidir, positiva o negativamente, sobre la condición de utilidad pública de la Asociación solicitante, la actividad desarrollada por la entidad, tanto en beneficio de sus socios, como en el de los no asociados que soliciten sus servicios y, sobre todo, en beneficio de la totalidad del sector agroalimentario extremeño".

Sobre la base del informe de la Agencia tributaria se ha denegado la declaración de utilidad pública, al estimarse que la "actividad principal y fundamental de la asociación no va dirigida a una colectividad genérica de personas, sino a prestar un conjunto de servicios comunes a un sector empresarial concreto y a dar respuesta a los intereses particulares de las empresas que integran dicho sector, resultando especialmente interesadas las empresas asociadas a la entidad".

TERCERO.- La Sección, atendiendo al requisito que se dice incumplido y vistas las alegaciones realizadas por las partes en este proceso, no puede compartir el criterio de la Administración.

En primer lugar, la Ley Orgánica no exige en ningún momento que la actividad de la Asociación deba ir orientada a una colectividad genérica de personas. En este sentido, el mismo artículo 32 de la Ley Orgánica no identifica utilidad pública con fines generales, sino que alude a los "asistenciales, educativos, culturales, deportivos o cualesquiera otros fines que tiendan a promover el bien común", como perfectamente pueden ser los agroalimentarios, tanto en sus aspectos económicos como nutricionales o de otro tipo, dada la enumeración abierta que el precepto realiza.

En segundo lugar, la exclusión del citado artículo 32 de la Ley Orgánica afecta a las Asociaciones cuya actividad está restringida "exclusivamente" a beneficiar a sus asociados. Sin que, por consiguiente, sea admisible equiparar "exclusivamente" con "fundamentalmente", "principalmente" u otras palabras que, en el sentir de la Real Academia Española de la Lengua, no supongan "descartar, rechazar o negar la posibilidad" -2.ª acepción de "excluir"- de participar en las actividades propuestas por la actora. Una cosa es que las actividades sirvan para apoyar a sus socios y clientes y otra que de ellas no pueda aprovecharse ninguna otra persona, física o jurídica.

Además, del examen de los estatutos y de la memoria de actividades, así como de los documentos aportados por la demandante en la vía administrativa no se infiere, como pretende la Administración, que las actividades desarrolladas se limiten "exclusivamente" a sus asociados, sino que, por el contrario, están abiertas a cualquier interesado, por más que afecten las esferas de intereses de los agentes del sector agroalimentario referido. Así resulta, por ejemplo, del artículo 6 de los Estatutos, cuando refiere como objeto fundamental de la Asociación, el de "satisfacer las demandas y necesidades sociales de desarrollo de métodos sostenibles de producción, conservación y transformación de productos agroalimentarios bajo un enfoque de desarrollo rural integrado, buscando la competitividad y eficacia de las producciones al tiempo que promoviendo la conservación y el uso racional y sostenible a largo plazo de los recursos"; también de la lectura de las distintas convocatorias a las jornadas en las que se dan a conocer las tecnologías que inciden en el sector referido, en modo alguno excluyentes. Finalmente, tampoco puede desconocerse, como advierte la demandante, la cualidad de Centro de Innovación y Tecnología que tiene reconocida por parte del Ministerio de Educación, lo que supone atribuir a su función la condición de instrumento de enlace entre el sector público dedicado a la investigación y la empresa.

En conclusión, las razones esgrimidas por la Administración para denegar la declaración de utilidad pública no son válidas, por lo que, al ser los únicos motivos que justifican dicha denegación, se está en el caso de estimar la pretensión de la Asociación demandante, anulando el acto impugnado y reconociendo el derecho a que se declare su utilidad pública.

El recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado en la representación que legalmente tiene conferida se formula al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d), de la Ley Jurisdiccional , y se alega la infracción, por interpretación errónea, del art. 32.1.b) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, de Asociaciones , pues mantiene el carácter "cerrado" de la asociación CTAEX y afirma que realiza una actividad "exclusiva", y sólo "excepcionalmente" pueden aprovecharse terceros no asociados. Así mismo, denuncia la infracción del principio general de la buena fe positivizado en los arts. 7.1 del Código Civil y 11.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En primer lugar debemos recordar que la calificación de una asociación como de utilidad pública constituye una medida de fomento que conlleva una serie de derechos, como son, entre otros, usar la mención "Declarada de Utilidad Pública" en toda clase de documentos junto a su denominación, disfrutar de las exenciones y beneficios fiscales y los beneficios económicos que las leyes les reconozcan (artículo 33 de la Ley Orgánica 1/2002 ). En cambio, entre sus obligaciones se encuentra la de rendir cuentas anuales, y facilitar a las Administraciones Públicas los informes que éstas les requieran, en relación con las actividades realizadas en cumplimiento de sus fines (art. 35 ).

