STS, 5 de Abril de 2011

En el proceso contencioso-administrativo número 143/2007, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 16 de mayo de 2008 , cuyo fallo dice literalmente:

PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por "HEGAL, TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS S.A." contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de fecha 26 de diciembre de 2006 a que las presentes actuaciones se contraen.

SEGUNDO.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 30 de julio de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 23 de octubre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, me tenga por personado en la representación que ostento y por interpuesto y formalizado por mi representada recurso de casación contra la sentencia de 16 de mayo de 2008, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo de referencia; admita a trámite el recurso y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida y dicte otra nueva en su lugar en la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. y, en consecuencia:

(i) Anule el acuerdo recurrido.

(ii) Declare que de acuerdo con la Cláusula 10ª del convenio, HEGAL sólo deberá realizar el reintegro de las ayudas recibidas conforme al Convenio a partir del momento que se venda, entregue y facture la aeronave número 120 correspondiente al programa de desarrollo de helicópteros en el que participe o pueda participar HEGAL después de la finalización del Programa Tecnológico y en el cual tengan aplicación los conocimientos y tecnologías que puedan alcanzarse con la realización del Programa.

(iii) Y, por otro, que se condene al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio a abonar a HEGAL una indemnización equivalente al coste:

* Del aval bancario por importe de 3.375.428,46 euros presentado ante la Delegación de Economía y Hacienda de Álava el 11 de junio de 2007 para aplazar el pago de liquidación nº 00001 2006 0 000321 6 girada a instancia del Ministerio de Industria, junto con los intereses legales que procedan.

* De los avales bancarios presentados ante esta Sala en la pieza separada de suspensión como caución de la suspensión del acuerdo impugnado, junto con los intereses legales que procedan.

Y cuyo importe será determinado en trámite de ejecución de sentencia mediante certificación expedida por las entidades financieras .

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La Sala, por providencia de fecha 9 de febrero de 2009, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 13 de abril de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el día 29 de mayo de 2009, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por evacuado el presente trámite, por impugnado el recurso de casación y, previos los trámite legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la actora.

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Por providencia de fecha 8 de febrero de 2011, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 29 de marzo de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de mayo de 2008 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. contra la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, que desestimó el recurso de reposición promovido por GAMESA PRODUCCIONES AERONÁUTICAS, S.A. contra la resolución del Director General de Desarrollo Industrial de 21 de julio de 2006, por la que se acuerda el reintegro de las ayudas concedidas en el marco del Plan Tecnológico Aeronáutico.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes razonamientos:

[...] Dicho lo cual, no puede menos que compartirse el criterio sostenido por el demandado sobre la naturaleza de la ayuda en cuestión. En efecto, a la vista del expediente, se advierten los siguientes extremos:

a) En el Convenio Marco de Colaboración entre el Ministerio de Industria y Energía y "GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A.", para la realización de un "Programa Tecnológico Industrial", de 7 de diciembre de 1995 (folios 1 a 13 del expediente), se habla con reiteración del "Plan de I+D" en el sector aeronáutico, de "actividad de investigación y desarrollo de carácter general y horizontal", de "fomentar, en la medida posible, la fabricación por parte de la industria española de los sofisticados medios productivos y de ensayo, necesario para producir elementos necesarios", y de "aportación de fondos necesarios".

b) Por su parte, del Acta de la reunión de la Comisión de Seguimiento del Programa de fecha 15 de diciembre de 1998 (folios 14 a 18) se deduce que aquel comprendía cinco proyectos de investigación y desarrollo tecnológicos (Punto 3).

y c) No existe Pliego de Cláusulas Administrativas ni tampoco de Prescripciones Técnicas.

En consecuencia, no nos encontramos ante un contrato administrativo y, es más, el artículo 3.1 d) de la anterior Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , que aprobó su Texto Refundido), establecía que quedaban fuera del ámbito de la ley "los convenios de colaboración que, con arreglo a las normas específicas que las regulen, celebre la Administración con personas físicas y jurídicas sujetas al Derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en la ley o en normas administrativas especiales".

