STS, 21 de Junio de 2011

En el recurso contencioso administrativo núm. 385/2004, seguido ante la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia con fecha 18 de junio de 2009 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS : Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso- administrativo número 385/2.004, interpuesto por el Procurador D. Luis María Carrera de Egaña, en representación de D. Romualdo , en su calidad de Concejal integrante del Grupo Socialista del Ayuntamiento de Las Rozas, y asistida por el Letrado D. Juan Lobato Valero contra el Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Las Rozas de fecha 15 de junio de 2.004, publicado en el B.O. C.A.M. de fecha 18 de junio de 2.004 , por el que se aprueban los Presupuestos para el año 2.004, que se REVOCA por ajustarse al ordenamiento jurídico, sin efectuar expresa condena en costas."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas, (Madrid), se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal del Ayuntamiento de Las Rozas, demandado en la instancia, por escrito presentado el 20 de enero de 2010, formalizó recurso de casación, interesando, previos los trámites pertinentes, se "dicte sentencia por la que, con estimación del recurso case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso, declarando la plena conformidad a Derecho del Acuerdo del Pleno de la Corporación que represento de 15 de junio de 2004, por el que se aprobó definitivamente el Presupuesto General para el ejercicio de 2.004, con imposición de costas a la parte recurrida".

Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala el día diecinueve de febrero de dos mil diez, se acordó la admisión del recurso con remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos donde se tienen por recibidas el ocho de marzo de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

La representación procesal de Don Romualdo , recurrente en la instancia, formalizó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 21 de abril de 2010, suplicando "previa la tramitación legal oportuna dicte sentencia por la que desestime los motivos de casación invocados de parte, desestimando íntegramente el recurso, confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente...".

Por providencia de fecha 8 de junio de 2011, se señaló para votación y fallo el día 14 de junio de 2011, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo refiriendo en sus Fundamentos de Derecho Tercero a Octavo lo siguiente:

"

Como consideraciones preliminares que debe tener en cuenta la Sala a la hora de analizar la impugnación de unos presupuestos debemos destacar que la nivelación presupuestaria es una exigencia legal establecida en el artículo 165.4 del TRLHL, que señala que cada uno de los presupuestos que se integren en el general deberá aprobarse sin déficit inicial.

El presupuesto constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer las Entidades locales y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, coincidente con el año natural. Por tanto, la formulación del presupuesto en términos nivelados genera un riesgo que se produce por la necesidad de valorar y cifrar situaciones más o menos desconocidas a priori.

La formulación del presupuesto permite un grado de discrecionalidad, en función de los intereses pretendidos por la Corporación y por la incertidumbre consustancial al proceso de previsión, pero el cálculo de las previsiones de ingresos y gastos debe estar motivado y caracterizarse por su racionalidad, conformidad y coherencia con las hipótesis adoptadas. Por ello, la nivelación está condicionada a que en el presupuesto se cumplan una serie de premisas que permitan afirmar que la nivelación es efectiva y no meramente formal o numérica, derivada de la mera igualdad aritmética entre las cifras de ingresos y gastos, entre las que cabe destacar:

1. La existencia de fundamentos teóricos suficientes que permita la estimación de la cuantía de las partidas que lo integran.

2. La consignación de previsiones de ingresos y de créditos para gastos que se deriven de exigencias legales.

3. La consignación de créditos para gastos en cuantía suficiente para dar cobertura a las situaciones conocidas a priori que han de producir obligaciones económicas durante el ejercicio.

4. La razonabilidad y congruencia de las previsiones de ingresos y gastos, frente a las liquidaciones presupuestarias de ejercicios anteriores y ante los nuevos objetivos y programas pretendidos por la Corporación.

5. La existencia de la unívoca relación y de la coherencia interna necesarias entre las previsiones de determinados ingresos y los créditos de determinados gastos cuando entre ellos existe una correlación por tratarse de operaciones vinculadas o de proyectos con financiación afectada.

Para la adecuada resolución del presente recurso contencioso-administrativo el Tribunal ha de partir de la doctrina establecida en nuestras Sentencias dictadas el pasado 3 de junio de 2.004, en el recurso contencioso-administrativo número 171/2.001 y el día 20 de julio de 2.004 en el recurso 340/2002.

