STS, 28 de Junio de 2011

El recurso contencioso administrativo nº 821/2004, seguido ante la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, contra la resolución del Secretario de Estado de Justicia de 10 de mayo de 2004, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que acordó desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia en relación con la instrucción de la causa seguida bajo el número 19/97 ante el Juzgado Central de Instrucción nº 5 de la Audiencia Nacional, terminó por sentencia de 22 de diciembre de 2006 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "1) Desestimar el recurso. 2) Confirmar la resolución recurrida. 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.".

Una vez notificada la citada sentencia la parte recurrente por escrito de 7 de febrero de 2007, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de la fecha siguiente se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida, y se acuerde estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración de Justicia y el derecho a la indemnización de 2.724.900 euros, en base al siguiente motivo de casación: "PRIMERO: Por vulneración de lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en relación al Anormal Funcionamiento de la Administración de Justicia objeto de reclamación por daños y perjuicios derivados de la Responsabilidad Patrimonial incurrida, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d) de la Ley 29/1988 .".

El Sr. Abogado del Estado, en la representación legal que le corresponde, presentó escrito de oposición al recurso de casación, en el que solicitó fuera resuelto por sentencia que desestime dicho recurso, y se confirme la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 15 de junio de 2011; se señaló para votación y fallo el día 21 de junio de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó la resolución impugnada, valorando en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:

" PRIMERO .- Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 10-5-2004, que desestimó la reclamación indemnizatoria que por el concepto de funcionamiento de la Administración de Justicia había planteado la hoy parte actora, terminando la demanda con la súplica que es de ver en autos.

La referida reclamación administrativa tenía por base los siguientes hechos, expuestos de forma sintética. La aquí parte demandante figuraba como imputada en la causa penal 19/97 del Juzgado Central de Instrucción nº 5 de la Audiencia Nacional, que el 9-1-1998 dictó un auto reformando la situación de dicho imputado, decretándose en meritada resolución judicial la libertad provisional con obligación apud acta de comparecer ante el Juzgado semanalmente y siempre que fuere llamado, debiendo igualmente el inculpado designar domicilio conocido, hacer entrega del pasaporte y prohibiéndosele la salida del territorio nacional sin autorización al respecto. El 25-3- 1999 la representación procesal del ahora demandante solicitó la modificación de la medida cautelar impuesta consistente en no permitirle abandonar el territorio español en los términos que acabamos de ver, cuya solicitud fue denegada por auto del Juzgado de 19-4-1999 , confirmado posteriormente en virtud de los correspondientes recursos. No conforme la ahora actora, interpuso el recurso de amparo nº 3.824/1999 ante el Tribunal Constitucional, que dictó la sentencia nº 169/2001, de 16-7 , que declaró que se había lesionado el derecho a la libertad personal del recurrente y anuló los correspondientes autos del Juzgado Central de Instrucción nº 5 y de la Sección Tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional. En esta última sentencia el Tribunal Constitucional dijo lo siguiente: "--- hemos de declarar que se ha lesionado el derecho a la libertad personal del demandante de amparo tanto debido a las insuficiencias de la ley que prevé la medida limitativa del derecho fundamental acordada desde las exigencias de certeza del Derecho, como en atención a la falta de proporcionalidad de la medida impuesta, y, en consecuencia, hemos de anular los Autos impugnados".

El 5-6-2002 el interesado presentó ante el Ministerio de Justicia un escrito formalizando la reclamación origen de la litis, solicitando entonces una indemnización de 2.724.900 € por daños personales, familiares y materiales, que es la misma indemnización que se impetra en la demanda.

El informe del Consejo General del Poder Judicial concluye que el objeto de la reclamación correspondería al ámbito del error judicial, en tanto que el dictamen del Consejo de Estado se inclina por la desestimación de la reclamación de la indemnización al fundarse la petición en un error judicial y no existir declaración judicial previa del mismo.

La demanda rectora del actual proceso invoca como título de imputación el anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, por lo que en el caso no se requeriría la declaración judicial previa propia del error judicial, impetrándose en aquélla la misma indemnización ya solicitada en la precedente vía administrativa.

El artículo 292 de la LOPJ dispone esto: "1. Los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor, con arreglo a lo dispuesto en este Título. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. 3. La mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales no presupone por sí sola derecho a indemnización".