Ello permite rechazar la alegación de la promovente, con el añadido del argumento cuya virtualidad traslucen los aspectos que hemos destacado del expediente, en orden a que nos encontramos ante una actividad arquetípica de fomento, sobre cuya naturaleza o características nos hemos extendido en los dos ordinales precedentes. Y va de suyo, por tanto, que no sería exigible el dictamen del Consejo de Estado que se invoca, por encontrarnos en materia ajena, en sus aspectos sustantivos, a la normativa de contratos.

[...] En cuanto al fondo del asunto, la actora no ha desvirtuado el informe de la Administración que justificaría el reintegro, de 20 de abril de 2006 (folios 25 y 26 del expediente):

"El día 13 de diciembre de 1995 el extinto Ministerio de Industria y Energía suscribió un Convenio de Colaboración con la empresa GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. para la realización de un "Programa Tecnológico Horizontal".

En virtud del citado Convenio el Ministerio de Industria y Energía libró a la empresa GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. los siguientes anticipos reembolsables con cargo a al aplicación 20.016.542E.831.04.

Año 1995 - 728,2 millones ptas. (4.376.570,14 euros)

Año 1996 - 2.043,9 " " (12.284.086,40 euros)

Año 1997- 1.433,9 " " ( 8.617.912,56 euros)

Año 1998 - 611,4 " " ( 3.674.588,01 euros)

La Comisión de Seguimiento del Programa Tecnológico del Plan Tecnológico Horizontal Aeronáutico en su reunión del 15 de diciembre de 1998, acordó entre otros, aprobar el plan de reembolsos propuesto por GAMESA que quedó recogido en el Anexo IV del Acta de la citada reunión.

Según la información que obra en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a la fecha actual la empresa GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. ha incumplido la obligación de reembolso al Tesoro Público de las cantidades correspondientes a las anualidades 2002, 2003, 2004 y 2005 del anteriormente citado Plan de reembolsos.

De acuerdo con la cláusula Décima del Convenio de 13 de diciembre de 1995 GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. será responsable de todos los efectos del reembolso total de las cantidades recibidas del Ministerio de Industria y Energía.

Por todo ello, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha resuelto:

1. Iniciar el procedimiento de reintegro de cantidades adeudadas al Tesoro por GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. correspondientes a las anualidades 2002, 2003, 2004 y 2005 en concepto de devolución de los anticipos recibidos por esta empresa en virtud del Convenio de 13 de diciembre de 1995 según el Plan de Reembolsos acordado con la empresa el 15 de diciembre de 1998 y que son las siguientes:

Año 2002 - 1.462.262,45 €

Año 2003 - 1.506.136,33 €

Año 2004 - 1.744.738,14 €

Año 2005 - 1.797.627,20 €

2. Conceder a GAMESA PRODUCCIONES AERONAUTICAS S.A. el trámite de audiencia a que se refiere el Artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (B.O.E. de 27.11.92) para que en el plazo de 15 días hábiles contados desde la recepción de esta resolución pueda examinar el expediente (en el despacho 9-15 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.- Paseo de la Castellana 160.- Madrid) y alegar y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes."

En virtud de todo lo expuesto, ha quedado claro que si se incumplió el calendario de devoluciones en su momento acordado por las partes en la Comisión de Seguimiento (Anexos III, IV y V, obrantes en el expediente, folios 22 a 24), han de soportarse las consecuencias, sin que a ello sea óbice que un concreto funcionario, al parecer, haya flexibilizado las exigencias en relación con determinados abonos, sin decisión administrativa superior por parte del Ministro o Secretario de Estado competentes, no existiendo, por tanto, vinculación de actos propios alguna, por lo que, en suma, procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido .

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U., se articula en la formulación de tres motivos:

En el primer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se denuncia que la sentencia recurrida infringe el artículo 1254 del Código Civil , los artículos 3.2, 5 y 7 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas , el artículo 81 de la Ley General Presupuestaria , y el artículo 2.1 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y la jurisprudencia, al considerar que el Convenio marco de Colaboración, suscrito el 13 de diciembre de 1995 , entre el Ministerio de Industria y Energía y Gamesa, no es un contrato administrativo sino una subvención.

En el segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se denuncia que la sentencia recurrida infringe los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , pues resuelve el fondo del asunto «mediante una genérica remisión a un informe obrante en el expediente administrativo, en el que no se aborda la cuestión planteada por Hegal», referente a la interpretación de la cláusula décima del Convenio marco de Colaboración, que regula el sistema para la restitución de las ayudas, lo que a su vez impide saber cuáles son los motivos y el razonamiento lógico que le ha llevado al órgano jurisdiccional a dictar la sentencia.

En el tercer motivo de casación, formulado por el cauce del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se denuncia que la sentencia recurrida infringe los artículos 1281 y 1282 del Código Civil y la jurisprudencia dictada en su aplicación, en cuanto que prescinde de las reglas hermenéuticas contenidas en dichas disposiciones, a cuyo tenor ha de atenerse al sentido literal de los términos del contrato, y elude el examen de los actos posteriores a la firma del Convenio y, en particular, la salvedad contenida en el acta de la Comisión de Seguimiento de 15 de diciembre de 1998 , cuya consideración es obligada.

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El segundo motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, que examinamos prioritariamente, debe ser estimado, porque consideramos que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el invocado artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que establece que «las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con la demanda y con las demás pretensiones de las partes deducidas oportunamente en el pleito», y que «las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen [...] a la aplicación e interpretación del Derecho», pues resuelve la cuestión de fondo planteada, referente a la interpretación de la cláusula décima del Convenio marco de Colaboración suscrito el 13 de diciembre de 1995 entre el Ministerio de Industria y Energía y Gamesa, que regula el sistema de restitución de las ayudas, mediante una sucinta argumentación que se limita a exponer que no se ha desvirtuado el informe obrante en los folios 25 y 26 del expediente administrativo, sin exponer un razonamiento jurídico concreto que permita conocer a las partes por qué se rechaza la pretensión anulatoria de la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006.

En efecto, la valoración del contenido de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, que hemos transcrito con anterioridad, desvela que la Sala de instancia incurre en deficiente motivación, que consideramos lesiva de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, ya que elude dar una respuesta concreta y pormenorizada sobre la causa petendi que fundamentaba la pretensión de nulidad de la resolución ministerial impugnada, sustentada, en el escrito de demanda formalizado por la parte recurrente en el proceso de instancia, con base en la interpretación, conforme a las reglas establecidas en el artículo 1281 y siguientes del Código Civil , de la cláusula décima del Convenio, que estipula el sistema de reintegro del importe de las ayudas concedidas por el Ministerio de Industria y Energía, que estimamos que de haber sido considerada hubiera podido determinar un fallo distinto al pronunciado.

En este sentido, resulta adecuado consignar la consolidada doctrina de esta Sala jurisdiccional sobre la interdicción de que los órganos judiciales incurran en violación del deber de motivación de las decisiones judiciales que garantiza el artículo 120.3 de la Constitución, que constituye una garantía esencial para el justiciable, como hemos señalado, mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no fruto de la arbitrariedad, y que impone, según se afirma en las sentencias del Tribunal Constitucional 118/2006, de 24 de abril , 67/2007, de 27 de marzo , 44/2008, de 10 de marzo , 139/2009, de 15 de junio y 160/2009, de 29 de junio , no sólo la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las pretensiones formuladas, sino que, además, ésta ha de tener contenido jurídico.

En las sentencias de 4 de noviembre de 2005 (RC 428/2003 ), 18 de noviembre de 2005 (RC 2084/2003 ) y 7 de junio de 2006 (RC 8952/2003 ), dijimos:

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige, como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 8/2004, de 9 de febrero , acogiendo las directrices jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 9 de diciembre de 1994 , Caso Hiro Balani contra España y Caso Ruíz Torija contra España ), la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

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Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (RC 7083/1997 ), « el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas. » .

