STS, 13 de Mayo de 2011
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:2011:2830 |
| Número de Recurso | 2100/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 13 de Mayo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida por los Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 2100/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Antigua (Fuerteventura), representado por el Procurador de los Tribunales don Jorge Laguna Alonso, contra la sentencia dictada el 23 de enero de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección Primera) en el recurso número 311/2007 .
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia dictada el 23 de enero de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección Primera) en el recurso número 311/2007 , contiene una parte dispositiva del siguiente tenor literal:
1) Estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra el Presupuesto del Ayuntamiento de Antigua para 2007, que se anula, en lo que al incremento del complemento específico se refiere, por ser contrario a Derecho.
2) No imponer las costas del recurso
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Notificada la anterior sentencia, el Iltmo. Ayuntamiento de Antigua anunció recurso de casación que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 11 de marzo de 2009, ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.
El Procurador don Jorge Laguna Alonso, en representación del Ayuntamiento de Antigua, interpuso el recurso de casación por escrito de 30 de abril de 2009 en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, terminó suplicando a la Sala:
(...) dicte sentencia por la que casando la Sentencia impugnada, la anule, confirmando que el acto impugnado se ajusta plenamente a Derecho
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Admitido el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos, por providencia de 1 de septiembre de 2009 se concedió traslado del escrito de interposición del recurso al Abogado del Estado, a fin de que en el plazo de treinta días formalizara escrito de oposición, trámite evacuado por escrito de 10 de septiembre de 2009, en el que, tras alegar cuanto estimó oportuno, solicitó a la Sala que dictara sentencia inadmitiéndolo o subsidiariamente desestimándolo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 11 de mayo de 2011, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas,
PRIMERO .- El recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Antigua contra la Sentencia referida en el Antecedente de Hecho Primero, sostiene (consideración séptima del escrito de interposición) «que los motivos por los que se articula (...) se centran en la infracción cometida en la Sentencia que se impugna por inaplicación manifiesta de lo dispuesto en el artículo 171 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (...) y en la jurisprudencia constitucional en lo que se refiere a la incongruencia por exceso en la resolución del fallo de la sentencia» que le ha ocasionado una evidente indefensión.
Expone en este sentido que la Sala de instancia no dio cumplimiento a la previsión legal contenida en el citado artículo 171 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , que establece que el Tribunal de Cuentas deberá informar previamente a la resolución del recurso contencioso- administrativo cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria, considerando la propia demandante que la impugnación versaba en materias que afectan a tal nivelación.
Y con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de mayo de 2003 (RTC 2003/92), cuyo contenido recoge en su consideración sexta, afirma que la sentencia incurre en incongruencia por exceso, al adoptar en el fallo un pronunciamiento sobre una cuestión no controvertida específicamente en el procedimiento (improcedencia de aumento de la cuantía del complemento específico anulado).
Amén de lo expuesto el escrito de interposición transcribe (consideraciones primera y segunda) el apartado segundo del artículo 21 de la Ley 42/2006 de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio económico de 2.007 y el contenido de la certificación remitida por el Ayuntamiento de Antigua a la Administración demandante, y afirma que el incremento en el complemento específico del personal municipal adoptado por Acuerdo del Pleno de la Corporación de fecha 12 de enero de 2007 está justificado por la modificación de la relación de puestos de trabajo, atendida la reclasificación de los puestos de Secretaría- Intervención e incremento del nivel de población desde el año 1999 a 2007 en 4.160 habitantes.
Y por último cita como precedente -manifestando que resuelve un supuesto idéntico al que ahora nos ocupa- la sentencia de esta Sala de 27 de septiembre de 1983 (RJ 1983/4657), cuyo contenido literal expone en la consideración cuarta.
El Abogado del Estado se opone al recurso deducido de contrario, al considerar que aquél, en vez de analizar y atacar la fundamentación jurídica de la sentencia, tal y como corresponde al carácter extraordinario del recurso de casación, se limita a reproducir el juicio de la instancia y a justificar la legalidad del acuerdo administrativo adoptado por el Ayuntamiento, que fue anulado por la sentencia, consideración que de por sí sería suficiente para acordar la inadmisión del recurso.