Es por ello por lo que habrá de ser analizado con rigor el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 L.O 1/2002 , y que consisten en:

"

1. Que sus fines estatutarios tiendan a promover el interés general, en los términos definidos por el artículo 31.3 de esta Ley , y sean de carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de los valores constitucionales, de promoción de los derechos humanos, de asistencia social, de cooperación para el desarrollo, de promoción de la mujer, de promoción y protección de la familia, de protección de la infancia, de fomento de la igualdad de oportunidades y de la tolerancia, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social o de la investigación, de promoción del voluntariado social, de defensa de consumidores y usuarios, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales, económicas o culturales, y cualesquiera otros de similar naturaleza.

2. Que su actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, sino abierta a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines.

3. Que los miembros de los órganos de representación que perciban retribuciones no lo hagan con cargo a fondos y subvenciones públicas. No obstante, los mismos podrán recibir una retribución adecuada por la realización de servicios diferentes a las funciones que les corresponden como miembros del órgano de representación.

4. Que cuenten con los medios personales y materiales adecuados y con la organización idónea para garantizar el cumplimiento de los fines estatutarios.

5. Que se encuentren constituidas, inscritas en el Registro correspondiente, en funcionamiento y dando cumplimiento efectivo a sus fines estatutarios, ininterrumpidamente y concurriendo todos los precedentes requisitos, al menos durante los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud."

El procedimiento para la declaración de utilidad pública, regulado en el Real Decreto 1740/2003 , preceptúa la remisión de una copia de la solicitud y de todo el expediente a las Administraciones Públicas que tengan competencia respecto de los fines estatutarios y actividades de la asociación para que informen sobre los requisitos exigibles y la procedencia de la declaración de utilidad pública, con el fin de que cuenten con la mayor información posible a la hora de decidir al respecto.

La cuestión controvertida consiste en determinar si la sentencia impugnada ha realizado o no una interpretación correcta del requisito previsto en el artículo 32 .b) citado. Pues bien, el significado de la norma es que la actividad no ha de estar restringida exclusivamente a beneficiar a los asociados, sino abierta "a cualquier otro posible beneficiario que reúna las condiciones y caracteres exigidos por la índole de sus propios fines". Si estos tienden realmente a promover el interés general, de modo que los potenciales beneficiarios no se hallen limitados por condicionamiento de ningún tipo, pues ello excluiría la posible declaración de utilidad pública de la asociación.

Debemos indicar con carácter previo que, como esta Sala ha tenido ocasión de manifestar, el artículo 32 de la LO de tanta cita no establece una potestad discrecional, sino reglada.

Así, en la Sentencia de este Tribunal Supremo, de fecha 18 de junio de 2010, dictada en el recurso número 2818/2006 , decíamos:

" Con carácter general, la ley puede, atendida la naturaleza de las funciones que ha de cumplir, atribuir a la Administración la libertad de decisión precisa para alcanzar esos fines propuestos por el ordenamiento jurídico. Esta libertad de elección, entre indiferentes jurídicos, entre soluciones igualmente justas, es lo que denominamos discrecionalidad administrativa.

Por el contrario, cuando la propia Ley establece una serie de requisitos a cuya concurrencia se anuda la consecuencia prevista por el ordenamiento jurídico, estamos ante una actividad reglada.

Pues bien, esta Sala coincide con la parte recurrente en el alegato relativo al carácter reglado de la decisión administrativa de declaración de utilidad pública de una asociación. Así es, el artículo 32 de la LO 1/2002 no confiere a la Administración ninguna libertad de elección entre indiferentes jurídicos, entre soluciones igualmente justas. El carácter discrecional, desde luego, no puede derivarse, como señala la sentencia recurrida, de la utilización del verbo "poder" en el apartado 1 del citado artículo, serían innumerables los ejemplos en nuestro ordenamiento jurídico al respecto. La naturaleza discrecional se deriva de la propia configuración o conformación de la decisión que la ley establece, y en este caso se configura como una decisión reglada, pues la declaración de utilidad pública se sujeta a una serie de requisitos (letras a/ a e/ del apartado 1 del artículo 32 ), a cuya concurrencia se anuda la indicada declaración. De manera que no resulta jurídicamente posible que ante la concurrencia de todos los requisitos relacionados legalmente se deniegue tal declaración, del mismo modo que ante el incumplimiento de alguna de tales exigencias se acuerde, no obstante, la declaración de utilidad mencionada. En esto consiste precisamente el carácter reglado de la actuación administrativa ."