Las fuentes normativas del Patrimonio Municipal del Suelo, aunque dispersas, se encontraban en la Ley del Suelo de 1.976 (artículos 89 a 93 y 165 y siguientes) y en la Ley del Suelo de 1.992 (artículos 276 y 280.1 , no declarados inconstitucionales por la Sentencia nº 61/1.997 del Tribunal Constitucional ) y diversas normas de la Comunidad de Madrid, especialmente, la Ley 5/1.995 (artículos 112 y 113) y Ley 20/1.997 (artículo 4 ).

De dicha normativa, se deducía claramente la adscripción de las parcelas antes referidas al Patrimonio Municipal del Suelo rigiéndose tales bienes y el producto de los mismos por las referidas disposiciones, no pudiendo darles a unos y otros, otro destino que el previsto en los artículos 276.2º y 280 citados; y sobre ello, la jurisprudencia, cuando ha tenido que pronunciarse, en torno al producto de las enajenaciones de bienes o terrenos del Patrimonio Municipal del Suelo ha precisado dicha cuestión de una manera clara y rotunda. Así cabe destacar la de 2 de noviembre de 2.001, en la que después de referirse a la regulación del Patrimonio Municipal del Suelo ya que en la Ley del Suelo de 1.956 , y su característica especial se alaba que "la Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funciones como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, a fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones Locales han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley 7/1.985 ) sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones (artículo 89.2º de la Ley del Suelo de 1.976 ) y ha querido y quiere expresamente con claridad elogiable que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo.....ante tama a claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los Patrimonios Municipales del Suelo abandonando su origen, su caracterización y finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas finalidades presupuestarias municipales".

Se deducía del artículo 276.2º de la Ley del Suelo de 1.992 y del artículo 112.1 de la Ley 9/1.995 de la Comunidad de Madrid , que la constitución del Patrimonio Municipal del Suelo era obligada para los Ayuntamientos que reunieran las condiciones que señala la Ley. A este respecto hay que precisar, que la Ley del Suelo de 1.976, regulaba el Patrimonio Municipal del Suelo en los artículos 89 a 93, y la Ley de 1.992 en los artículos 276 a 286 , y que declarados inconstitucionales por la Sentencia 61/97 del Tribunal Constitucional parte de estos artículos, recobraron vigencia los correspondientes de aquélla. Así en la Ley de 1.976 , según el artículo 89.1º era obligada la constitución del Patrimonio Municipal del Suelo en los municipios de más de 50.000 habitantes, en cambio en la de 1.992 en el artículo 276.1º , no declarado inconstitucional se refería a los que dispongan de Plan General.

El Patrimonio Municipal del Suelo ha sido objeto de nueva regulación en el artículo 173 apartado 2 de la Ley Territorial 9/2.001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , plenamente vigente en el momento de aprobarse los Presupuestos recurridos, que establece que el patrimonio público de suelo tendrá carácter de patrimonio separado del restante patrimonio de la Administración titular, quedando vinculado a sus fines específicos. A los efectos del régimen aplicable a los actos de disposición, los bienes integrantes del patrimonio público de suelo se considerarán como bienes patrimoniales. Ahora bien los fines específicos que tiene estos bienes son los establecidos en el artículo 176 que regula precisamente el destino de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, señalando que los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, una vez incorporados al proceso urbanizador o edificatorio, se destinarán, de conformidad con las técnicas y los procedimientos establecidos en la presente Ley, a cualquiera de los siguientes fines:

1. Construcción, rehabilitación o mejora de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social, en el marco de las políticas o programas establecidos por las Administraciones públicas.

2. Conservación o mejora del medio ambiente, o la protección del patrimonio histórico-artístico.

3. Actuaciones públicas para la obtención de terrenos y ejecución, en su caso, de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.

4. Actuaciones declaradas de interés social.

5. Conservación y ampliación de los patrimonios públicos de suelo.

6. A la propia gestión urbanística, con cualquiera de las siguientes finalidades: 1 Incidir en el mercado inmobiliario, preparando y enajenando suelo edificable. 2 Pagar en especie, mediante permuta, suelo destinado a redes públicas. 3 compensar, cuando proceda, a quienes resulten con defecto de aprovechamiento, como consecuencia de operaciones de equidistribución, o de la imposición de limitaciones singulares.

Por tanto los fines son mas amplios que los previstos en el artículo 276 apartado 2 cuando establecía que los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la administración por su equivalente metálico, se destinarán a la conservación y aplicación del mismo.

