STS, 18 de Julio de 2011

El Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre, la Asociación de Vecinos Torresol y la Asociación Ecologista Habalcuza interpusieron respectivamente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga los recursos contencioso-administrativos números 944/1999 , 2161/1999 y 2193/1999 contra la resolución dictada con fecha 8 de junio de 1998 , confirmada el 14 de mayo de 2009 , por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente número 583/98, que acordó: "otorgar la concesión de explotación derivada del permiso de investigación Jarapalos nº 6408, para explotación de dolomías, sobre seis cuadrículas mineras, a Cantera Sánchez Domínguez, S.A. y Áridos Alhaurín de la Torre, S.L., en la provincia de Málaga, así como la permanencia del resto del expediente como permiso de investigación, sin posibilidad de prórroga de vigencia una vez concluida la autorizada".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 10 de octubre de 2001, el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, se anule el acto impugnado dejando sin efecto la declaración de otorgamiento de concesión derivada para explotación de dolomías sobre una superficie de seis cuadrículas mineras a Cantera Sánchez Domínguez, S.A. y Áridos Alhaurín de la Torre, S.L., y extinguido la totalidad del Permiso de Investigación, con expresa condena en costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Letrado de la Junta de Andalucía contestó a la demanda por escrito de 17 de diciembre de 2002, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que desestime la demanda en todos sus pedimentos, declarando ajustados a Derecho los actos impugnados, con condena en costas de la actora".

Cuarto.- Por sendos autos de 20 de octubre de 2003 se acordó la acumulación de los recursos números 2161/1999 y 2193/1999 al 944/1999.

Quinto.- La Asociación de Vecinos Torresol y la Asociación Ecologista Habalcuza presentaron escrito de demanda el 6 de abril de 2004 y suplicaron sentencia "por la que estimándose íntegramente la demanda se declare no ser conforme a Derecho la resolución impugnada, y en consecuencia la anule, todo ello con expresa imposición de costas a la demandada si se opusiere, por temeridad". Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.

Sexto.- El Letrado de la Junta de Andalucía contestó a esta demanda con fecha 13 de abril de 2005 y suplicó sentencia "por la que desestime la demanda en todos sus pedimentos, declarando ajustados a Derecho los actos impugnados, con condena en costas de la actora".

Séptimo.- "Cantera Sánchez Domínguez, S.A." presentó con fecha 10 de junio de 2005 escrito de contestación a las demandas de los recursos acumulados y suplicó a la Sala sentencia "por la que se desestimen las demandas en todos sus pedimentos, declarando ser conforme a Derecho la resolución impugnada, con expresa condena en costas a las partes actoras". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Octavo.- "Áridos Alhaurín de la Torre, S.L." contestó a las demandas el 5 de septiembre de 2006 y suplicó a la Sala que "acuerde declarar la inadmisión del recurso por las razones expuestas o en su caso la desestimación de los recursos interpuestos".

Noveno.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 9 de octubre de 2006 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga dictó sentencia con fecha 6 de junio de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero. Rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas y desestimar los recursos planteados. Segundo. No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso".

Décimo.- Con fecha 1 de diciembre de 2008 el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5789/2008 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "infracción del artículo primero del R.D.Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , en tanto que exige la aportación de evaluación de impacto ambiental. Infracción del R. Decreto 1131/1988 , Reglamento de Impacto Ambiental. Infracción del artículo 11 de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental , en relación con el apartado 19 del anexo primero . Infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 ."

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "infracción de los artículos 254 y 255 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Alhaurín de la Torre, que regulan los usos permitidos en la clase de suelo a que se refiere tanto el permiso de investigación como la concesión derivada, en relación a los artículos 103 de la C.E . y artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992. Infracción del artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de RJAP y PAC."

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "infracción del artículo 11 del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (RAMINP), que establecía el límite de 2000 metros como distancia mínima del emplazamiento de tales actividades respecto a cualquier núcleo de población".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "infracción del artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de 17 de julio de 1958 vigente a fecha de la solicitud. Infracción del artículo 90.4 del Reglamento General de la Minería ".