Sostiene a continuación que no concurre la infracción del artículo 171 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales denunciada, sin citar el apartado del artículo 88.1 de la LJCA en que se funda el motivo, pues el recurso interpuesto en la instancia no se refería a la nivelación presupuestaria; esto es, a la igualación de los ingresos y gastos del Ayuntamiento en el ejercicio 2007, sino al capítulo de gastos de personal del Ayuntamiento, en cuanto suponía un incremento del 10,44% respecto al ejercicio anterior, y ello contravenía el art. 21 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, que estableció que las retribuciones del personal al servicio del sector público, incluidas en su caso las diferidas, no podrían experimentar un incremento global superior al 2 por 100.
Por último considera inadmisible el recurso en lo que se refiere a la infracción de la jurisprudencia sobre la incongruencia por exceso, al no citar el apartado ni el artículo de la Ley Jurisdiccional en que se ampara el motivo del recurso, que en cualquier caso no puede prosperar, al ceñirse el análisis de la sentencia impugnada a la legalidad del complemento específico que los funcionarios del Ayuntamiento recurrente van a recibir durante el ejercicio 2007, cuestión que es la propia del objeto del recurso.
SEGUNDO .- La sentencia impugnada, dictada el 23 de enero de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección Primera ), estimó, como ya quedó dicho, el recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Antigua publicado en el B.O.P. de Las Palmas de 12 de febrero de 2007, por el que se aprobaba el Presupuesto de la entidad local para 2007, en el particular relativo al incremento experimentado en el complemento específico del personal funcionario del Ayuntamiento que anula.
Y ello con base en los siguientes razonamientos, contenidos en su fundamento de derecho segundo:
SEGUNDO.- En el caso, el capítulo de gastos de personal del Ayuntamiento de Antigua ha experimentado en el Presupuesto general correspondiente al ejercicio 2007 un incremento del 10,44%, superior, por tanto, al límite autorizado por el artículo 21 de la Ley 42/2006. En concreto, en el Presupuesto para el ejercicio 2007 , el capítulo de gastos de personal arroja una cifra de 5.043.629,99 euros, mientras que el mismo capítulo para el presupuesto de 2006 recoge una cantidad de 4.566.570,96 euros.
Y como bien advierte el Sr. Abogado del Estado, la entidad demandada no ha justificado adecuadamente dicho incremento, pues si bien en el informe ampliatorio de 21 de febrero de 2007 certifica una subida general de un 2% en el conjunto de retribuciones, no explicó el motivo del incremento experimentado en los complementos específicos del personal funcionario. Y tras el segundo requerimiento, el Ayuntamiento de Antigua se limita a dejar constancia de la existencia de un acuerdo plenario aprobando el incremento del complemento específico para el personal funcionario en razón a que "ha habido un aumento de la población en 4.610 habitantes desde 1999 y no hay acuerdo de relaciones laborales con los funcionarios municipales", pero sin que tales razones justifiquen adecuadamente el cumplimiento de las exigencias derivadas del artículo 21 de la Ley 42/2006 .
Y aunque la representación procesal del Ayuntamiento alegue que el incremento en los complementos específicos vulneradores de las limitaciones legales de la Ley de Presupuestos se ajusta al apartado siete del art. 21 de la Ley 42/2006 , que permite la adecuación de las retribuciones con carácter singular o excepcional, tal justificación es inoperante ya que es obvio que dichas salvedades legales se refieren a supuesto específicos y concretos de aumentos de retribuciones por las circunstancias de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad de un concreto puesto de trabajo, pero en ningún caso amparan supuestos de generalizados aumentos retributivos como los llevados a cabo en los Presupuestos municipales impugnados
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TERCERO .- Planteado en estos términos el objeto de debate, debe ante todo dejarse constancia de la definición formal del planteamiento del recurso, que se inicia con unas "Consideraciones", no susceptibles de encuadramiento en el marco de unos concretos motivos de casación, y que sólo en la Séptima puede aceptarse su posible conexión lógica con la formulación de un motivo casacional, y ello, según diremos de inmediato, sobre la base de no llevar a su extremo un criterio formalista estricto.
