STS, 17 de Junio de 2011

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el/la procuradora PILAR IRIBARREN CAVALLE, en la representación que ostenta de SALINERA ESPAÑOLA S.A. , contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a derecho. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes" .

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de Salinera Española, S.A., en el nombre y representación que ostenta, presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y que, previos los trámites legales, la Sala dicte Sentencia por la que "... 1º.- Estimando el motivo primero del recurso, case y anule la sentencia recurrida, debiéndose dictar nueva sentencia en la que se valoren las pruebas practicadas en juicio y, 2º.- subsidiariamente estime el motivo segundo, case y anule la sentencia recurrida, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto y reconociendo el derecho de mi principal a percibir una indemnización integral complementaria de un millón cuatrocientos sesenta y siete mil setecientos ochenta y ocho euros con un céntimo (1.467.788,01 €), en concepto de diferencial entre el valor al año 2000 de los bienes rústicos y urbanos de mi principal y el valor de la concesión administrativa de los mismos por un periodo de treinta años, prorrogable por otros treinta, más los intereses legales correspondientes, todo ello en concepto de reconocimiento a mi representada de una situación jurídica individualizada de privación de bienes y derechos singulares".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, y suplicando que la Sala dicte resolución "... por la que se desestime el recurso de casación, confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la actora".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día QUINCE DE JUNIO DE DOS MIL ONCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el 27 de octubre de 2006, en el recurso contencioso administrativo nº 112/2000 , deducido por la mercantil también aquí recurrente, Salinera Española, S.A., contra la desestimación por silencio por el Ministerio de Medio Ambiente de la reclamación formulada por dicha entidad el 20 de noviembre de 1998 en concepto de responsabilidad patrimonial derivada de acto de deslinde.

La recurrente, según puede leerse en el párrafo segundo del fundamento de derecho primero, fundamenta su pretensión indemnizatoria en que diversas fincas de las que era propietaria en la Isla de Formentera se vieron afectadas por el deslinde marítimo terrestre al pasar a ser de dominio público y ello sin derecho a indemnización, en cuanto el goce por 60 años que supone la concesión ya formaba parte de su pleno derecho de propiedad.

En respuesta a tal pretensión la Sala de instancia recuerda en su fundamento de derecho segundo lo ya resuelto por ella en la sentencia de 14 de noviembre de 2001, dictada en el recurso 257/1998 , en relación a la Ordenes Ministeriales de 21 de noviembre y 19 de diciembre de 1997, por los que se aprobó el deslinde de bienes de dominio público en la Isla de Formentera entre las Islas Esparmador y Espardell, concretamente, lo dicho en su fundamento jurídico decimoquinto sobre la petición de indemnización formulada y que decía así:

"Tampoco puede acogerse el argumento de la actora sobre el incautamiento o despojo de sus propiedades.

La STC 149/91 , tuvo ocasión de examinar directamente la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 22/88 sobre Costas , a la que se imputaba genéricamente la infracción del art. 33.3 CE , por cuanto podía supone una privación -legislativa- de derechos dominicales sin la consiguiente y preceptiva indemnización, y, asimismo, vulneración del art. 24 CE , al ser la propia Ley la que ha procedido a la supresión de los referidos derechos dominicales.

Se ocupó de los supuestos de los cuatro apartados de la Disposición Transitoria 1ª : terrenos declarados de propiedad particular en virtud de sentencia firme; terrenos de la zona marítimo terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de la Ley 22/88 por estar amparados en el art. 43 de la Ley Hipotecaria ; tramos de costa en que el DPMT no esté deslindado a la entrada en vigor de la Ley; efectos del art. 13 de la Ley y práctica de nuevo deslinde para adaptarlo a las características establecidas en esta Ley.

Según el TC, de acuerdo con la interpretación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/88, de Costas , efectuada por la STC 149/91 , la conversión del título dominical en título concesional, puede dar lugar a resarcimiento del particular por insuficiencia de la indemnización, no por inexistencia de la misma.