En aplicación de esta reiterada doctrina jurisprudencial, debemos concluir el examen del segundo motivo de casación, con la apreciación de que la Sala de instancia ha incumplido manifiestamente la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales que integra el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión, proclamado en el artículo 24 de la Constitución, en cuanto que en la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida se omite un razonamiento preciso y pormenorizado sobre uno de los motivos de nulidad, de carácter sustancial, deducido contra la resolución impugnada del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, que hubiera podido ser determinante del fallo.

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el segundo motivo de casación articulado, debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de mayo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 143/2007 , que casamos.

Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, atendiendo a la fundamentación jurídica expuesta, procede conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. contra la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, que desestimó el recurso de reposición promovido por GAMESA PRODUCCIONES AERONÁUTICAS, S.A. contra la resolución del Director General de Desarrollo Industrial de 21 de julio de 2006, por la que se acuerda el reintegro de las ayudas concedidas en el marco del Plan Tecnológico Aeronáutico.

Sobre los motivos de impugnación de la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, que desestima el recurso de reposición formulado contra la resolución del Director General de Desarrollo Industrial de 21 de julio de 2006, dictada por delegación del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, por la que se acuerda el reintegro de las ayudas concedidas en el marco del Plan Tecnológico Aeronáutico I (PTA I), debe ser estimado con base en las siguientes consideraciones:

1. - En primer término, cabe calificar el Convenio marco de Colaboración, suscrito el 13 de diciembre de 1995 , entre el Ministerio de Industria y Energía y Gamesa Producciones Aeronáuticas, S.A., atendiendo a su contenido convencional, de modalidad contractual atípica, de contenido complejo, y de carácter administrativo, como categoría diferenciada del contrato administrativo propiamente dicho, en cuanto que los sujetos participantes suscribientes -la Administración del Estado y la entidad mercantil- acuerdan obligarse, recíprocamente, entablando una relación jurídica que persigue satisfacer una finalidad pública, vinculada a la investigación y desarrollo tecnológico en el sector estratégico aeronáutico, mediante el fomento de actividades industriales de empresas privadas, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.1 d) y 2 y 5 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas , se rige por sus normas especiales, aplicándose los principios del referido texto legal para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.

   Así se desprende, inequívocamente, del contenido de la cláusula primera del Convenio marco de Colaboración analizado, que estipula el régimen jurídico aplicable:

   El presente Convenio de Colaboración se realiza de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.1 .d de la Ley de Contratos del Estado y le serán de aplicación, según el artículo 3.2 , los principios de la mencionada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.

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   La interpretación del contenido de las cláusulas del Convenio marco de Colaboración enjuiciado, permite determinar que son relevantes, de forma prevalente, los rasgos identificadores de un negocio jurídico complejo de naturaleza contractual, formalizado entre la Administración del Estado y una empresa del sector privado Gamesa, aunque existan elementos de ayuda pública, ya que la contribución financiera que concede el Ministerio de Industria y Energía para cubrir las actividades de Gamesa en el desarrollo del Plan Tecnológico del Sector Aeronáutico, por un importe de 6.882 millones de pesetas, lo es en concepto de anticipo reembolsable, y responde al interés estratégico de España y de la Unión Europea de mantener la competitividad de las empresas que desarrollan su actividad en este sector industrial y lograr la aplicación de los programas de investigación y desarrollo, correspondiendo al Estado el 50% de los derechos de propiedad industrial e intelectual que pudieran derivarse de la ejecución del Programa Tecnológico por Gamesa (cláusula duodécima).

   En este sentido, cabe consignar que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en la sentencia de 18 de febrero de 2004 (RC 6693/2001 ), ha precisado la naturaleza jurídica de los Convenios de Colaboración celebrados entre la Administración pública y personas físicas o jurídicas, que determina el régimen jurídico aplicable, en los siguientes términos:

   La problemática relativa a los convenios de colaboración celebrados por la Administración es ciertamente complicada a causa, sobre todo, de la ausencia de una definición legal de los mismos, e incluso de un concepto doctrinal netamente perfilado sobre su naturaleza.