Sentado pues el criterio restrictivo del destino que ha de darse a los ingresos obtenidos mediante la enajenación de solares integrantes del patrimonio municipal del suelo, hemos de analizar las concretas inversiones a las que el Ayuntamiento pretende destinar los referidos ingresos, a la luz de las prescripciones establecidas en el artículo 176 de la Ley 9/2.001 del Suelo de la Comunidad de Madrid en relación con el artículo 36 del mismo texto legal, que va definiendo las redes públicas, equipamientos e infraestructuras, al señalar que "1. Se entiende por red pública el conjunto de los elementos de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la finalidad de dar un servicio integral. Los elementos de cada red, aun estando integrados de forma unitaria en la misma, son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres niveles:

1. Los que conforman la red supramunicipal, que son aquellos cuya función, uso, servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid.

2. Los que conforman la red general, que son aquellos cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel supramunicipal.

3. Los que conforman la red local, que son aquellos cuya función se puede limitar al uso, servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto.

   2. El conjunto de los elementos de la red pública son susceptibles de distinguirse, a efectos de la presente Ley, desde el punto de vista funcional en los siguientes sistemas de redes:

1. Redes de infraestructuras, que comprenden, a su vez:

   1. Red de comunicaciones, tales como viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y telefónicas.

   2. Red de infraestructuras sociales, tales como abastecimiento, saneamiento y depuración.

   3. Red de infraestructuras energéticas, tales como eléctricas y gasísticas.

2. Redes de equipamientos, que comprenden, a su vez:

   1. Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques municipales y urbanos, jardines y plazas.

   2. Red de equipamientos sociales, tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos, recreativos y administrativos.

3. Redes de servicios, que comprenden, a su vez:

   1. Red de servicios urbanos, tales como suministro de agua, alcantarillado, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, servicio telefónico, acceso rodado y aparcamientos.

   2. Red de viviendas públicas o de integración social.

   3. La definición de las redes públicas implica señalar expresamente todos aquellos de sus elementos necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades previstas de la red correspondiente. A tal efecto, se establecen las siguientes precisiones:

1. Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o general.

2. Asimismo, tendrán el mismo carácter de determinaciones estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos se concretará a través de determinaciones pormenorizadas.

3. El señalamiento de los espacios destinados a elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios para su ordenación detallada, tendrán el carácter de determinaciones pormenorizadas. En cambio, serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la funcionalidad de la red correspondiente.

   4. El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos planeamientos en suelos urbanizables".

Y además debemos tener siempre presente como criterios interpretativos en relación con los supuestos en los que se va a financiar determinadas partidas con cargó al Patrimonio Municipal del Suelo, en primer lugar que los Presupuestos en su vertiente de acto administrativo gozan de presunción de veracidad. Pero, en segundo lugar, debemos tener también en cuanta que en aquellos supuestos en los que el recurrente ha indicado expresamente el fin al que iba a destinarse el producto de la venta del Patrimonio Municipal de Suelo, y este destino no era el legalmente previsto y tal extremo no ha sido negado categóricamente por el Ayuntamiento indicando cual era el destino de los bienes, habrá de tenerse por cierta la alegación de la parte. Y por último, y en tercer lugar, como ya señalábamos en la Sentencia nº 1.067 de estas Sección 2ª de fecha 5 de junio de 2.007 , dictada en el Recurso Contencioso-administrativo nº 80/2.004 , el Legislador establece un carácter restrictivo respecto del destino de los ingresos obtenidos con la enajenación de patrimonio municipal del suelo. Dicho criterio restrictivo obliga a la Sala a excluir aquellas inversiones definidas de forma ambigua en las partidas presupuestarias, toda vez que los verbos "reformar, mejorar, sanear, remodelar" tienen un contenido semántico polivalente, que puede no coincidir en todos los casos con las verdaderas intenciones del Legislador.

Así debemos analizar las 143 partidas que obrantes a los folios 273 y siguientes del expediente administrativo, que entiende la parte recurrente que no pueden financiarse con cargo al Patrimomio Municipal del Suelo.

La Intervención Municipal puso de manifiesto en su informe de 12 de mayo de 2.004 que en ese momento no estaba constituido el Patrimonio Municipal del Suelo (folios 376 y 381 del expediente administrativo), por lo que el Ayuntamiento estaba en ese momento incumpliendo sus obligaciones, no obstante en el mes siguiente el Ayuntamiento aprobó la constitución del Patrimonio Municipal del Suelo con efectos de 1 de enero de 2.004.