Así se dice en tan trascendental sentencia que: «la conversión del título que faculta para la ocupación y aprovechamiento del dominio público es, simultáneamente un acto de privación de derechos y una compensación por tal privación, la vulneración del primero de los artículos mencionados sólo puede entenderse producida por la insuficiencia de la indemnización concedida, no por su inexistencia».

De ahí que para que insuficiencia comporte la inconstitucionalidad de la norma que fija la indemnización para la expropiación, el TC exige un «proporcional equilibrio» -( STC 166/1986 , f. j. 13º .b)- entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable.

En ella también se decía que cuando las titularidades dominicales recaen sobre unos bienes -zona marítimo-terrestre y playas- que por sus propias características físicas y naturales eran y son de dominio público y, por tanto, se trata de unas titularidades que por imperativo constitucional deben cesar, y que, con arreglo a la propia legislación que vino a reconocerlas y respetarlas, quedaban ya limitadas y condicionadas.

La pérdida de la propiedad en ese caso, aún reconociendo que se trataba de una expropiación, se consideró constitucionalmente admisible en su causa en cuanto, «nada impide que el legislador precise la definición jurídica de lo que, en razón de sus características físicas, haya de entenderse por ribera del mar y que da también satisfacción a la garantía indemnizatoria que prevé el art. 33.3 CE , al compensar la pérdida de una efectiva titularidad dominical sobre unos bienes que pasan a integrar el dominio público con el otorgamiento de una concesión que permite el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de 60 años».

En concreto sobre los derechos que recaen sobre terrenos que eran, antes de la presente Ley, de dominio privado y que, al efectuarse el deslinde de acuerdo con lo que en ella se prevé se incorporan al dominio público, también fue resuelto por el TC diciendo «la laguna legal ha sido completada, en términos coherentes con las exigencias derivadas del art. 33.3 CE , por el Reglamento, que en sus disposiciones transitorias 3ª, 4, y 4ª , dispone que estas situaciones reciban el mismo tratamiento que las contempladas en el ap. 4º de esta misma Disp. Trans. 1ª de la Ley, cuya adecuación a la Constitución ya hemos declarado antes. Esta disposición reglamentaria patentiza, en consecuencia, que la norma que ahora analizamos puede ser interpretada de manera conforme a la Constitución y que puede ser mantenida, pese al silencio de su texto, siempre que sea interpretada en este sentido».

Y también se ocupó en lo que respecta a las inscripciones regístrales amparadas por el art. 34 de la Ley Hipotecaria , razonando como sigue: «la solución es aún más clara, pues la posibilidad de hacerlos valer en el momento del deslinde está expresamente reconocida en el inciso final del art. 13 ap. 2º de la propia Ley , de manera que en esa ocasión podrán sus titulares obtener de la jurisdicción competente el reconocimiento de su derecho y quedarán con ello en la misma situación que los propietarios de enclaves a los que se refiere el ap. 1º de esta disposición transitoria. Es cierto que el texto de este apartado se refiere sólo a las sentencias judiciales firmes anteriores a la entrada en vigor de la presente Ley, pero también lo es que la aplicación analógica de esta previsión al supuesto que ahora consideramos, que el texto literal no hace imposible, es indispensable para no privar de sentido al inciso del art. 13.2 que antes hemos comentado y que esta aplicación, exigida en definitiva por la interpretación sistemática de la propia Ley, permite también en este caso entender que el precepto que ahora comentamos no es, tampoco en relación con estos supuestos, contrario a la Constitución».

En definitiva, la conversión del dominio en concesión administrativa que permite el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de 60 años, por el cese de unas titularidades dominicales que recaían sobre bienes DPMT, que por sus propias características físicas y naturales siempre fueron y son de dominio público, es plenamente constitucional.

Dicha conversión supone una compensación por la perdida de titularidades dominicales, las cuales, como reconoce el TC en la Sentencia que comentamos, «con arreglo a la propia legislación que vino a reconocerlas y respetarlas, quedaban ya limitadas y condicionadas por razón misma de la clase o tipo de bienes sobre los que recaían», y en todo caso, esos bienes habrían de quedar sujetos, aun de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público.

Que no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente, conforme a la doctrina expuesta. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada «ope legis», por la privación del título dominical.