Quinto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "infracción de los artículos 44 y 45 de la Ley de Minas y del artículo 88 del Reglamento General para la Minería".

Undécimo.- Por auto de 10 de septiembre de 2009 se acordó la admisión del recurso de casación.

Duodécimo.- Por escrito de 17 de diciembre de 2009 "Áridos y Reforestación, S.A." se opuso al recurso de casación y suplicó a la Sala que "dicte sentencia por la que se declare bien la inadmisibilidad del recurso de casación (por estimación de los motivos expuestos en los Fundamentos Jurídicos del presente escrito), bien la desestimación íntegra del recurso de casación interpuesto de contrario, confirmando la sentencia de instancia en todos sus pronunciamientos, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte recurrente de las causadas en este recurso".

Decimotercero.- El Letrado de la Junta de Andalucía se opuso al recurso con fecha 21 de diciembre de 2009 y suplicó su desestimación con costas para la recurrente.

Decimocuarto.- Por providencia de 23 de mayo de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga con fecha 9 de julio de 2008 , desestimó los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre, la Asociación de Vecinos Torresol y la Asociación Ecologista Habalcuza contra las ya citadas resoluciones de la Dirección General de Industria, Energía y Minas y de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía que:

1. por un lado, otorgaron la concesión de explotación derivada del permiso de investigación Jarapalos nº 6408, para explotación de dolomías, sobre seis cuadrículas mineras, a "Cantera Sánchez Domínguez, S.A." y "Áridos Alhaurín de la Torre, S.L.", en la provincia de Málaga, y

2. por otro lado, mantuvieron la "permanencia [...] del permiso de investigación, sin posibilidad de prórroga de vigencia una vez concluida la autorizada".

Segundo.- La Sala de instancia, tras rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada y la existencia de caducidad del expediente, dio respuesta a los sucesivos argumentos impugnatorios planteados por los demandantes, a partir del fundamento jurídico cuarto de la sentencia. El primero de ellos consistía en afirmar que el acto impugnado era nulo por falta de evaluación de impacto ambiental.

El tribunal de instancia afirmó lo siguiente al respecto:

"[...] Para resolver esta importante cuestión del control medioambiental de la actividad minera debemos recordar que la Administración demandada no omitió la petición de evaluación ambiental de la actividad solicitada, sino que muy al contrario, fue la Administración competente en materia ambiental la que en informe de 31 de agosto de 1990 (folio 83) afirma que no era necesaria dicha evaluación. Es más, se imponen obras de restauración a través de un Plan de Restauración (folio 97 y siguientes, 151 y 152). En definitiva, y en lo que ahora importa, existen actos en el procedimiento administrativo, emanados de la autoridad ambiental, no de la Administración competente para autorizar la concesión, que, en su caso, son los que provocan la ausencia de evaluación de impacto ambiental."

Acto seguido, tras reproducir diversos pasajes de sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo sobre la impugnabilidad de las decisiones administrativas relativas a la evaluación de impacto ambiental (citó, en concreto, la de 26 de junio de 2007, dictada en el recurso de casación 8536/2003 , que a su vez reiteraba lo dicho en las de 17 de noviembre de 1998 , 13 y 25 de noviembre de 2002 , 11 de diciembre de 2002 , 24 de noviembre de 2004 y 13 de octubre de 2003 y exponía cuándo era posible la impugnación autónoma de aquellas decisiones, a tenor de las sentencias de 13 de marzo y de 27 de marzo de 2007 ), concluyó en estos términos:

"[...] Si ha habido una mala interpretación de la normativa ambiental en la autorización cuestionada no se debe a la Administración autorizante que se dirigió a la autoridad ambiental para cumplir los trámites, sino que se debe reprochar a la autoridad ambiental y, en consecuencia, impugnar dichas actuaciones autónomas que, al frustrar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental declarando su innecesariedad, lo han despojado de su carácter de inimpugnable para convertirlo en susceptible de recurso autónomo.