Del expediente administrativo se deduce, como señala el Tribunal de Cuentas en su informe, que la totalidad de los ingresos presupuestados constituían recursos del Patrimonio Municipal del Suelo.

La Sección entiende que solo pueden financiarse con cargo al Patrimonio Municipal del Suelo las siguientes partidas: Construcción de Torre de Comunicaciones, Construcción de 44 viviendas sociales, Construcción de nuevas perreras, Desdoblamiento Nuestra Señora del Retamar, Construcción de Túnel, Pasarela Peatonal sobre la N VI, Puente de las Rozas, Construcción Nuevos Nichos, Repoblación Forestal, Construcción de Puntos limpios, Instalación Depuradoras y Construcción Campo de Rugby.

La parte demandante considera que en el informe económico-financiero no se explica ni se garantiza la efectiva nivelación del presupuesto por no exponerse, principalmente, las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y entiende que la efectiva nivelación del presupuesto. No se justifica ya que se limita a mera relación de conceptos presupuestarios.

A este respecto el Tribunal de Cuentas ha manifestado que "Como se ha señalado anteriormente, el informe económico- financiero considera, al menos, de difícil cumplimiento las previsiones, condicionando la obtención de las cuantías presupuestadas al cumplimiento del mejor de los escenarios posibles (enajenación plena de los bienes patrimoniales, obtención de mayores ingresos, búsqueda de fuentes de auto financiación de los servicios, mejora extraordinaria de la recaudación, descubrimiento de bolsas de fraude, etc.) y sin describir las acciones o medidas que se deben adoptar para lograr estos objetivos.

En general, esta ausencia de exposición de las bases de cálculo que impiden apreciar la objetividad de la cuantificación de las previsiones afecta especialmente a los siguientes recursos de naturaleza urbanística que han experimentado un significativo incremento del presupuesto de 2003 al de 2004:

IBI

I1VTNU

ICIO

Tasas licencias u.

SUMA

2004

17.000.000

3.700.000

12.912.644

3.267.823

36.880.467

Presupuesto

Presupuesto

2003

14.300.000

2.700.000

9.336.000

367.123

26.703.123

Incremento

2004-2003

2.700.000

1.000.000

3.576.644

2.900.700

10.177.344

Incr.

en %

19%

37%

38%

790%

38%

Liquidación

2003

15.633.037

2.820.901

4.557.823

2.051.794

25.063.555

En€

Díf" no

explicada

1.366.963

879.099

8.354.821

1.216.029

11.816.912

En conjunto, estas cuatro partidas se presupuestaron en 36.880.467 €, con un incremento medio respecto del ejercicio anterior de un 38%. Aunque no se ofrecen datos en el informe económico- financiero, del avance de la liquidación del presupuesto de 2.003 referido al ejercicio completo se observa que la evolución de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles, Incremento del Valor de los Terrenos y Tasas por Licencias urbanísticas fue positiva, habiéndose liquidado en ese ejercicio por encima de las previsiones.

En relación con el Impuesto sobre Construcciones, Obras e Instalaciones, la presupuestación de 2.003 (9.336.000 €) resultó ser excesiva en relación con la liquidación de derechos por este concepto en el ejercicio (4.557.823 €), lo que genera una incertidumbre en relación con los 12.912.644 € presupuestados para 2.004 que suponen un aumento del 183% respecto de lo efectivamente liquidado en 2003.

Admitiendo que estaría explicada la posibilidad de que en 2004 pudieran alcanzarse los niveles de ingreso del ejercicio anterior, en el expediente del presupuesto no se aprecia ninguna base objetiva que otorgue suficiente racionalidad y coherencia en la presupuestación de al menos 11.816.912 €, conforme con la distribución detallada en el cuadro anterior".

Por lo que debemos concluir que no existe nivelación presupestaria.

La parte demandante considera que el Ayuntamiento para el ejercicio 2004 presupuestó de modo sistemático gastos en diversas partidas del Capítulo 6 del estado de gastos (inversiones reales), cuando deberían estar imputados en partidas del Capítulo 2 (compras de bienes y servicios), incumpliéndose lo preceptuado en el artículo 5 del TRLHL , según el cual los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales o provinciales. Considera que debieron haberse presupuestado en el Capítulo 2 las siguientes partidas:

Clasificación

en presupuesto Denominación Crédito

622 Obras casa consistorial 4.800

623.02 Señalización vial y balizamiento 1.000

632.00 Obras reforma edificios 9.600

632 Reforma edificios 12.000

611.00 Modificación saneamientos 15.300

622.00 Eliminación barreras arquitectónicas 1.000

611.00 Vías públicas: bacheado calles-capa rodadura 950.000

SUMA 993.700

Siguiendo el informe del Tribunal de Cuentas debemos indicar que de la anterior relación se observa la existencia de diversos proyectos que su consideración como gastos de capital o como gastos corrientes (como pretende la parte demandante) apenas tiene repercusión en la nivelación presupuestaria, dado el importe de los créditos consignados.

