STS, 20 de Junio de 2011
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2011:5538 |
| Número de Recurso | 5806/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 20 de Junio de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 5806/2008, interpuesto, por el AYUNTAMIENTO DE SANTOÑA, representado por la procuradora doña Lidia Leiva Cavero, contra la sentencia nº 669, dictada el 17 de septiembre de 2008 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso nº 182/2007 , sobre el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Santoña de 28 de diciembre de 2006 por el que se aprueba la Relación y valoración de Puestos de Trabajo de dicho Ayuntamiento.
Se ha personado, como recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.
En el recurso nº 182/2007, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, el 17 de septiembre de 2008 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por DELEGACIÓN DEL GOBIERNO EN CANTABRIA contra Acuerdo plenario de 28 de diciembre de 2006 por el que se aprueba la relación y valoración de puestos de trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Santoña, cuya nulidad declaramos, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas al no haber méritos para su imposición".
Contra dicha sentencia anunciaron recurso de casación COMISIONES OBRERAS DE CANTABRIA y el AYUNTAMIENTO DE SANTOÑA, que la Sala de Santander tuvo por preparados por providencia de 23 de octubre de 2008, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 25 de noviembre de 2008, la procuradora doña Lidia Leiva Cavero, en representación del Ayuntamiento de Santoña, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala que
"(...) dicte Sentencia por la que case y anule el fallo referido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida, según los motivos invocados".
Por auto de 13 de enero de 2009 la Sección Primera de esta Sala declaró desierto el recurso de casación anunciado por Comisiones Obreras de Cantabria. Y, admitido a trámite el interpuesto por el Ayuntamiento de Santoña, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas, por providencia de 10 de febrero de 2009 se dio traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición. Trámite evacuado por escrito presentado el 14 de mayo de 2009 en el que suplicó
"(...) sentencia que lo inadmita o subsidiariamente lo desestime, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
Por necesidades del servicio se dejó sin efecto el señalamiento para votación y fallo acordado para el día 11 de mayo de 2011 y por ajuste de la agenda derivada de la reestructuración organizativa de las Secciones se aplazó al día 15 de los corrientes, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
El Abogado del Estado impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria el acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Santoña de 28 de diciembre de 2006 por el que se aprueba la Relación y valoración de Puestos de Trabajo de esa corporación.
La demanda sostenía que infringía:
(1º) El artículo 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, porque la cuantía de los complementos de destino, específico y de productividad se había establecido al margen de los correspondientes presupuestos municipales.
(2º) El artículo 7 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , conforme al cual los créditos destinados a complementos de productividad, gratificaciones y complementos personales transitorios serán los que resulten de restar de la masa retributiva global presupuestada para cada ejercicio, excluida la del personal laboral, la suma de cantidades que al personal funcionario le correspondan como retribuciones básicas, ayuda familiar y complemento de destino, y también según el cual de la cantidad resultante se destinará un máximo del 75% para complemento específico en cualquiera de sus modalidades, incluyendo el de penosidad o peligrosidad para la policía municipal y servicio de extinción de incendios, hasta un máximo del 30% para complemento de productividad y hasta un máximo del 10% para gratificaciones.
(3º) El artículo 21 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, según el cual, con efectos de 1 de enero de 2007, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrían experimentar un incremento global superior al dos por ciento con respecto a las del año 2006 en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a su antigüedad. En este último apartado, el Abogado del Estado, que argumentó a partir del expediente administrativo su posición, destacó que en el folio 85 del mismo, como consecuencia del procedimiento en que se hizo la Relación y la valoración de los puestos de trabajo se preveía para 2007 un incremento respecto del año anterior del 11,6% sobre la masa salarial prevista para 2006. Además, resaltaba que ese aumento estaba destinado a satisfacer el complemento de destino del personal municipal que no obedecía a una modificación del contenido de los distintos puestos de trabajo pues se repartía entre todo ese personal.
(4º) Los artículos 19.2 de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre , y de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre , como consecuencia de la aplicación retroactiva que preveía el acuerdo impugnado a partir del 1 de enero de 2005, vulnerando así los límites a los incrementos retributivos del personal al servicio de las Administraciones Públicas previstos en esas leyes.