La consecuencia en este proceso es que no podemos pronunciarnos sobre la idoneidad o corrección jurídica de las decisiones de la Administración ambiental que se han reflejado en este fundamento, entre otras cosas porque no son objeto del presente proceso. Pero, por la misma razón, no hacen nulo o anulable, el acto administrativo que sí es objeto de impugnación en este proceso. La impugnación por este motivo no puede prosperar."

Tercero.- El Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre, recurrente en casación, plantea como primer motivo impugnatorio, al amparo del artículo 88.1.d de la Ley Jurisdiccional , la infracción del artículo primero del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , así como del Reglamento que lo desarrolla, aprobado por Real Decreto 1131/1988 .

Considera asimismo el Ayuntamiento recurrente que la Sala de instancia ha infringido el artículo 11 de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de Andalucía , en relación con el apartado 19 del anexo primero, pero tal censura no puede ser admitida pues no cabe invocar ante esta Sala, como fundamento del recurso de casación, la vulneración de normas emanadas de las Comunidades Autónomas, carácter que tiene la citada Ley 7/1994 , aprobada por el Parlamento de Andalucía.

El motivo es, sin embargo, admisible en el resto de su planteamiento sin que pueda acogerse la objeción formulada por el Letrado de la Junta respecto de él ni las dos más generales suscitadas por la sociedad mercantil que interviene como parte recurrida. En cuanto a estas últimas basta decir: a) que la vulneración del Real Decreto Legislativo 1302/1986 fue alegada ya en la demanda y tratada en la sentencia, siendo uno de los puntos relevantes del fallo; y b) que tiene interés casacional la solución de un litigio como el aquí planteado, en el que se dirimen, entre otras cuestiones, los límites del control jurisdiccional sobre actos administrativos que prescinden de las declaraciones de impacto ambiental.

Cuarto.- El motivo ha de ser estimado, lo que implica resolver dos cuestiones sucesivas. La primera es si era obligatorio que la explotación minera a cielo abierto cuya concesión se otorgaba fuera sometida a la previa evaluación de impacto ambiental. La segunda exige dilucidar si la Sala de instancia podía en este caso no verificar la "idoneidad o corrección jurídica de las decisiones de la Administración ambiental" contrarias a aquella exigencia, por no haber sido impugnadas en su momento.

El sometimiento a evaluación ambiental del proyecto extractivo había provocado ya determinadas dudas en la propia Administración autónoma, según queda reflejado en el informe de 26 de marzo de 1998 que figura en uno de los tres expedientes administrativos, emitido por el Delegado Provincial de Málaga de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía. Consta en él cómo esta Delegación se dirigió a la Agencia de Medio Ambiente andaluza para que "dictamine si debe presentar un Estudio de Impacto Ambiental, existiendo discrepancia al respecto entre la citada Agencia y esta Delegación Provincial, por lo cual, tras varios meses de conversaciones y reuniones para decidir sobre el tema sin llegar a un acuerdo, la Agencia de Medio Ambiente, a petición de esta Delegación Provincial, hizo una consulta a su Dirección General de Calidad Ambiental en Sevilla, quien, tras consultar con su Departamento de Impactos Ambientales, expresó que no le era de aplicación el R.D. 1131/1988, de 30 de septiembre , en base a que no cumple ninguno de los requisitos contemplados en el punto 12 del Anexo nº 2 del citado R.D., confirmando la tesis sostenida por esta Delegación Provincial, lo cual nos fue comunicado por la Agencia de Medio Ambiente mediante oficio de 31 de agosto de 1990, con entrada en esta Delegación Provincial el 4-9-1990".

Es cierta la referencia a la resolución del Director Provincial de la Agencia de Medio Ambiente de 31 de agosto de 1990, aunque en ella también consta que "el expediente se ve afectado por el R.D. 2994/82, de 15 de octubre , por el Plan Especial de Protección del Medio Físico de la provincia de Málaga, y por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas". Tal resolución, sin embargo, no se atenía al precepto reglamentario que decía aplicar pues, como acto seguido expondremos, tratándose de un espacio natural protegido, era preceptiva la evaluación de impacto ambiental.

El Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , sometía a evaluación del impacto ambiental la "extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales" (apartado doce de su Anexo único) si bien su desarrollo reglamentario se hizo en términos que contribuyeron a delimitar el alcance de las obras, instalaciones y actividades sujetas a la citada obligación. El Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988 exigía la evaluación de impacto ambiental a las explotaciones a cielo abierto de yacimientos minerales y demás recursos geológicos de las Secciones A, B, C y D cuyo aprovechamiento estuviera regulado por la Ley de Minas y la normativa complementaria cuando se diera alguna de las circunstancias siguientes: "Explotaciones que tengan un movimiento total de tierras superior a 200.000 metros cúbicos-año. [...] Explotaciones situadas en espacios naturales protegidos o en un área que pueda visualizarse desde cualquiera de sus límites establecidos, o que supongan un menoscabo a sus valores naturales".

Pues bien, los sucesivos informes emitidos por el Departamento de Impacto Ambiental de la Dirección Provincial de la Agencia de Medio Ambiente (14 de diciembre de 1990 y 8 de abril de 1991) ponen de relieve cómo el proyecto extractivo "[...] puede alterar gravemente los valores ecológicos de la sierra, así como causar un elevado impacto ambiental" y subrayan que la zona para la explotación se encuentra catalogada "entre los espacios protegidos del Plan Especial de Protección del Medio Físico, bajo la tipología de Complejo Serrano de interés ambiental CS-3, denominada Sierra de Mijas", además de figurar en el catálogo de Montes de Utilidad Pública. En el segundo de aquellos informes el mismo Departamento reiteraba que "el impacto ambiental añadido a los ya existentes en la Sierra de Mijas puede alterar gravemente los valores ecológicos y medioambientales de la zona".

Tratándose, pues, de una extracción de minerales a cielo abierto sobre un espacio natural protegido, cuya realización podía suponer un menoscabo a sus valores naturales, la actividad proyectada debió haber sido sometida al procedimiento de evaluación ambiental exigido por el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental. Ha de tenerse en cuenta, por lo demás, que según el documento presentado por la propia solicitante ("memoria resumen del proyecto de estudio y evaluación del impacto ambiental", de 2 de octubre de 1989), la producción media anual aproximada implicaba un "volumen total extraído y manipulado de 400.000 Tm/año".

La referida memoria quizá pudiera obedecer a la convicción de la sociedad solicitante de que, en efecto, era preceptivo el procedimiento administrativo ulterior de evaluación de impacto ambiental. En todo caso, según es bien sabido, dicho procedimiento no puede suplirse por la presentación unilateral a cargo del promotor de un breve informe o estudio, como el que consta en autos. Y tampoco suple la omisión el hecho de que la misma entidad "Badomar, S.L." presentara ulteriormente, el 6 de noviembre de 1990, un plan de restauración de la superficie afectada por los trabajos mineros.

Quinto .- La Sala de instancia no llegó a pronunciarse realmente sobre la pertinencia en este caso de la evaluación de impacto ambiental. Aun cuando implícitamente parece admitir que ha existido "una mala interpretación de la normativa ambiental en la autorización cuestionada", el tribunal de instancia juzga, tal como hemos transcrito anteriormente, que ello no es imputable a la "la Administración autorizante sino a [....] la autoridad ambiental [...] que, al frustrar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental declarando su innecesariedad, lo ha despojado de su carácter de inimpugnable para convertirlo en susceptible de recurso autónomo".

Lo cierto es, sin embargo, que la decisión del Director Provincial de la Agencia de Medio Ambiente de 31 de agosto de 1990 se desenvolvía en el ámbito interno de relaciones entre órganos administrativos, sin proyección exterior en este caso pues no figura notificada a ninguna de las partes que pudieran reaccionar contra ella. En concreto, no aparece notificada al Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre ni al resto de quienes serían ulteriores demandantes en el proceso de instancia. Y el recurso al que pone fin la sentencia ahora impugnada se interpuso, además, una vez que la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía dictó, ocho años después de que en 1990 se declarase la innecesariedad de la evaluación de impacto, la resolución de otorgamiento de la concesión directa de explotación minera.