Sin embargo, tiene especial significación el proyecto "Vías públicas: bacheado calles-capa de rodadura, presupuestado por 950.000 €, que ha sido clasificado dentro de las inversiones de reposición (artículo 61 ). Al respecto debe indicarse que, aunque no se trata de una obra nueva, el objeto del proyecto consiste en la rehabilitación del pavimento de determinadas vías públicas existentes, por 10 que es adecuado que se consigne el crédito dentro del capítulo 6 de Inversiones reales, conforme con los criterios determinados en la Orden de 20 de septiembre de 1989 por la que se establece la estructura de los presupuestos de las Entidades Locales, al menos porque:

1. Rehabilitar o reponer una capa de rodadura en las vías públicas no se concibe como un gasto de conservación, entretenimiento o reparación puntual o de sostenimiento, en cuyo caso, los gastos originados deben imputarse dentro del concepto 210 - Reparaciones, mantenimiento y conservación de infraestructuras y bienes naturales.

2. El gasto en asfaltado, especialmente si el proyecto se vincula a un plan previamente concebido y programado, desde un enfoque económico responde al concepto de "reparación importante" y no de mero sostenimiento. El Plan General de Contabilidad adaptado a la Administración Local considera inmovilizado -y no gasto ordinario- a las "inversiones en la construcción de bienes destinados al uso general o destinadas a crear, mejorar, ampliar o renovar infraestructuras de cualquier clase tales como carreteras, caminos, calles, plazas, diques, (. . .) y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general".

3. Ordinariamente, la inclusión de una vía en un proyecto de asfaltado no se realiza todos los ejercicios, sino que la periodicidad depende de diversos factores (desgaste del pavimento, tránsito de vehículos año, etc.) siendo 10 procedente que los proyectos de asfaltado anuales incluyan diferentes vías urbanas en función de su nivel de deterioro. Se entiende que la inversión de rehabilitación y renovación de la capa de rodadura en una vía concreta tiene una vida superior a la de un ejercicio presupuestario, plazo determinante para considerar si un gasto es corriente o de capital. En consecuencia, sólo si en cada ejercicio se incluyesen las mismas vías dentro del proyecto de rehabilitación habría que considerado como gasto corriente.

4. La inversión redunda en un incremento de la capacidad, rendimiento y eficiencia de la vía reasfaltada y, en todo caso, supone una limitación a la degradación del bien que repercutirá en el alargamiento de su vida útil.

Por todo lo anteriormente expuesto debemos concluir que procede la estimación del recurso contencioso-administrativo."

El Ayuntamiento recurrente plantea en su escrito de interposición dos motivos de casación, ambos con fundamento en el artículo 88.1.d) LRJCA , articulados como sigue:

"PRIMER MOTIVO DE CASACIÓN Acogido al apartado d) del artículo 88, número 1, de la Ley 29/1988, de 13 de julio , por infracción del artículo 165 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , y Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria al haber estimado la Sala de instancia que el presupuesto en cuestión no cumple las condiciones de nivelación presupuestaria exigida legalmente."

"SEGUNDO MOTIVO DE CASACIÓN Acogido al apartado d) del artículo 88, número 1, de la Ley 29/1988, de 13 de julio , por infracción de los artículos 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio, y 39.1 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en relación con el artículo 176 de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid ."

La representación procesal de Don Romualdo , en su escrito de oposición, objeta ambos motivos de casación, interesando su desestimación.

La forma en que se encuentran formulados ambos motivos de casación determina que puedan ser objeto de análisis conjunto.

Tanto el motivo primero como el segundo de casación se formalizan al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, denunciando la Administración recurrente, en el primero de ellos la "infracción del artículo 165 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , y Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria al haber estimado la Sala de instancia que el presupuesto en cuestión no cumple las condiciones de nivelación presupuestaria exigidas legalmente", y en el segundo de los motivos la "infracción de los artículos 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio, y 39.1 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en relación con el artículo 176 de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid ."