La sentencia del Tribunal Supremo de 21-1-1999 dijo lo siguiente (en lo que ahora interesa): "--- cuando se trata de exigir la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, la viabilidad de la acción requiere la concurrencia de las siguientes circunstancias: a) que exista un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; b) que se haya producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; c) que exista la oportuna relación de causalidad entre el funcionamiento de la Administración de Justicia y el daño causado de tal manera, que éste aparezca como una consecuencia de aquél y por lo tanto resulte imputable a la Administración; y d) que la acción se ejecute dentro del plazo de un año desde que la producción del hecho determinante del daño propició la posibilidad de su ejercicio". Por su parte, la sentencia del mismo alto Tribunal de 6-7-1999 se expresó así (también en lo que ahora importa): " Dos son los presupuestos que generan la responsabilidad patrimonial: a) el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y b) la existencia de un daño que sea su consecuencia. a) Respecto del primer aspecto, relativo al funcionamiento anormal, ha sido la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en Sentencia de 11 de noviembre de 1993 ) la que ha puesto de manifiesto que «La anormalidad de ese funcionamiento no implica, desde luego, referencia alguna necesaria al elemento de ilicitud o culpabilidad en el desempeño de las funciones judiciales al tratarse de un tipo de responsabilidad objetiva» y se ha tenido en cuenta en la referida sentencia que «El concepto de anormalidad en el funcionamiento de la Administración constituye un concepto jurídico indeterminado que debe quedar integrado en función de la naturaleza de los actos emanados de la función y las circunstancias concretas concurrentes en el supuesto enjuiciado». b) El segundo de los requisitos fundamentales de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal, deviene de la existencia de un daño que para ser indemnizable ha de ser real y efectivo, no traducirse en meras especulaciones o expectativas, incidiendo sobre derechos e intereses legítimos evaluables económicamente y cuya concreción cuantitativa o las bases para determinarla puedan materializarse en ejecución de sentencia, de manera que permitan una cifra individualizada en relación con una persona, como consecuencia del daño producido por la actividad de la Administración en relación de causa a efecto, probando el perjudicado la concurrencia de los requisitos legales para que surja la obligación de indemnizar".

Como dijimos más atrás, la demandante alega un fenómeno de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, cuya existencia vendría demostrada por la propia sentencia del Tribunal Constitucional nº 169/2001 ya referida. En el escrito de demanda se lee lo siguiente: "Por consiguiente, se trata de un supuesto claro y contundente del anormalidad funcionamiento de la Administración de Justicia, en tanto en cuanto no tuvo el Instructor en cuenta a la hora de dictar los autos recurridos las circunstancias personales del recurrente, y por ello las medidas acordadas fueron innecesarias, inadecuadas y desproporcionadas, conllevando las mismas un daños irreparable al recurrente".

La resolución aquí puesta en tela de juicio desestimó la reclamación de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, y ello al considerar que la instancia administrativa en que se producía no era la vía adecuada para pronunciarse sobre el acierto de las resoluciones judiciales que estaban en el origen del daño alegado, que, en su caso, constituirían un supuesto de error judicial, concluyendo que ni existía error judicial declarado ni funcionamiento anormal de la Administración de Justicia que confirieran derecho al reclamante para solicitar una indemnización al Estado, cuyo planteamiento es defendido en esta sede por el Abogado del Estado.

Vistos los términos del debate, resulta ineludible dilucidar si el título de imputación esgrimido por la parte demandante casa con los hechos de su causa petendi.

Según conocida jurisprudencia, "el error judicial consiste en la desatención del juzgador a datos de carácter indiscutible en una resolución que rompe la armonía del orden jurídico o en la decisión que interpreta equivocadamente el orden jurídico, si se trata de una interpretación no sostenible por ningún método interpretativo aceptable en la práctica judicial", mientras que "el funcionamiento anormal abarca cualquier defecto en la actuación de los juzgados o tribunales, concebidos como complejo orgánico en el que se integran diversas personas, servicios, medios y actividades". Por otra parte, del funcionamiento anormal se extrae un supuesto específico, el del error judicial, para seguir un tratamiento jurídico separado, de tal forma que dicho error debe ir precedido de una decisión judicial que expresamente lo reconozca, ya consista en una sentencia dictada en un recurso de revisión o bien dictada por el Tribunal Supremo en los términos previstos en el apartado 1.b) del artículo 293 de la LOPJ , sin que tal exigencia legal de la previa declaración del error judicial en los términos previstos en dicho precepto pueda ser sustituida por una posible apreciación de lo resultante de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional dado que el mismo no resuelve acerca de posibles errores en los términos exigidos en el artículo 293 de la Ley Orgánica citada (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 23-5-2006 , que cita otras ).