Y como el propio TC reconoce «nada impide, naturalmente, que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que estimen pertinentes frente al mismo».

Pero este procedimiento no es la vía adecuada para deducir semejante pretensión, como se ha se ha tenido ocasión de razonar en el Fundamento de Derecho anterior.

En virtud de todo lo expuesto estimamos en parte del recurso en la extensión y efectos que se ha dicho y confirmamos los actos impugnados, respecto a los terrenos del Estany Pudent y Salinas (Marroig y Ferrer), no dando lugar a la pretensión indemnizatoria.

Dicha sentencia, finalmente, estima en parte el recurso interpuesto por la representación procesal de SALINERA ESPAÑOLA, S.A., declarando que las Ordenes Ministeriales impugnadas no eran conformes al ordenamiento jurídico y las anula respeto del deslinde practicado en la parcelas 26846-02 y 26846-03, que se encuentran en las hojas 127 y 125 de los planos del deslinde, desestimándolo en lo que se refiere al deslinde practicado en los terrenos del Estany Pudent y Salinas (Marroig y Ferrer), así como la pretensión indemnizatoria" .

Y en el fundamento de derecho cuarto también recuerda lo dicho por la Sala de instancia en su sentencia 628/99 , en la que expresó lo siguiente:

"Sobre tal petición de indemnización, y como consideración previa, esta Sala viene sosteniendo con reiteración (Sentencia de 16 de noviembre de 2001 en recurso 257/98 , entre otras) que el deslinde administrativo es una actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público, en cuanto determina y configura sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal. Desde este punto de vista, es un acto de imperio de defensa del dominio público que no implica el ejercicio de una potestad discrecional, ni es una operación «técnica», sino una operación «jurídica» que lleva las definiciones legales a su plasmación física tramo a tramo.

Se trata de un acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, pero no los crea o los innova. En este sentido tiene declarado el Tribunal Supremo en sentencias de 5 de noviembre de 1967 , 16 de marzo de 1968 , 2 de mayo de 1969 , 14 de noviembre de 1977 y 11 de noviembre de 1986 , entre otras muchas, que el deslinde no resuelve más que un problema de límites, es decir la determinación de hasta donde llega aquella zona, sin que, por tratarse de un acto administrativo, pueda ser determinante de declaración de propiedad, ni tan siquiera de posesión, por lo que en manera alguna pueda generar secuencia atributiva del dominio, porque la aceptación de un deslinde administrativo, por la naturaleza y efectos expresados, lo único que revela es la existencia de una actividad delimitadora en el exclusivo ámbito administrativo, pero no una secuencia indeclinable dominical en favor del Estado.

Por lo que en definitiva, el derecho a percibir una indemnización compensatoria por el menoscabo sufrido en la transformación del título de propiedad en concesional, en su caso, no nace o se produce por la Orden Ministerial aprobatoria del acto de deslinde, que se circunscribe a definir materialmente los limites de unas pertenencias demaniales que lo son por su propia naturaleza.

Además, y una vez vigente la Ley de Costas 22/1988 es clara la supresión de los derechos de propiedad que pudieran existir sobre los bienes que enumera como de dominio público marítimo terrestre, estableciendo un régimen transitorio que se edifica sobre dos premisas: en primer lugar, y por mandato constitucional contenido en el Art. 132.2 CE , no puede existir ninguna titularidad privada sobre bienes que el propio texto constitucional ha declarado de dominio público. En segundo lugar, estos derechos deben ser objeto de una adecuada compensación en función de las distintas situaciones con que se encuentre respaldada la titularidad.

Pues bien, tal sistema de compensación establecido en la referida Ley 22/1988, en concreto en su Disposición Transitoria Primera y desarrollado por el Real Decreto 1471/1989 , ha sido declarado constitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio . En dicha sentencia se analizó si la solución adoptada por la Ley vulneraba el Art. 33.3 de la Constitución, entendiendo el Tribunal que la ablación de los derechos existentes se producía por la propia Constitución y que la eliminación de los indicados derechos era una expropiación sometida a garantía patrimonial. Si bien acto seguido el Tribunal entiende que, la conversión en concesión de los usos y aprovechamientos existentes, dada la singularidad de los bienes sobre los que la norma se aplica, constituye una compensación proporcional y adecuada, por lo que no existe infracción constitucional del Art. 33.3 de la Constitución.