Pues bien, expuesto lo anterior, la Sentencia de instancia somete a control la actividad reglada, pues la denegación impugnada se fundamenta que no se ha cumplido con el requisito previsto en el artículo 32.1.a) de la LO 1/2002 , no considerando conforme a derecho la denegación de la declaración de utilidad pública, y estimando que los fines estatutarios tienden a promover el interés general.

En este sentido, y respecto de la concurrencia del requisito previsto en el apartado a) del artículo 32.1 de tanta cita, lo cierto es que el alegato casacional se limita a afirmar que en contra de lo apreciado por la sentencia de instancia, la asociación ha centrado su línea de actuación en apoyar a sus socios y clientes, incidiendo en su carácter cerrado, de cuya actividad sólo excepcionalmente pueden aprovecharse terceros no asociados.

No obstante, el alegato carece de fundamento. A efectos de determinar la actividad de la asociación de referencia, ha de atenderse tanto a los fines teóricos previstos en los estatutos, como a la actividad efectivamente desarrollada que se infiere de la documentación obrante en el expediente administrativo, que contiene la memoria de actividades, información sobre las actividades realizadas entre 2001 y 2006, informes anuales y cuentas presentadas.

En relación con los estatutos, cabe significar que en su artículo 5 se indica que el ámbito territorial funcional referido a las posibilidades de actuación de la Asociación será todo el mundo, en especial la Comunidad Económica Europea; así mismo, el artículo 6 , relativo al objeto y fines de la asociación, se dice que su objeto fundamental es satisfacer las demandas y necesidades sociales de desarrollo de métodos sostenibles de producción, conservación y transformación de productos agroalimentarios bajo un enfoque de desarrollo rural integrado, buscando la competitividad y eficacia de las producciones al tiempo que promoviendo la conservación y el uso racional y sostenible a largo plazo de los recursos. Fundamentalmente a través de:

1. La investigación básica en el campo de la agricultura, de las industrias de conservación y transformación de los alimentos y de la conservación del medio ambiente.

2. La investigación aplicada a mejoras en procesos de producción, nuevos elaborados y técnicas, normalización de características y calidades, nuevos métodos de ensayo, revalorización de productos, productividad, conservación medioambiental, agricultura integrada, desarrollo sostenible, etc.

3. La prestación de servicios tecnológicos tales como calidad, organización de la producción, formación, información, documentación, difusión, legislación, diseño y medio ambiente.

4. La contribución a la transferencia de resultados de investigación.

5. El fomento de la investigación compartida entre las empresas y, en general, la elevación de su nivel tecnológico, su competitividad y sus prácticas de conservación medioambiental.

6. Promover la formación continua y especialización del personal técnico de las empresas de todos los sectores agroalimentarios y medioambientales.

Concluyendo dicho precepto estatutario que dichos fines sólo tienen carácter enunciativo y no limitativo, pudiendo desarrollarse todas aquellas actividades que, en defensa de los intereses profesionales de sus miembros y del común sectorial, sean licitas y acordadas por los Órganos de Gobierno de la Asociación. Para el desarrollo de las actividades del objeto social señalado, la Asociación podrá asociarse o integrarse con otras instituciones o entidades públicas o privadas de similar objeto o fines sociales.

Amén de lo expuesto, y a la vista de la documentación aludida, obrante en el expediente y aportada a los autos, hemos de compartir el criterio de la sentencia de instancia en cuanto afirma que la CTAEX ha venido desarrollando una labor formativa, mediante cursos y jornadas, encuentros en materia de innovaciones tecnológicas, proyectos de investigación, entre otras actividades, que poseen una innegable proyección general y pública, que pone de manifiesto que dicha entidad no despliega una actividad subordinada o limitada únicamente a los intereses de sus asociados, sino que atiende a intereses generales, prestando unos servicios de investigación, formación e innovación tecnológica que favorece y beneficia el sector agroalimentario de Extremadura. Así lo avala el reconocimiento a la Asociación por el Ministerio de Educación de la condición de Centro de Innovación y Tecnología (CIT), prevista en el RD 2609/1996, de 20 de diciembre, así como Oficina de Transferencia de resultados de investigación (OTRI).

En este mismo sentido se manifiesta la Sentencia impugnada que se sustenta en los anteriores elementos que hemos expuesto.

Finalmente, por lo que se refiere a la vulneración del principio de buena fe que se invoca también en el motivo impugnatorio, hemos de indicar que no se comparte el alcance que a dicho principio pretende otorgar la Abogacía del Estado, cuando la parte recurrente en la instancia se ha limitado a mantener el carácter público de sus fines a efectos de obtener la declaración de utilidad pública, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, tesis que ha corroborado esta Sala.

En consecuencia, procede la desestimación del único motivo de impugnación y declarar no haber lugar al recurso de casación que nos ocupa.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.