STS, 16 de Junio de 2011

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2007 (recurso nº 3751/2003 ) en cuya parte dispositiva se establece:

FALLO

Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 , contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Collado Villalba de 30 de octubre de 2003, por el que se aprobó definitivamente el PLAN PARCIAL DE SECTOR URBANIZABLE 1.1 "ARROYO ARRIBA" del Plan General de Ordenación Urbana de Collado Villalba, anulando el acuerdo impugnado únicamente en cuanto incluye los terrenos de la actora comprendidos en el Plan Parcial Cerro Dominio de Fontenebro, aprobado en 1971 por la COPLACO y en los que se localiza la casa de los guardas. Sin costas.

En los fundamentos primero y segundo de la referida sentencia, ahora recurrida en casación, se delimita el debate planteado en el proceso en los siguientes términos:

PRIMERO: (...) Acude la comunidad recurrente a la Jurisdicción para sostener la ilegalidad del sector urbanizable de Arroyo Arriba, en cuanto incluye terrenos, con una superficie de 3.082 m2, que pertenecen a la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 " y que están dotados de todos los servicios urbanísticos que exige la ley para ser considerados como suelo urbano y pertenecer a un área consolidada por la edificación, en la que se ubica la caseta del guarda de la urbanización y acentuando que la urbanización se llevó a cabo con base al Plan Parcial aprobado por la COPLACO el 23 de julio de 1971, en ejecución del Plan Especial de Ordenación Urbana, en grado de Plan General, aprobado por la COPLACO el 26 de febrero de 1969.

El Ayuntamiento se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso, razonando que la porción de terreno a que se refiere la recurrente es una porción de finca separada de la URBANIZACIÓN000 " por un viario público ya existente y exterior a la urbanización, fuera de su ámbito, (antiguo Camino de Guija), y en la que la Comunidad demandante ha emplazado una caseta de guardería, e incorporada, junto con el resto de los terrenos y fincas colindantes, por el Plan General de Ordenación Urbana, de 30 de agosto de 2001, al Sector de Suelo Urbanizable 1.1. "Arroyo Arriba", de forma totalmente lógica, dada su ubicación, nivel de servicios y grado de incorporación a la trama urbana del municipio de Collado Villalba.

SEGUNDO.- A decir verdad, la pretensión actora se hace soportar en la afirmación de que los terrenos de su titularidad, a los que se refiere el proceso, tienen la condición de suelo urbano, por lo que sería incorrecta su clasificación por el planeamiento general como suelo urbanizable y, por lo tanto, su integración en el Sector de Urbanizable 1.1 Arroyo Arriba. Así las cosas, con motivo de la aprobación del plan parcial, lo que se cuestiona es la determinación estructurante contenida en el plan general respecto de la clasificación de ese concreto sector de urbanizable, haciendo uso, para ello, de la facultad de impugnación indirecta que autoriza el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción (...)

.

Con ese punto de partida, la sentencia concluye en los siguientes párrafos del mismo fundamento segundo que los terrenos en cuestión reúnen los requisitos del suelo urbano, por lo que debieron clasificarse como tal y quedar excluidos, por tanto, de la delimitación del Plan Parcial impugnado. Y ello por las siguientes razones:

(...) Es encomiable la recopilación de fuentes documentales que se contiene en el informe pericial realizado por la arquitecta doña Tania , que permiten establecer que la pieza de suelo a la que se refiere el recurso estaba incluida en el Plan Especial en grado de Plan General del Cerro Dominio de Fontenebro aprobado por la COPLACO el 26 de febrero de 1969, en el Plan Parcial aprobado por igualmente por la COPLACO el 23 de julio de 1971, en ejecución del Plan Especial de Ordenación Urbana, y en el Proyecto de Urbanización, aprobado por la Comisión de Urbanismo mediante acuerdo de 28 de septiembre de 1971. Al mismo tiempo, con su correspondencia documental, refiere la arquitecto que esa pieza concreta no se incluye en algunos documentos del proyecto de parcelación, del que, por otra parte, se desconoce si fue o no aprobado.

Quizá el problema arranque porque además de la localización de los terrenos, en el borde de la urbanización, en la cartografía catastral se sitúan en suelo rústico y la fotogrametría disponible apunta aparentemente en ese mismo sentido; aunque ello es irrelevante para los fines que nos ocupan.