Esto sentado, procede ya abordar el análisis del primero de los motivos de casación; esto es, si la sentencia impugnada infringe el artículo 171 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLHL).
El motivo, tal como aduce el Abogado del Estado, no expresa el concreto apartado del artículo 88.1 de la LJCA en el que se ampara, sin embargo ello no supone en este caso óbice para su estudio, al desprenderse de los términos empleados claramente y con la necesaria certeza que su objeto viene referido a la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, motivo encuadrado en el artículo 88.1.d) de la LJCA , y ello de conformidad con la jurisprudencia de la Sala contenida, entre otras, en sentencias de 1 de diciembre de 2008 (casación 4869/04 y 7098/04 respectivamente ) y en las más recientes de 25 de marzo y 15 de abril de 2011 (casación 1138/09 y 2594/09 ).
No obstante lo anterior el motivo no puede prosperar, pues el citado artículo 171.2 del TRLHL , cuya infracción se denuncia en este motivo de casación, es distinto a aquél sobre cuya base se realizó en el escrito de preparación el juicio de relevancia requerido ex artículos 86.4 y 89.2 de nuestra Ley Jurisdiccional .
En el escrito de preparación se invocó como precepto infringido el apartado segundo del artículo 21 de la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio económico 2007 , en relación con los artículos 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la Función Pública, y ello en orden a defender, en contra de lo apreciado por la sentencia impugnada, la justificación de los incrementos aplicados en el complemento específico del personal municipal.
Sin embargo, como hemos apuntado, en el escrito de interposición se denuncia la infracción de un precepto distinto, y se vierte una argumentación -la ausencia de informe por el Tribunal de Cuentas con carácter previo a la resolución del recurso por la Sala de instancia- que se aparta de lo apuntado en la preparación.
Tal desviación entre uno y otro escrito sería por sí sola determinante del rechazo del recurso, y así lo ha puesto de manifiesto esta Sala, entre otras, en sentencia de 28 de septiembre de 2010 (casación 876/2009 ), que a su vez cita la de 29 de mayo de 2009 (cas. 2996/2006) y los Autos de 5 de marzo, 16 de abril y 9 de julio de 2009 (cas. 4.584/2008, 5.864/2008 y 4.909/2007), en los que se precisa que, si bien no se exige una perfecta y completa correlación entre las infracciones a las que se refirió el juicio de relevancia expresado en el escrito de preparación y las denunciadas en el escrito de interposición, la función no meramente ornamental del mismo en la estructura del recurso de casación exige una mínima vinculación entre las mismas, que desde luego no se aprecia en el presente caso.
Mas aun prescindiendo incluso de las anteriores consideraciones, el recurso en ningún caso podría prosperar, pues la impugnación deducida en la instancia no vino referida a la nivelación presupuestaria, exigencia establecida para el presupuesto general de la entidad local y cada uno de los que en aquél se integran en el artículo 165 del TRLHL y que constituye el requisito para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 171.2 de la TRLHL , sino al incremento de los complementos específicos del personal funcionario del Ayuntamiento recurrente por encima de los límites establecidos en el artículo 21 de la Ley 42/2006 , razón por la cual ni resulta aplicable, ni se ha producido su vulneración.
CUARTO. - El segundo de los motivos de casación invoca, de nuevo sin mención expresa del motivo del artículo 88.1 de la LJCA , la infracción de la jurisprudencia constitucional relativa a la incongruencia por exceso, con cita expresa de la sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de mayo de 2003 (RTC 2003/92).
El motivo ha de correr igual suerte desestimatoria que el precedente por idénticas razones a las allí expuestas sobre la absoluta falta de referencia a la infracción denunciada en el escrito de preparación del recurso de casación, donde nada se dice sobre el vicio de incongruencia extra petita de la sentencia impugnada.