Sentado lo anterior y vistos los términos en los que se formula la demanda, procede su desestimación. En efecto, tal y como ya es doctrina reiterada de esta Sala (sentencia de 5 de noviembre de 1999 en Rec. 546/1997 , entre otras) es difícil hablar de derecho a la indemnización cuando la propia Ley 22/88 regula y prevé en el artículo 13.1 que el acto de deslinde produce una efecto traslaticio en la propiedad ( Sentencia del TC 149/91 ya citada) y, en todo caso, en cuanto que si se ejercita una potestad prevista en la ley, se hace conforme a esa ley y con las consecuencias que la ley prevé, es claro que el particular tiene que soportarlas, luego el acto de deslinde genera no un daño antijurídico sino jurídico.

Consideraciones todas las anteriores que conllevan la integra desestimación de la pretensión" .

En consideración a los criterios expuesto llega a la conclusión que "... la naturaleza de la operación jurídica consistente en la delimitación del dominio publico marítimo terrestre no permite entender que se genere (de modo automático) ninguna clase de daño reparable sobre la base de la responsabilidad patrimonial, sobre todo cuando se formuló la reclamación antes de conocerse la estimación parcial del recurso planteado en relación a la orden de deslinde" . Insistiendo en su razonar afirma que "Solo si esta estimación parcial hubiera podido generar daños concretos (que pudieran haberse derivado de la desposesión de los terrenos ó de la imposibilidad de obtener los aprovechamientos económicos que estaban destinados a producirse por los terrenos objeto de deslinde) habría sido, hipotéticamente, posible estimar alguna forma de responsabilidad patrimonial, pero nada de ello se ha acreditado en el caso presente por lo que procede la integra desestimación de la demanda" .

Disconforme la sociedad recurrente con la sentencia, interpone el recurso de casación que ahora nos ocupa con apoyo en dos motivos. El primero al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, y el segundo, con el carácter de subsidiario del primero , por el cauce de la letra d) de dicho precepto.

Por el primero denuncia la infracción de los artículos 24 de la Constitución y 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como de la doctrina emanada de las sentencias del Tribunal Constitucional de 23 de noviembre de 1993 y 4 de julio de 1995 , y de las del Tribunal Supremo de 27 de enero y 26 de marzo de 1996 , con el argumento de que el Tribunal "a quo" no ha valorado las pruebas periciales practicadas, acreditativas, a su juicio, de que existe una diferencia de 1.467.788,01 euros entre el valor al año 2000 de los bienes de su propiedad afectados por el deslinde y el de la concesión por 60 años.

El motivo está irremediablemente condenado al fracaso.

La falta de motivación que de la sentencia se denuncia por la sociedad recurrente se realiza sin reparar en que la razón exteriorizada por el Tribunal de instancia para desestimar la pretensión indemnizatoria, y a la postre el recurso, es una cuestión estrictamente de naturaleza jurídica para cuya solución es indiferente el juicio valorativo que proceda extraer de la prueba pericial a la que se refiere.

Sosteniéndose en la sentencia como "causa decidendi" que la operación jurídica del deslinde marítimo terrestre no genera "de modo automático ninguna clase de daño reparable sobre la base de la responsabilidad patrimonial" , se comprenderá que innecesario era que el Tribunal de instancia se adentrara en el examen de si la valoración de la concesión arrojaba en términos económicos un resultado inferior a los derechos dominicales afectados.

En consecuencia, mal puede sostenerse con éxito como motivo casacional la ausencia de valoración en la sentencia de la prueba pericial.

Por el segundo motivo denuncia la recurrente la vulneración de los artículos 9.3, 14, 33.3 y 52.1 de la Constitución, así como de la Jurisprudencia emanada de las sentencias del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre y 19 de diciembre de 1988 y de 4 de julio de 1991 , y de las del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 1985 , 22 de marzo de 2002 y 7 de junio de 2004 .