   Sin intención de hacer un repaso exhaustivo de dicho concepto, es evidente que un sector de la doctrina científica parte de la idea de que la auténtica naturaleza de un convenio de carácter administrativo, como categoría diferente al contrato propiamente dicho, supone la existencia de un elemento transaccional que a su vez implica la preexistencia de una relación jurídica, sea de origen voluntario o impuesta por la Ley, con la misma Administración, de suerte que el convenio afecta de alguna forma a la medida y extensión de las obligaciones derivadas de dicha relación jurídica (los convenios urbanísticos, expropiatorios y fiscales serían un buen ejemplo de ello). También se le ha contemplado desde el punto de vista de la contraposición entre una relación bilateral -con recíprocos derechos y obligaciones- y la de carácter plurilateral y asociativo- lo que supone hasta cierto punto el trasplante de conceptos del Derecho Privado- que conjunta actividades de la Administración y de los administrados para el cumplimiento de una común finalidad de interés público. Y no faltan tendencias como la apuntada en la ya antigua Sentencia de este Tribunal de 8 de marzo de 1.990 , citada por la recurrida, que asocian la idea del contrato de gestión de un servicio público con la figura del empresario, negándole esta condición al concierto de que se trate si la idea de empresa y empresario no se halla presente en el mismo.

   En la actualidad se suele aplicar sin dificultad el concepto de convenio, como figura de negocio jurídico sustraído a las reglas legales aplicables al contrato administrativo, al tipo de conciertos celebrados por la Administración con la finalidad mencionada en primer lugar, e igualmente la jurisprudencia de esta Sala admite la existencia de los convenios de colaboración, o cooperación, para el mejor desarrollo y cumplimiento de una finalidad de carácter público estipulados entre Entidades de este carácter, e incluso entre Entidades de Derecho Público y sociedades privadas, gestoras de dichos servicios, siempre que ya figuren creadas e integradas en la propia organización de tales Entidades Públicas, de manera que el Ente correspondiente viene a canalizar a través de las organizaciones instrumentales creadas dentro de su misma organización el cumplimiento del interés público que se trata de satisfacer ( Sentencia de 4 de julio de 2.003, precisamente referida a un pleito procedente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ); mas cuando se trata de los denominados convenios de colaboración que celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado para la satisfacción de un interés público (artículo 3.1 .d) de la Ley 13/95 y de su Texto Refundido de 16 de junio de 2.000 ) la doctrina jurisprudencial entiende que han de someterse a los principios de publicidad, competividad e igualdad de oportunidades que inspiran tales disposiciones y que el artículo 11 consagra de una manera explícita ( Sentencias de 17 de octubre de 2.000 , 12 de enero de 2.001 y 20 de diciembre de 2.002 ), siempre que el objeto de los mismos coincida con el de los contratos regulados en dichas Leyes o en normas administrativas de carácter especial, como con respecto a la encomienda de gestión -sea de carácter material o de prestación de servicios- recuerda el artículo 15 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992 .

   Consecuentemente no ha de ser la denominación que las partes intervinientes otorguen al negocio objeto de controversia la que determine el régimen jurídico que ha de regularlo, sino la real naturaleza del mismo la que ha de imponer o permitir prescindir de los principios mencionados. Y así ocurre ( Sentencias de 12 de marzo y 13 de octubre de 1.999 ) que la inexistencia de contraprestación pecuniaria, dotando de carácter esencialmente gratuito al convenio celebrado, o la concurrencia de supuestos excepcionales previstos en la normativa entonces vigente (Decreto 1.005/74 , hoy derogado) pueden permitir prescindir de las exigencias impuestas por el artículo 11 aun cuando se trate de conciertos de colaboración celebrados con personas particulares, físicas o jurídicas, que tengan por objeto algunas de las materias recogidas en el artículo 5º de la Ley de Contratos del Estado ; pero ello no quiere decir que fuera de tales supuestos excepcionales quepa obviar su cumplimiento mediante la utilización de la fórmula "convenio de colaboración" en lugar de la de contrato administrativo .