Dejando de lado que en el escrito de preparación se denunció únicamente la infracción del artículo 165 TRLHL con mención al informe emitido por el Tribunal de Cuentas, de los artículos 151 y 143 TRLHL y del artículo 176 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , -con un escasísimo y más que dudoso juicio de relevancia-, sin referencia alguna ni a la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria ni a los artículos 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio , ni al 39.1 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -precepto éste que temporalmente no resulta aplicable-, y que tal desviación entre uno y otro escrito sería por sí sola determinante del rechazo de este recurso, y así lo ha puesto de manifiesto esta Sala, entre otras, en sentencias de 13 de mayo de 2011, (casación 2100/2009 ), de 28 de septiembre de 2010 (casación 876/2009 ), que a su vez cita la de 29 de mayo de 2009 ( cas. 2996/2006 ) y los Autos de 5 de marzo , 16 de abril y 9 de julio de 2009 ( cas. 4.584/2008 , 5.864/2008 y 4.909/2007), en los que se precisa que, si bien no se exige una perfecta y completa correlación entre las infracciones a las que se refirió el juicio de relevancia expresado en el escrito de preparación y las denunciadas en el escrito de interposición, la función no meramente ornamental del mismo en la estructura del recurso de casación exige una mínima vinculación entre las mismas, que desde luego no se aprecia en el presente caso ya que el desarrollo argumental del motivo primero de casación discurre íntegramente en torno al requisito de nivelación o estabilidad presupuestaria sobre el que nada se dijo en el escrito de preparación y en el caso del motivo segundo de casación sobre un precepto legal de origen autonómico, el artículo 176 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , cuyo enjuiciamiento no corresponde a esta Sala.

Prescindiendo incluso de estas consideraciones, ninguno de los dos motivos del recurso podría prosperar, pues hemos dicho con reiteración que la naturaleza y el objeto del recurso de casación -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que viene limitado al enjuiciamiento de las concretas infracciones jurídicas, in iudicando o in procedendo, que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre- exigen como consecuencia obligada la crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que la parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia. Y que «Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la sentencia de 4 de mayo de 2005 la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizado» (por todas, sentencias de 8 de abril de 2010 -recurso 1909/2008 -; 2 y 16 de diciembre de 2010 - recursos 5621/08 ; 1877/09 y 4977/09 respectivamente - y 10 de marzo de 2011 -rec. 6547/09 -).

En ambos motivos de casación la Administración recurrente se limita a formular una serie de alegaciones sin mención a la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, en un escrito de interposición que apenas podría diferenciarse de un recurso de apelación y, al proceder así, olvida la parte recurrente que el objeto de la casación es la impugnación de la resolución judicial recurrida, y donde el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal "a quo", limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar adecuadamente las infracciones de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación (en este sentido, sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2005 , y 31 de enero , 7 de abril y 19 de mayo de 2006 , recursos de casación núms. 4392/2002 , 8184/2002 , 2643/2003 y 4011/2003 , entre otras muchas).

Así, las únicas referencias a la Sentencia objeto de recurso de casación que se recogen en el escrito de interposición son, en el caso del primer motivo, la siguiente: "Por su parte, la sentencia recurrida, tras reconocer la existencia de margen de discrecionalidad en la formulación del presupuesto condiciona la nivelación a la concurrencia de una serie de requisitos cuya base legal desconocemos", y en el segundo motivo de casación: "en nuestra opinión, la sentencia se produjo con manifiesta infracción de las disposiciones legales que se invocan en el enunciado del motivo, al declarar que las obras y servicios cuya atención se proponía llevar a cabo el Ayuntamiento con cargo a este patrimonio se encuentran fuera de las actividades previstas por el artículo 176 de la ley madrileña del Suelo de 17 de julio de 2002 y, por lo tanto, fuera de lo permitido por las leyes 280,1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio, y 39 del Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que se consideran infringidos".