A diferencia de lo que sostuvo en la instancia en orden a la inexistencia de una indemnización por la privación de la propiedad, en el entendimiento de que el goce por 60 años que supone la concesión ya formaba parte de su patrimonio en cuanto inherente a su derecho dominical, centra la razón esencial del motivo casacional en la insuficiencia del valor económico de la concesión con respecto al del derecho de propiedad, cuestión por cierto ya tratada a instancia de la recurrente por esta Sala en sentencia de 7 de junio de 2004 -recurso de casación 874/2002 -, en la que se declaró no haber lugar al recurso por ella interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de noviembre de 2001 , ya referenciada y parcialmente transcrita en el fundamento de derecho primero de esta nuestra sentencia.

Con apoyo en la sentencia del Tribunal Constitucional nº 149/1991, de 4 de julio , en la citada de 7 de junio de 2004 se afirma que "no es correcta como formulación general o abstracta, esto es, como tesis que haya de reputarse válida en todo caso y con independencia de las características propias del caso concreto" , lo que sustenta la recurrente en el motivo quinto, "... según la cual el valor económico de la concesión en que se trasforma la propiedad es de suyo insuficiente por no guardar un proporcional equilibrio entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización" . Razona el Tribunal que "Así resulta de la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991, de 4 de julio , en la que después de afirmar el carácter compensatorio del valor económico de la concesión y, por ende, de la imposibilidad de hablar de inexistencia de indemnización, se enfrenta al tema de la eventual insuficiencia de ésta, que niega como regla general con el siguiente razonamiento «... La singularidad de las propiedades a las que la norma se aplica, ya antes comentada, de una parte, el mantenimiento, aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute que los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aún de haberse mantenido en manos privadas, a las limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen imposible entender que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del demanio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho del que se priva a sus anteriores titulares" .

Pero el tema inicial de debate no es, dada la fundamentación de la sentencia recurrida, si se ha producido con la transformación de la propiedad en concesión un desequilibrio económico por la diferente valoración que deba merecer el goce a título dominical o concesional de los bienes afectados por el deslinde, sino el de si en el concreto caso que enjuiciamos, en el que la reclamación se apoya en el diferencial valorativo de referencia, en definitiva en la insuficiencia de la indemnización por la sola concesión, es viable que la acción de resarcimiento complementario se ejercite mediante el instituto de la responsabilidad patrimonial.

La respuesta ha de ser negativa.

La sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio , a la que ya hicimos mención, tras considerar que la transformación de la propiedad en la concesión implica una muy singular forma de expropiación y afirmar con rotundidad que es evidente que no cabe hablar de inexistencia de indemnización, con las puntualizaciones de que la concesión actúa como compensación, determinada "ope legis", por la privación del título dominical y de que es la propia ley la que fija el quantum de la indemnización, al referirse a una hipotética insuficiencia, circunstancia que solo descarta en abstracto, asevera que "nada impide, naturalmente, que los afectados por la expropiación puedan impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión de su título dominical en título concesional para deducir ante ella las pretensiones que estimen pertinentes frente al mismo" .

Lo que viene a afirmar el Tribunal Constitucional, precisamente para descartar una violación del derecho a la tutela judicial efectiva, es que no está vedada la posibilidad de que en el supuesto de una insuficiencia indemnizatoria con la sola concesión se acuda por el afectado al orden jurisdiccional competente pero con una precisión, y es que ha de hacerse en impugnación del "acto administrativo de conversión de su título dominical en título concesional" .

En armonía con la doctrina expuesta, para el concreto supuesto de enjuiciamiento que nos ocupa, en la que la reclamación indemnizatoria se fundamenta única y exclusivamente en la disconformidad con que la privación de la propiedad se compense con la concesión, no en otros conceptos que pudieran derivar del acto de deslinde, ha de descartarse, como se descarta en la sentencia recurrida, la viabilidad del ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial, con la consecuente desestimación del motivo y del recurso.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente (art. 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por el Abogado del Estado, en concepto de honorarios, la cantidad de 3.000 euros.