Pues bien, basta la lectura de la demanda para advertir que los hechos en que la misma se basa no pueden encuadrarse en el título escogido de anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, y ello por la sencilla razón de que no se está imputando una disfunción al complejo orgánico en que se manifiesta la Administración de Justicia, siendo así que ni siquiera se alega una infracción procedimental, sino que el reproche que se hace se dirige a la entraña de la decisión judicial tomada en su momento en relación con la medida cautelar de referencia, a la que se tacha de innecesaria, inadecuada y desproporcionada, con cuyo planteamiento se censura la valoración de las circunstancias que hizo el órgano judicial para resolver del modo en que lo hizo, lo que incide directamente en el núcleo de la decisión adoptada en el ejercicio de la potestad jurisdiccional y resulta ajeno a lo que técnicamente se conoce como anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, por lo que este último título de imputación es inadecuado para hacer viable la petición indemnizatoria de la actora, que tampoco podría encontrar amparo en el título del error judicial al no haberse seguido el procedimiento legalmente previsto al efecto, sin que, como vimos más arriba, pueda equiparse a la preceptiva declaración judicial previa del error un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

En suma, no es posible calificar de anormal funcionamiento de la Administración de Justicia las resoluciones judiciales que acordaron la medida cautelar de referencia, y ello en el sentido estricto de dicho título de imputación, sin perjuicio de la eventualidad de un error judicial, que por lo ya indicado queda extramuros del actual proceso.

En función de cuanto antecede, al resultar inviable el título de imputación relativo al anormal funcionamiento decaen las partidas indemnizatorias que en el mismo trataban de sustentarse, por lo que, en definitiva, se impone la desestimación del recurso.".

En el motivo de casación denuncia la parte recurrente, al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , la infracción de los artículos 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Alegando en definitiva que los hechos en que se sustentó la demanda son encuadrables en el supuesto esgrimido de anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, pues el Tribunal Constitucional anuló los autos del Juzgado Central de Instrucción nº 5 y de la Sección tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, y declaró lesionado el derecho a la libertad del recurrente, como, en primer lugar, el artículo 139 de la Ley 30/92 , requiere y así ha sido debidamente acreditado en el caso, que el daño se haya producido en el desarrollo de una actividad atribuible a la Administración, que el daño sea evaluable económicamente, efectivo e individualizado, en relación de causalidad directa y eficaz entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido y, en segundo lugar, la jurisprudencia aludida en la sentencia recurrida, en nada contradice los argumentos esgrimidos por el recurrente, pues es precisamente en atención a los actos emanados de la función y las circunstancias concretas concurrentes en el supuesto enjuiciado, los que determinan un anormal funcionamiento de la Administración de Justicia y por consiguiente, el derecho del recurrente a ser indemnizado para reparar los daños que jurídicamente no estaba obligado a soportar, por lo que puede técnicamente considerarse los Autos del Juzgado Central de Instrucción y de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, como un supuesto de anormal funcionamiento de la Administración de Justicia.