A parte de lo anterior, y a diferencia de lo expuesto en el precedente fundamento, los términos empleados en la redacción del motivo que nos ocupa no permiten colegir con la necesaria certeza cuál es el concreto motivo del artículo 88.1 de la LJCA que le sirve de fundamento, y ello, al resultar compatibles las expresiones empleadas en el escrito de interposición ( «incongruencia por exceso» ; «infracción (...) por inaplicación manifiesta de lo dispuesto (...) en la Jurisprudencia constitucional (...) que ha ocasionado una evidente indefensión a la Administración que represente» ) tanto con el motivo establecido en el apartado c) - infracción de las normas reguladoras de la sentencia-, como con el previsto en el apartado d) -infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate-, esto último sin perjuicio de la inidoneidad de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional, según doctrina reiterada de esta Sala, para fundar el citado motivo.
Lo expuesto conduce asimismo al rechazo del motivo, al no resultar posible determinar la infracción que realmente combate el recurrente, creando inseguridad jurídica sobre el sentido último del recurso de casación y el motivo que lo funda, y ello de acuerdo con la reiterada doctrina de la Sala contenida, por todas, en las sentencias de 23 de julio de 2010 (cas. 5496/2009 ); 14 de mayo de 2008 ( cas. 1233/04 ) y 19 de junio de 2009 ( cas. 11469/04 ).
QUINTO .- Por último conviene precisar que ningún pronunciamiento podemos efectuar sobre las consideraciones primera a tercera contenidas en el escrito de interposición del recurso de casación, pues además de que, según ha quedado expuesto con anterioridad, no se refieren a ellas los concretos motivos del recurso, en cualquier caso suponen una reproducción literal de los fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto contenidos en el escrito de contestación a la demanda del proceso de instancia (folios 37 a 41 de las actuaciones seguidas ante la Sala de Las Palmas), defendiéndose al igual que allí se hiciera la legalidad del acuerdo allí impugnado, sin contener la preceptiva crítica jurídica de la sentencia recurrida.
Hemos dicho con reiteración que la naturaleza y el objeto del recurso de casación -condensados una y otro en la idea de que aquél no es una segunda instancia y de que viene limitado al enjuiciamiento de las concretas infracciones jurídicas, in iudicando o in procedendo, que la parte recurrente impute a la sentencia que recurre- exigen como consecuencia obligada la crítica de ésta, de su razón de decidir, sin que la parte pueda, por ello, limitarse a reproducir lo que ya argumentó ante la Sala de instancia. Y que «Ciertamente la exigencia de que la crítica se dirija no contra el acto administrativo sino contra la sentencia recurrida es inherente al significado del recurso de casación que tiene como única finalidad depurar la aplicación que del Ordenamiento Jurídico ha efectuado el Tribunal a quo. Como recuerda la sentencia de 4 de mayo de 2005 la necesidad de expresar las razones legales de disentimiento contra la sentencia trae como consecuencia que la mera reproducción de lo ya alegado y desestimado por la sentencia recurrida, como argumentación básica del recurso intentado, suponga la desestimación del mismo, ya que quien así procede no está sometiendo a crítica fundada la decisión recurrida, ni alegando ante el Tribunal de Casación las razones que puedan desvirtuar los argumentos utilizado» (por todas, sentencias de 8 de abril de 2010 -recurso 1909/2008 -; 2 y 16 de diciembre de 2010 - recursos 5621/08 ; 1877/09 y 4977/09 respectivamente - y 10 de marzo de 2011 -rec. 6547/09 -).
SEXTO .- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente por aplicación de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional, y por aplicación de la habilitación de dicho precepto, se fija la cantidad máxima por el concepto de honorarios de Abogado de la parte contraria en la cantidad de 1500 euros.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 2100/2009 interpuesto por el Ayuntamiento de Antigua (Fuerteventura), representado por el Procurador de los Tribunales don Jorge Laguna Alonso, contra la sentencia dictada el 23 de enero de 2009 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección Primera) en el recurso número 311/2007 , con imposición de costas a la parte recurrente en casación en los términos establecidos en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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