El resto de la argumentación de ambos motivos discurre de forma absolutamente genérica, así, en el caso del primer motivo de casación se articula como sigue: "Esencialmente y de acuerdo con la definición de presupuesto de la artículo 32 de la Ley General Presupuestaria , este documento es...", "Ello supone que, particularmente en lo que se refiere a los ingresos, en los que el informe del Tribunal de Cuentas centra la supuesta falta de equilibrio, nos encontramos con que el instrumento presupuestario únicamente puede ofrecer una mera previsión...", "Y no hay duda, por otra parte, de que, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, los presupuestos que comentamos se formularon respetando el principio de equilibrio, al menos formal...", "De todo ello cabe deducir, en nuestra opinión, que las circunstancias que en el año 2006 motivaron la flexibilización del principio de estabilidad presupuestaria...", "los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada...", "Y de ahí también la prudencia del Ayuntamiento cuando se plantea el previsible esfuerzo por mejorar de los servicios de gestión y de recaudación con el fin de aumentar los ingresos corrientes. En todo caso, resulta plenamente ajustado a Derecho que el Presupuesto se establezca sobre la base de esperar un especial esfuerzo de los servicios de gestión y recaudación que permitan hacer efectivas las previsiones de ingresos. Concluyamos refiriéndonos a la Sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2001 , que definió la nivelación presupuestaria como...". En los mismos términos genéricos, se formula el segundo motivo de casación, planteamiento que es incompatible y contradice la naturaleza del recurso de casación, en el que la pretensión impugnatoria del recurrente, tiene que ir necesariamente encaminada a explicitar y poner de relieve las infracciones normativas en que se haya podido incurrir en la resolución judicial recurrida, siendo lo trascendente a estos efectos, como se deduce de la Sentencia de 27 de enero de 2009 (Rec. núm. 8540/2004 ), que el recurso de casación se dirija «contra lo que razonó y decidió la sentencia» , debiendo contener una «crítica seria, fundada y concreta de la decisión de la Sala de instancia» , sin «olvidar la vinculación de todo el proceso, incluida la sentencia, al acto administrativo impugnado» (FD Sexto). Hemos de insistir en que el recurso de casación es la herramienta prevista por nuestro ordenamiento procesal para la revisión de los criterios interpretativos utilizados por órganos jurisdiccionales inferiores en grado. Se trata de lograr por tal medio una función uniformadora de la Jurisprudencia en la interpretación del Derecho efectuado por las Salas de instancia a fin de obtener la unidad del ordenamiento jurídico.

A tal efecto, como hemos dicho en nuestra Sentencia de 10 de mayo de 2011, casación 6377/2009 :

"No basta con lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado ( STS 12 de marzo de 2007, recurso de casación 7737/2004 ). Es preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos criterios se combate que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia, pues en caso contrario sería improsperable ( STS 21 de mayo de 2007 , recurso de casación 2077/2004 ). Resulta insuficiente su simple cita o la mera reproducción de sus fundamentos."

Tal cual se encuentran redactados los motivos que examinamos, en los términos que hemos expuesto, y en relación con la doctrina expuesta, determina que los mismos no puedan prosperar, pues a esta Sala le es absolutamente imposible conocer de qué forma se producen las infracciones normativas que el recurrente imputa a la sentencia recurrida, dado que la argumentación de la Corporación recurrente, se limita a denunciar en el encabezamiento del primer motivo de casación (en la forma que acabamos de transcribir), la infracción de un único precepto, el artículo 165 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , sin que esta cita se acompañe de desarrollo alguno pues no se recoge ni se vuelve a mencionar el referido precepto en la argumentación del motivo. Lo mismo ocurre con la invocada infracción genérica, sin concreción de preceptos infringidos, de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria , a juicio de la recurrente, -a lo que debe añadirse que en el desarrollo del motivo se alude igualmente a la Ley 15/2006, de 26 de mayo , de reforma de la citada Ley 18/2001 , y al Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre que aprobó el Texto Refundido de una nueva Ley General de Estabilidad Presupuestaria, normas éstas a las que ni siquiera se refiere la sentencia recurrida toda vez que no resultaban temporalmente aplicables en el momento de aprobación definitiva de los presupuestos cuestionados-, y todo ello sin dirigir crítica alguna contra la ratio decidendi ofrecida en la sentencia impugnada para estimar el recurso sino limitándose a formular una serie de alegaciones genéricas discrepando de la conclusión alcanzada en la Sentencia recurrida que ponen de manifiesto que ninguno de los dos motivos de casación formulados contiene la expresión de las razones fácticas y jurídicas que justifican la infracción de los preceptos legales que cita, incumpliendo así la exigencia derivada del artículo 92.1 de la LJCA y de la propia naturaleza del recurso de casación.