En nuestra reciente Sentencia de 15 de diciembre de 2009 , con cita de la de 18 de abril de 2000 - recursos 289/2008 y 1311/1996 -, recordábamos la distinción entre la institución del error judicial y la del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Decíamos que " El error judicial consiste, en los términos que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 16 de junio de 1995 , 6 de mayo de 1996 , 26 de junio de 1996 y 13 de julio de 1999 , entre otras, y sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 18 de abril de 1992 ) en la desatención del juzgador a datos de carácter indiscutible en una resolución que rompe la armonía del orden jurídico o en la decisión que interpreta equivocadamente el ordenamiento jurídico, si se trata de una interpretación no sostenible por ningún método interpretativo aceptable en la práctica judicial ( sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal de 2 de julio de 1999 ). El funcionamiento anormal abarca, por su parte, cualquier defecto en la actuación de los juzgados y tribunales, concebidos como complejo orgánico en el que se integran diversas personas, servicios, medios y actividades. Del funcionamiento anormal se extrae un supuesto específico, el de error judicial, para seguir un tratamiento jurídico separado. No cabe duda de que, como dice la sentencia de 17 de febrero de 1999 , el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeto en nuestro ordenamiento jurídico a un tratamiento diferenciado respecto del error judicial. Mientras la indemnización por causa de error debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca, a tenor del art. 293.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , la reclamación por los daños causados como consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia no exige una previa declaración judicial, sino que se formula directamente ante el Ministerio de Justicia, en los términos prevenidos en el art. 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Como que el hecho de que se quiere dimanar la responsabilidad patrimonial de la Administración consistió en la adopción de la medida cautelar de libertad provisional del recurrente, con la prohibición de abandonar el territorio español y retirada del pasaporte, mediante los Autos de 19 de abril y 31 de mayo de 1999 del Juzgado Central de Instrucción núm. 5 de la Audiencia Nacional , y el Auto de 30 de julio de 1999 de la Sección tercera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional , que fueron anulados por la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 16 de junio de 2001 , por lesivos del derecho a la libertad personal del entonces demandante de amparo, debido a las insuficiencias de la ley que prevé la media cautelar limitativa del derecho fundamental acordada, desde las exigencias de certeza del Derecho, como en atención a la falta de proporcionalidad de la medida impuesta, lo que no tiene que ver tanto con la actuación de los Juzgados y Tribunales, concebido como complejo orgánico de funcionamiento, personas, servicios y actividades, como de la aplicación jurisdiccional del derecho, situación específica que daría lugar al reconocimiento del error judicial cuando tal deriva de la aplicación de normas inexistentes o entendidas fuera de todo sentido, dimanante de una resolución injusta o equivocada, viciada de un error craso, patente, indubitado e incontestable, y en los términos previstos en el Título V del Libro III de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, conforme establece el artículo 292.1 y se concreta en el artículo 293, de la citada Ley .

Este Tribunal se ha pronunciado en supuestos como el contemplado en Sentencias de 15 de febrero de 2006 -recurso 456/2002 -, 21 de febrero de 2006 -recurso 1181/2006 -, 1 de marzo de 2006 -recurso 866/2002 -, 19 de abril de 2006 -recurso 1175/2002 - y de 24 de mayo de 2006 -recurso 996/2002 -, en las que decíamos que "No cabe duda que el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeto en nuestro Ordenamiento Jurídico a un tratamiento diferenciado respecto del error judicial. Mientras la indemnización por causa de error debe ir precedida de una decisión judicial que expresamente lo reconozca, a tenor del artículo 293.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , la reclamación por los daños causados como consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia no exige una previa declaración judicial, sino que se formula directamente ante el Ministerio de Justicia, en los términos prevenidos en el artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .".

El tratamiento diferencial que el Título V de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala en los artículos 292 y 293 para el ejercicio de la acción de responsabilidad, según se trate de daños causados en cualquiera de los bienes o derechos por error judicial - recogiendo el artículo 294 un supuesto específico y concreto del error judicial, que con carácter general viene regulado en el artículo 293 - y los que dimanen o sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, no impide, sin embargo, según señalamos en la citada sentencia de dieciocho de abril de dos mil cuatro -fundamento jurídico sexto- que "la inexistencia del error judicial al que pueda imputarse directamente el resultado dañoso producido ... no releva al Tribunal de examinar si el mismo puede ser imputado causalmente a circunstancias determinantes de anormal funcionamiento de la Administración de Justicia".

Conforme la anterior doctrina, aún cuando la acción hubo de plantearse, en pura técnica jurídica, en el marco del "error judicial", hemos admitido que pueda también contemplarse dentro del concepto amplio de funcionamiento de la Administración de Justicia del artículo 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , mas ello en cuanto que en los supuestos analizados se ciñera la pretensión en la disfunción de la Administración judicial, como allí fuera la ingente cantidad o aluvión de afectados en una causa penal y la escasa organización que existía al inicio del procedimiento, tratando sin embargo el presente recurso en la solicitud de indemnización como consecuencia del sometimiento a una medida cautelar personal adoptada en el seno de un proceso penal, por el hecho que fuera posteriormente anulada, que recae en el núcleo propio y diferenciado de la vía para la reclamación de las indemnizaciones por error judicial, sin interferencias o confusiones con el más amplio título de imputación del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y que precisaba ineludiblemente de su previa declaración de la resolución judicial que así lo reconociera, en la forma dispuesta por el artículo 293.1 de la referida Ley Orgánica del Poder Judicial .

Procediendo en consecuencia desestimar el presente recurso de casación.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que establece el apartado 3 del citado artículo, acuerda fijar el importe máximo de estas costas por los honorarios devengados por el letrado de la parte recurrida en 1.000 euros, dada la naturaleza del asunto y la actividad de la parte referida además a un sólo motivo de casación de escasa complejidad.