No es posible, a la vista de esta secuencia de hechos y de circunstancias del procedimiento administrativo así tramitado, negar que los demandantes podían impugnar el acto autorizatorio en toda su plenitud, también en cuanto traía causa de la declaración de innecesariedad del procedimiento de evaluación de impacto, declaración que ya hemos considerado no conforme a Derecho. Aun cuando el tribunal de instancia pudiera llevar razón al afirmar que esta última era susceptible de impugnación autónoma, lo sería eventualmente para aquellos que participaron en el expediente y a quienes se les notificó, no para otras personas físicas o jurídicas que no tuvieron entonces conocimiento de ella. No cabe, pues, oponer a su pretensión impugnatoria contra la resolución autorizante la excepción de acto consentido respecto de uno de sus presupuestos, que es en definitiva lo que viene a hacer la Sala de instancia.

Las consideraciones anteriores abocan tanto a la estimación del primer motivo casacional como al correlativo de la demanda y a la subsiguiente anulación del acto mediante el que se otorga la concesión minera. La ausencia del procedimiento de evaluación ambiental, cuando fuera preceptivo, genera la nulidad del acto mediante el que se autoriza el proyecto que debió someterse a aquél.

Sexto.- En lo que se refiere a la segunda de las cuestiones suscitadas en la demanda (esto es, la relativa a la parte de los actos impugnados en que se dispone "la permanencia" del permiso de investigación sin posibilidad de más prórroga que la ya concedida), la Sala de instancia destacó cómo tal decisión no era en realidad sino confirmación de la que había sido acordada por otra anterior, de 4 de septiembre de 1997, a su vez impugnada en el recurso el recurso 2909/1998 que fue resuelto por la sentencia de la misma Sala de instancia de 25 de junio de 2004 .

Pues bien, dado que esta última sentencia ha sido casada por la nuestra de 28 de noviembre de 2007 (recurso de casación número 523/2005 ) con el resultado de que la Administración autonómica debe aún pronunciarse sobre la alzada interpuesta contra el acuerdo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 4 de septiembre de 1997 que, entre otros pronunciamientos, prorrogó "[...] por un último e inaplazable periodo de tres años la continuidad del resto de 72 cuadrículas mineras como permiso de investigación, en cuyo plazo deberán definirse las cuadrículas susceptibles y necesarias para un posible pase a concesión privada", no es posible acceder a esta parte del suplico de la demanda hasta tanto no se resuelva sobre la validez de la prórroga permitida por el acuerdo de 4 de septiembre de 1997.

Séptimo.- Ha lugar, pues, a la plena estimación del recurso de casación y a la parcial estimación de la demanda. Y, de acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional , no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Rechazar las objeciones de inadmisibilidad opuestas por la Junta de Andalucía y por "Áridos y Reforestación, S.A."

Segundo.- Estimar el presente recurso de casación número 5789/2008 interpuesto por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra la sentencia dictada con fecha 9 de julio de 2008 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga en el recurso número 944 de 1999 , que casamos.

Tercero.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 944/1999 interpuesto por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra la resolución dictada con fecha 8 de junio de 1998, confirmada el 14 de mayo de 2009, por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente número 583/98, y, en consecuencia:

1. Declarar la nulidad de las citadas resoluciones en cuanto otorgaron la concesión de explotación derivada del permiso de investigación Jarapalos nº 6408, para explotación de dolomías, sobre seis cuadrículas mineras, y

2. Declarar que la "permanencia [...] del permiso de investigación, sin posibilidad de prórroga de vigencia una vez concluida la autorizada" queda condicionada al resultado de la impugnación del acuerdo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 4 de septiembre de 1997 que a su vez prorrogó "[...] por un último e inaplazable periodo de tres años la continuidad del resto de 72 cuadrículas mineras como permiso de investigación".

Cuarto.- No hacer imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.