Faltando así la adecuada fundamentación de los motivos del recurso frente a lo resuelto por la sentencia recurrida, debemos desechar o no acoger los motivos examinados y por tanto desestimar el recurso, no sin antes poner de manifiesto que en la Sentencia, de esta Sala y Sección, de fecha 20 de noviembre de 2008, recurso de casación 4209/2006 -interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso núm. 2314/04, dirigido contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Bailen de 10 de junio de 2004 de aprobación definitiva del Presupuesto General de la Corporación para el año 2004-, citada por la propia parte recurrente, dijimos que:

"Sobre la cuestión de la nivelación presupuestaria en las Corporaciones Locales se ha manifestado este Tribunal en sus sentencia de 23 de mayo de 2001, recurso de casación 8202/95 y 22 de febrero de 2002 , recurso de casación 574/1997 en que tuvo ocasión de pronunciarse respecto del art. 174,3 de la Ley de Haciendas Locales, LHL , antecedente del actual art. 193 contenido en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales plasmado en el RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. En aquellas sentencias respecto del art. 174.3 LHL se decía que "impone la aprobación del presupuesto del ejercicio siguiente con superávit de modo tal que se compensen los déficit anteriores, siempre que el ente local no haya tomado otras medidas. Sin que la alegación de las reglas que contiene la Instrucción de Contabilidad pueda ser admitida, pues estas reglas regulan la mecánica de elaboración de los presupuestos, pero no amparan el incumplimiento de las obligaciones reconocidas ni autorizan para ignorar el mandato que inequívocamente se contiene en la Ley de Haciendas Locales.

CUARTO.- Como dice el preámbulo de la Ley 15/2006, de 26 de mayo , de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria , el equilibrio en las cuentas públicas es un elemento esencial de una política económica sostenible en el tiempo. Realiza una nueva definición del principio de estabilidad presupuestaria, remarcando su art. 5 el principio de transparencia que permita verificar los Presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria.

Y, significativamente, su Disposición final cuarta confiere un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley para que el Gobierno aprueba un reglamento de aplicación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria , a las Entidades Locales, que atienda a la particularidad de su régimen de organización, funcionamiento y económico financiero y, en particular, a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo .

Previsión que determinó la aprobación del RD 1463/2007, de 2 de noviembre.

Sin embargo, las normas antedichas aunque puedan ayudar a interpretar las normas sobre estabilidad presupuestaria y los procedimientos de aprobación de los planes económicos financieros de reequilibrio para la corrección de las situaciones de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria no estaban en vigor al aprobarse el presupuesto para 2004 del Ayuntamiento de Bailen en sesión plenaria del 10 de junio de 2004."

Y en lo relativo al Patrimonio Municipal del Suelo como expusimos en nuestra Sentencia de 3 de julio de 2008, casación 4921/2005 :

"La cuestión sometida a nuestra consideración tiene una pacifica jurisprudencia en el sentido mantenido por la parte recurrida.

Se parte de un texto legal que, difícilmente, puede admitir una interpretación como la pretendida por el Ayuntamiento recurrente.

Recordemos que el contenido del artículo 276.2 del TRLS/ 1992 subsiste. Ni fue declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997, de 20 de Marzo , ni tampoco abrogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril del Régimen del Suelo y Valoraciones.

Subrayemos que la citada norma dice que "los bienes de Patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos (...) se destinarán a la conservación y ampliación del mismo".

Precepto que, en lo esencial se reproduce en el art. 38 del RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo.

QUINTO.- Nos hallamos frente a una cuestión ampliamente tratada por este Tribunal en múltiples sentencias como recuerda la STS de 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002 . Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se citan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002 , invocadas por la parte recurrida, respecto a la "imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales".

Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991 , 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que "El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del TRLS ). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93 , ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3-1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

SEXTO.- Tal consolidada interpretación ha impedido pudiera pueda prosperar una pretensión municipal de que la compra de un edificio para el Servicio Municipal de Hacienda con lo obtenido de la venta de las parcelas del patrimonio municipal del suelo encaje en tal disposición de la legislación urbanística ( STS 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002 ).

Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida.

Volvamos a una de las sentencias más arriba mencionadas, la de 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 , en la que se afirmaba que en cuanto al concepto de "interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la C.E ., que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

En tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.

En idéntico sentido la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992 ."

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el letrado de la parte recurrida la de 2.000 euros, y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que esa es la cantidad que esta Sala reiteradamente ha declarado en supuestos similares, teniendo en cuenta que la actividad de las partes se refiere a dos motivos de casación, de escasa complejidad.