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   El Convenio marco de Colaboración que examinamos, aunque se incardina en la actividad de fomento de la Administración, no puede conceptuarse en sentido estricto como una subvención, como erróneamente sostiene la Sala de instancia, pues no concurren los elementos exigibles para entender que las relaciones jurídicas entabladas entre el Ministerio de Industria y Energía y la compañía Gamesa, constituyen una donación modal de Derecho público.

   A estos efectos, resulta pertinente recordar, que la subvención se configura, tradicionalmente, en nuestro Derecho público, como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra, como elementos definidores, el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

   Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

   « En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

   En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

   Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum") .».

   Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario, en la actuación de éste.

   Debe, asimismo, significarse que la cláusula sexta del Convenio marco de Colaboración prevé la creación de una Comisión conjunta de Evaluación y Seguimiento del Plan, que asume las siguientes funciones:

   Se creará una Comisión conjunta de Evaluación y Seguimiento del plan con representantes del MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA, del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA y de GAMESA PRODUCCIONES AERONÁUTICAS S.A. que será presidida por la persona de la Administración que determine el Secretario de Estado de Industria, la cual estará encargada de aplicar las directrices estratégicas del Plan, dirigir y fiscalizar las adjudicaciones a las diferentes empresas o instituciones cuando el valor de las asignaciones de trabajos a las mismas supere los 50 millones de Pts. o cuando se determine por su especial interés tecnológico o estratégico. Se tendrá en cuenta el papel relevante que en el Plan tecnológico van a tener las diversas empresas de la División Aeronáutica del Grupo Gamesa y en particular la empresa Gamesa Desarrollos Aeronáuticas S.A. que será la encargada de realizar la ingeniería de los proyectos contemplados en el Plan Tecnológico de Gamesa .

   .

   Y cabe, asimismo, referir, que, aunque la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , no constituye ratione temporis una norma aplicable para la resolución de este proceso, en su artículo 11 regula el convenio de colaboración entre el sector público y el sector privado como una modalidad contractual típica, sujeta a regulación armonizada, cuyo régimen jurídico está determinado en la propia Ley.

2. - La interpretación de la cláusula décima del Convenio marco de Colaboración, suscrito el 13 de diciembre de 1995 , entre el Ministerio de Industria y Energía y Gamesa, que sustenta la resolución del Director General de Desarrollo Industrial de 21 de julio de 2006, en relación con la fijación del calendario de reintegros de las cantidades adeudadas en concepto de devolución de los anticipos recibidos, no es conforme a Derecho, porque contradice el verdadero significado literal y alcance del contenido de la cláusula a la que se someten las partes intervinientes, y no tiene en cuenta los acuerdos adoptados por la Comisión de Seguimiento del Programa Tecnológico Industrial Aeronáutico en la reunión del 15 de diciembre de 1998.

   En efecto, la cláusula décima del Convenio marco de Colaboración establece los siguientes compromisos obligacionales a los que se vinculan las partes:

   GAMESA PRODUCCIONES AERONÁUTICAS será responsable a todos los efectos de la ejecución del programa y del reembolso total de las cantidades recibidas del Ministerio de Industria y Energía.

   Las cantidades en concepto de anticipos reembolsables que Gamesa Producciones Aeronáuticas S.A. reciba, en virtud de lo pactado en este Convenio, se abonarán por la aplicación presupuestaria 20.16.542E 831.04 "Aportaciones reembolsables a empresas para el desarrollo de proyectos aeronáuticos", o la que pueda sustituirla en el futuro.