Lo cierto es que en los planos del Plan Parcial de 1971 el terreno que nos ocupa figuraba con la trama correspondiente a la zona de vivienda unifamiliar del grado 1 y, además, aunque no se haya podido conseguir el proyecto de urbanización completo, si que lo ha sido el correspondiente a la Fase Saneamiento, que recoge la distribución de la red de saneamiento con las tuberías y las arquetas, que discurren por el borde de las calles y bordeando el terreno objeto del Procedimiento, por las calles II y III (actualmente calle Arroyo del Osea y Camino del Moral), que constituyen sus linderos norte y oeste. De otro lado, entre la documentación referente a la aprobación del Plan Especial, en grado de Plan General, aprobado por la Comisión del Área Metropolitana, figura un plano denominado, Plano n 3, "Red Viaria" del Proyecto de Pavimentación, Abastecimiento de Aguas y Redes Eléctricas, 1ª fase del Plan Parcial Cotos y Parques Residenciales, en el que el figuran las calles II y III que bordean el terreno, en los linderos norte y oeste (actualmente calle Arroyo del Osea y Camino del Moral) integradas en dicho proyecto.

De acuerdo con lo anterior, en opinión de la arquitecto designada perito, los servicios de acceso rodado por vía urbana y los servicios de saneamiento exteriores al terreno se han realizado en ejecución del Plan Parcial lª Fase, no habiéndose podido determinar, por no haberse obtenido los planos, si el Abastecimiento de Agua, el Suministro de Energía Eléctrica y el Alumbrado Público, en la forma en que vienen ejecutados se encontraba en los proyectos aprobados.

Sucede también, según se expresa en el informe, que la parcela cuenta con todos los servicios urbanísticos determinantes de la clasificación del urbano, acompañando a su informe detalles fotográficos y planos sobre esos servicios.

El Tribunal, que ha examinado detenidamente todos los documentos cartográficos disponibles adjuntados a la prueba pericial, tiene que dar plena conformidad con las conclusiones alcanzadas en los trabajos periciales, en el sentido de que la porción de terreno perteneciente a la comunidad actora a que se contrae este proceso fue incluida en el Plan Parcial aprobado en 1971 por la COPLACO y, además, los servicios urbanísticos de los que dispone la parcela son los propios del suelo urbano.

Pues bien, como todos sabemos, la consideración de un terreno como suelo urbano depende de la realidad física, es decir, de si está realmente urbanizado o no conforme a los estándares legales, lo que atribuye a esa realidad fáctica una «fuerza normativa» que la propia jurisprudencia destaca o de la circunstancia de que estén ocupados por la edificación o la construcción en las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, proporción que habrá de computarse conforme a la ordenación que establezca el planeamiento urbanístico.

Dichos criterios de definición del suelo urbano estaban incorporados en el artículo 78.a) de la Ley del Suelo de 1976y se contienen igualmente en el artículo 8 de la Ley 6/1998 , cuyo apartado a) establece que se considera suelo urbano el ya transformado por contar con los servicios e infraestructuras urbanísticas mínimas a que se refiere o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística. Del mismo modo, pero con mayor grado de precisión, el art. 14 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , atribuye la condición de urbano a los terrenos en cuatro supuestos, entre ellos, que son los que aquí interesan, primero, que cuenten con urbanización idónea para la edificación o construcción a que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente, que proporcione, en todo caso, acceso rodado por vía urbana municipal, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica y alumbrado público y segundo, que estén urbanizados en ejecución del planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

Así pues, estas coordenadas normativas puestas en relación de correspondencia con los datos fácticos adquiridos sobre todo en el periodo de prueba conducen, sin necesidad de mayores razonamientos a la estimación del recurso, si bien, el alcance del fallo no ha de comportar la anulación del Plan Parcial completo, sino en cuanto incluye los terrenos comprometidos en esta litis

.

La representación del Ayuntamiento de Collado-Villalba preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 9 de enero de 2008 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 26 de la misma Ley así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que lo interpreta, representada en sus sentencias de 25 de febrero y 18 de junio de 2002 . La representación del Ayuntamiento alega, en síntesis, que al hilo de la impugnación directa de un Plan Parcial no cabe cuestionar determinaciones del Plan General ajenas al contenido propio de aquél, como es la clasificación del suelo, que devino consentida y firme al no haber sido impugnada en su día por la comunidad de propietarios demandante. A lo que añade que el Plan Parcial no constituye un "acto de aplicación" del Plan General, por lo que "...no nos encontramos propiamente en el ámbito de un recurso indirecto".

Finaliza el escrito solicitando que se case la sentencia dictando otra por la que "...se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 , declarando su extemporaneidad al no ser de aplicación el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción ".

Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 20 de noviembre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

La representación de la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el 15 de abril de 2009 en el que formula alegaciones en contra del motivo de casación aducido y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de junio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo dirige la representación del Ayuntamiento de Collado Villalba contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de septiembre de 2007 (recurso 3751/2003 ) en la que se estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Collado Villalba de 30 de octubre de 2003 que aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector Urbanizable 1.1 "Arroyo Arriba", anulando el acuerdo impugnado únicamente en cuanto incluye los terrenos de la actora comprendidos en el Plan Parcial Cerro Dominio de Fontenebro, aprobado en 1971 por la COPLACO y en los que se localiza la casa de los guardas.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones dadas en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación en parte del recurso, con el resultado de excluir del ámbito de suelo urbanizable ordenado por el Plan Parcial en cuestión los terrenos de la referida comunidad de propietarios. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación que ha formulado la Administración municipal recurrente, cuyo enunciado hemos dejado señalado en el antecedente tercero.

El Ayuntamiento de Collado-Villalba aduce que, frente a lo considerado en la sentencia recurrida, el artículo 26 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no ampara la posibilidad de fundar la impugnación directa de un instrumento de planeamiento secundario (plan parcial) en los defectos materiales o sustantivos en los que previamente hubiese incurrido el plan general al que aquél sirve de desarrollo. Es decir, que no cabe recurrir indirectamente un plan general con ocasión de la impugnación directa dirigida contra un instrumento de planeamiento de desarrollo.

El motivo así planteado no puede ser acogido pues es reiterada y uniforme la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo en la que se afirma precisamente la tesis contraria a la defendida por la Administración recurrente; esto es, que conforme a lo dispuesto en el referido artículo 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sí resulta admisible la impugnación de los planes secundarios aprobados en desarrollo de un plan general fundada en que este último no es conforme a derecho, particularmente en lo que se refiere a la clasificación del suelo. Cabe citar en este sentido, por estar referida a un caso muy similar, nuestra sentencia de 4 de febrero de 2011 (casación 194/2007 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

(...) Por tanto, debemos declarar nulo el plan parcial y la modificación puntual del plan general en la medida que clasificó el suelo como urbanizable.

En efecto, procede la declaración de nulidad de la modificación puntual del plan general en dicho extremo porque en el recurso contencioso administrativo se había impugnado indirectamente dicho plan. Téngase en cuenta que el artículo 26.2 [LJCA ] regula la impugnación indirecta contra disposiciones generales -tanto para los casos en que no se haya recurrido la disposición general como para el caso de que la misma haya sido desestimada-, con motivo de la impugnación de los actos de aplicación. Correspondiendo al órgano judicial, ex artículo 27.2 de la LJCA , que conoce de la impugnación indirecta -y siempre que sea competente también para conocer de la impugnación directa contra la norma reglamentaria indirectamente impugnada- declarar no solo la invalidez del acto de aplicación sino también de la disposición general, cuando el vicio de esta determina la nulidad de aquel acto. Además de las facultades que señala el apartado 3 del citado artículo 27 para este Tribunal Supremo.

A tales consideraciones no obsta que estemos ante la impugnación directa de una norma --plan parcial- por la nulidad de la norma de cobertura -el plan general-. Es decir, la relación se produce no entre un acto administrativo y la norma de cobertura, sino entre dos normas relacionadas jerárquicamente.

Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 26 de la LJCA se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa --plan parcial-- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango --plan general-- a cuyo amparo se dicta el plan parcial es nula y, en tal medida adolece del mismo vicio de invalidez

.

Esta conclusión no contradice lo señalado por esta Sala en las sentencias de 25 de febrero y 18 de junio de 2002 ( recursos de casación 7960/1997 y 6922/1998 ), citadas por el Ayuntamiento recurrente en su motivo de casación, al no existir analogía ni relación directa entre los supuestos analizados en ellas y el que aquí se examina. En dichas sentencias se rechazó la impugnación indirecta del Plan General de Zaragoza, formulada en ejercicio de la acción pública urbanística, porque pretendía sustentarse en supuestos defectos de forma -no sustantivos- que ninguna relación guardaban con el acto de aplicación directamente recurrido. En el caso que nos ocupa, en cambio, la comunidad de propietarios demandante cuestionaba una determinación del plan general -la relativa a la clasificación del terreno de su propiedad- que es precisamente la que servía de sustento al plan parcial directamente impugnado; pues un Plan Parcial, por su propia naturaleza y finalidad, sólo puede ordenar suelo clasificado como urbanizable y nunca como urbano. Es decir, el defecto material o sustantivo del Plan General de Collado Villalba -la indebida clasificación de la finca como suelo urbanizable- se había transmitido al Plan Parcial, que en desarrollo de aquél había procedido a ordenar pormenorizadamente los terrenos aplicándoles el régimen del suelo urbanizable. Y es claro que este planteamiento impugnatorio concatenado resulta plenamente incardinable en la previsón del denominado recurso indirecto contenida en el artículo 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por todo ello, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación. Ello comporta la imposición de las costas al Ayuntamiento recurrente, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse el recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de Abogado de la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.