La sentencia que ahora recurre el Ayuntamiento declaró la nulidad de dichas relación y valoración. Su fallo se apoyó en la aplicación hecha por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de enero de 2007 de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los incrementos retributivos de los funcionarios públicos y, también, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 1 de septiembre de 2006 . Después de recoger sus respectivas fundamentaciones, dice:
"QUINTO.- Frente a semejantes motivos de nulidad de la disposición general recurrida, tanto la propia Administración municipal como los restantes codemandados nada consiguen contrarrestar con sus escuetas alegaciones, sin que pueda ser argumento la fecha de aprobación del presupuesto para el 2007 y su desconocimiento previo, cuando el propio informe del interventor municipal de 5 de febrero de 2007 no realiza cálculo alguno respecto de los límites presupuestarios a pesar de ser consciente de su existencia que también debe considerarse, por estrictas razones profesionales, de previo conocimiento incluso a la aprobación de dichos presupuestos generales, cuando por el contrario sí se conocían los presupuestos para los ejercicios 2005 y 2006 cuyos límites retributivos también han resultado vulnerados con la aplicación retroactiva a dichos años que prevé el acuerdo impugnado.
Como la propia sala ha establecido con respecto a la aprobación definitiva de la valoración de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Cabuérniga por acuerdo de 7 de marzo de 2007, en el recurso 477/2007, sentencia de 18 de julio de 2008 , que resultan aplicables por similitud al supuesto de autos:
"Por su parte, los escuetos informes de la Intervención (el primero de 22 de febrero de 2007, para constatar que no se ha incluido consignación inicial específica en el Presupuesto General de 2007, folio 53 del expediente; el segundo de fecha 7 de mayo de 2007, folio 90 del expediente, certificando la existencia de crédito presupuestario suficiente para hacer frente al gasto que representa el incremento retributivo, pero sin entrar en el cumplimiento de la legalidad) tampoco permiten despejar las dudas de presupuesto y límites invocadas por la Delegación de Gobierno, pues siquiera entran en este esencial examen pese a que, al menos en cuanto al límite del complemento específico, si se advierte en el informe inicial de la necesidad de respetarlo (folio 8 del expediente). Motivo éste que viene a sumarse al ya acogido por la sala en cuanto a la ausencia de motivación y que no son sino reflejo de la arbitrariedad con la que la corporación se ha guiado a la hora de proceder a la nueva catalogación y valoración de puestos".
SEXTO.- De la prueba practicada en los presentes autos, concretamente del interrogatorio de parte, el documento nº 1 facilitado por el Ayuntamiento de Santoña revela, como concluye el abogado del Estado, un incremento en los créditos del personal funcionario de un 5,53 en 2005 respecto de 2004 y un 2,58 en 2006 respecto de 2005, que vulnera las limitaciones presupuestarias que al respecto han establecido las leyes para dichos ejercicios.
Igualmente el incremento de un 14,45 por ciento que se produce en 2007 con respecto a 2006, supera el límite legal del 2 por ciento que se incrementaría hasta un 26,43 por ciento si se contabilizan los 174.000 euros de supuestos atrasos para cubrir la retroactividad que incorpora.
Asimismo consta acreditada la vulneración del artículo 7 del RD 861/1986 de 25 de abril al incumplirse los límites que establece como consecuencia de la partida de 174.000 euros en concepto de atrasos desde 2005 que se incorporan al presupuesto de 2007 lo que evidencia la falta de previsión presupuestaria en esos años.
De todo lo cual se ponen de manifiesto las infracciones alegadas y en consecuencia se deriva la correspondiente nulidad del acuerdo plenario impugnado en lo que respecta a la aprobación de la relación y valoración de puestos de trabajo del personal al servicio del Ayuntamiento de Santoña".
El recurso de casación del Ayuntamiento de Santoña contiene dos motivos, ambos interpuestos conforme al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .
El primero sostiene que la sentencia ha aplicado indebidamente el artículo 24.2 de la Ley 30/1984. Entiende el recurrente que de la lectura de ese precepto no puede deducirse, como hace aquella, que con carácter previo a la aprobación de un expediente de valoración y relación de puestos de trabajo deban recogerse en el presupuesto en vigor las consignaciones presupuestarias que le den cobertura. Esto supondría, dice, que el órgano que aprueba el presupuesto tuviera poderes o facultades de previsión cuando no de adivinación de carácter desmesurado pues debería saber con antelación cuál iba a ser el resultado de dicho expediente.
Y resulta, sigue diciendo el motivo, que el expediente en cuestión es complejo y de resultado incierto pues parte de un acuerdo previo con los sindicatos legitimados, supone la contratación de una empresa especializada cuando el Ayuntamiento no dispone de personal cualificado para ello, la elaboración de un manual y la recogida de datos, más las comprobaciones correspondientes y la negociación entre las partes de la propuesta final provisional, sometida a información y alegaciones de los interesados, hasta llegar a la decisión última. Esto es, añade, lo que hizo el Ayuntamiento durante más de un año para llegar al acuerdo impugnado en la instancia --por lo demás, objeto de varios recursos de reposición-- el cual servirá, explica, para justificar la partida presupuestaria que le dé cobertura y permita su aplicación. Por eso, entiende, ha de ser considerado como un documento técnico, como un proyecto que, si bien puede elaborarse y aprobarse al margen del presupuesto, sólo será aplicable cuando cuente con la necesaria cobertura presupuestaria, lo que sucedió en 2007 con el presupuesto de ese año. Así, concluye el motivo, se respetó el artículo 24.2 invocado por el Abogado del Estado pues fue 2007 el año en que la valoración y Relación de Puestos de Trabajo entraron en vigor. De ahí que concluya diciendo que la Delegación del Gobierno tendría en su caso que haber recurrido el presupuesto.