   El reintegro a la Administración de dichos anticipos será efectuado con cargo a los reembolsos que en su día se reciban como consecuencia de la posible aplicación de las tecnologías desarrolladas en el Programa Tecnológico de Gamesa a programas aeronáuticos en los que Gamesa Producciones Aeronáuticas S.A. participe, siguiendo las condiciones que en su momento sean pactadas entre el MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA y Gamesa Producciones Aeronáuticas, S.A.

   En particular y salvo que de mutuo acuerdo las Partes que suscriben el presente Convenio acuerden otras condiciones, la cuantía de los reembolsos se fija en el 2,7% del valor de la participación de Gamesa Producciones Aeronáuticas en cada aeronave vendida, entregada y facturada a partir de la número 120 correspondiente al programa de desarrollo de helicópteros en el que participe o pueda participar la empresa Gamesa Producciones Aeronáuticas después de la finalización del Programa Tecnológico y en el cual tengan aplicación los conocimientos y tecnologías que puedan alcanzarse con la realización del Programa .

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   Del contenido de esta cláusula convencional se desprende que es clara la intención de las partes suscribientes del Convenio marco de Colaboración que Gamesa Producciones Aeronáuticas, S.A., a falta de mutuo acuerdo sobre el establecimiento de otras condiciones para el reintegro de las cantidades anticipadas, deberá reembolsar de acuerdo a lo pactado, el 2,7% del valor de la participación en cada aeronave vendida, entregada y facturada, a partir de la unidad número 120, correspondiente al programa de desarrollo de helicópteros en el que ha participado, y en el que tengan aplicación los conocimientos y tecnologías que se alcancen.

   Asimismo, constatamos que la resolución del Director General de Desarrollo Tecnológico de 21 de julio de 2006, incurre en vulneración del principio de actos propios, pues justifica el calendario de reintegros por parte de Gamesa Producciones Aeronáuticas, S.A. en lo acordado en la Comisión de Seguimiento del PTA el 13 de diciembre de 1998, sin advertir que la aprobación del plan de reembolso propuesto por Gamesa recogido en el Anexo IV estaba basado «en previsiones de ventas» y sujeto a revisión, «en función de las ventas reales», que se realizaría «no después del año 2004».

   Por ello, tal como pretende la recurrente en el suplico de la demanda formalizada en la instancia, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio deberá determinar el reintegro de las cantidades adeudadas conforme al contenido de la cláusula décima del Convenio marco de Colaboración suscrito, conforme a la interpretación expuesta en los razonamientos jurídicos precedentes.

3. - El pronunciamiento adoptado por esta Sala jurisdiccional de declaración de nulidad de la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, en base a las precedentes consideraciones jurídicas, que excluye el examen de las demás cuestiones formales y sustantivas planteadas, determina reconocer el derecho de la recurrente a ser indemnizada de los daños ocasionados por la actuación administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se concreta en la obligación de abonar los gastos derivados de la constitución y mantenimiento de los avales presentados ante la Delegación de Economía y Hacienda de Álava el 11 de junio de 2007, y ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, para evitar la ejecutividad del acto impugnado, más los intereses legales que se devenguen a partir de la reclamación formulada en el recurso contencioso-administrativo, hasta el completo pago, para lograr la íntegra reposición de los perjuicios irrogados, cuyo importe será determinado en el trámite de ejecución de sentencia.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de mayo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 143/2007 , que casamos.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la de la entidad mercantil HEGAL TECNOLOGÍAS AERONÁUTICAS, S.A.U. contra la resolución del Ministro de Industria, Turismo y Comercio de 26 de diciembre de 2006, que desestimó el recurso de reposición promovido por GAMESA PRODUCCIONES AERONÁUTICAS, S.A. contra la resolución del Director General de Desarrollo Industrial de 21 de julio de 2006, por la que se acuerda el reintegro de las ayudas concedidas en el marco del Plan Tecnológico Aeronáutico, que anulamos por no ser conforme a Derecho, en los términos fundamentos.

Tercero.- Reconocer el derecho a ser resarcido por los gastos ocasionados por los avales bancarios prestados, con los intereses legales correspondientes.

Cuarto.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Rafael Fernandez Montalvo.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.