El segundo motivo mantiene que la sentencia ha aplicado indebidamente los artículos 21 de la Ley 42/2006 y 19.2 de las Leyes 30/2006 y 2/2004 . Afirma el Ayuntamiento de Santoña que esos preceptos, si bien establecen límites a los incrementos presupuestarios en materia retributiva, sin embargo contemplan excepciones a la regla general. Excepciones que serían aplicables aquí porque, dice el recurrente, ha habido un cambio real de circunstancias de los puestos afectados tal como se desprende del expediente administrativo. En él se recogen, prosigue, las nuevas tareas que les corresponden, las cuales, por otro lado, se venían llevando a cabo antes de que se aprobasen la valoración y relación controvertidas. De ahí que en ellas se asumiera una obligación de carácter indemnizatorio por trabajos ya realizados pues, de otro modo, se habría producido un enriquecimiento injusto del Ayuntamiento a costa de sus empleados. Además, continúa, no ha habido un incremento retributivo general tal como refleja ese expediente.
En su escrito de oposición el Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso de casación porque los motivos que acabamos de resumir, a su parecer, no desvirtúan los fundamentos de la sentencia.
Además de remitirse a ellos, añade las siguientes razones en apoyo de esa pretensión. En primer término, recuerda que ésta no es una nueva instancia en la que baste con reiterar cuanto ya se alegó en la demanda. Asimismo, observa que los motivos, en vez de criticar la sentencia, se dedican a justificar la legalidad de la actuación administrativa.
Y, ya en concreto, sobre el contenido de aquéllos argumenta, respecto del primero, que la nueva Relación de Puestos de Trabajo en cuanto supone incorporar una partida de 174.000 para pagar atrasos de 2006 comporta un incremento superior al legalmente previsto, en concreto del 26,45% frente al 2% permitido. Y del segundo motivo dice que se limita a ofrecer meras alegaciones de parte, rechazadas por la sentencia y que los supuestos excepcionales pueden alcanzar a un número limitado de puestos de trabajo pero no con carácter general a toda la plantilla.
Del examen de los escritos de las partes y de su contraste con la sentencia objeto de este recurso de casación cabe extraer estas conclusiones.
En primer lugar, que los motivos de casación más que dirigir una crítica a la sentencia se ocupan de justificar la actuación municipal, tal como apunta el Abogado del Estado. En segundo término, que no estamos en el momento adecuado para que el Ayuntamiento aduzca las razones por las que eran aplicables las excepciones a los incrementos retributivos previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado a que se ha hecho referencia. Debió hacerlo en la instancia pero, frente a la detallada demanda, la contestación presentada por el Ayuntamiento se limitó a una muy sucinta consideración semejante a la expuesta en el recurso de casación sin ocuparse de probar que se daban las circunstancias que permitían servirse de las excepciones en cuestión. Y la jurisprudencia de esta Sala exige que sea el ente local el que pruebe la concurrencia de las causas que permiten servirse de ellas. En fin, que aun siendo cierto que es en los presupuestos donde tiene que hacerse efectivo el respeto a los límites fijados con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, también lo es que el Ayuntamiento de Santoña no ha hecho valer este argumento en la defensa de la legalidad de su actuación, sino que se ha limitado a decir que no es posible anticipar en los presupuestos de un ejercicio la valoración de un puesto de trabajo hecha bajo su vigencia y que en los sucesivos ya se recogían los aumentos correspondientes. Si a todo ello se añade que en casación, tal como observa el Abogado del Estado, no ha hecho otra cosa el recurrente que reiterar lo ya mantenido ante la Sala de Santander, se hace patente la procedencia de desestimar este recurso de casación.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.200 . Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 5806/2008, interpuesto por el Ayuntamiento de Santoña contra la sentencia nº 669, dictada el 17 de septiembre de 2008, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria y recaída en el recurso 182/2007 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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STSJ Comunidad Valenciana 12/2018, 15 de Enero de 2018
...ese precepto. La necesaria sujeción a los limites que se fijan en las normas de presupuestos -tal como se expresa en la sentencia del TS, sección 7ª,del 20/junio/2011 (ROJ: STS 5538/2011 - ECLI:ES: TS:2011:5538, recurso 5806/2008 )- no excluye ni cuestiona la configuración de los estructura......