STS, 30 de Noviembre de 2010
| Ponente | MARIA ISABEL PERELLO DOMENECH |
| ECLI | ES:TS:2010:6612 |
| Número de Recurso | 3171/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de dos mil diez.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación número 3171/2008, interpuesto por REPSOL COMERCIAL DE PRODUCTOS PETROLÍFEROS SA, representada por el Procurador D.Joaquín Fanjul de Antonio, contra la sentencia de fecha 14 de febrero de 2008 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 4249/05 . Ha sido parte recurrida la JUNTA DE GALICIA, representada y defendida por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen.
En el procedimiento contencioso-administrativo número 4249/05, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia de fecha 14 de febrero de 2008 desestimando el recurso promovido por Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA, contra resolución de 28 de marzo de 2005 del Secretario General de la Consejería de Política Territorial Obras Públicas y Vivienda, desestimatoria del recurso de alzada contra la resolución de la Dirección General de Obras Públicas de fecha 17 de diciembre de 2004, por la que se deniega la solicitud de cierre nocturno de las áreas de servicio sitas en las márgenes derecha e izquierda del Punto Kilométrico15,370 de la Autovía AG-55 (A Coruña-Carballo).
Contra la referida sentencia, la representación procesal de Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA, preparó recurso de casación que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante providencia de 7 de mayo de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 23 de junio de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:
Primero: Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de la jurisprudencia emanada por los tribunales en relación a la teoría de los actos propios ".
Segundo: por "infracción de la jurisprudencia emanada por los tribunales en relación al principio rebus sic stantibus ".
Terminando por suplicar dicte sentencia la cual "deberá ser casada por los motivos que han quedado expuestos, debiendo en su lugar estimarse por entero la pretensión ejercitada en el seno del Recurso Contencioso-Administrativo y con anulación de la Resolución de la Dirección General de Obras Públicas, de fecha 17 de diciembre de 2004, por la que se deniega la solicitud de cierre nocturno de las áreas de servicio sitas en ambos márgenes del PK.15.370 de la Autopista AG-55 ."
Admitido el recurso de casación el Letrado de la Junta de Galicia presentó escrito de oposición al recurso en fecha 16 de febrero de 2009 en el que suplica a la Sala dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso confirmando en su integridad la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 27 de octubre de 2010, se nombro Ponente a la Excma.Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 23 de noviembre de 2010, fecha en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala
La sociedad Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA interpuso el presente recurso de casación número 3171/2008 contra la sentencia dictada con fecha 14 de febrero de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Mediante dicha sentencia, el órgano jurisdiccional de instancia había desestimado la pretensión de la parte recurrente que interesaba que pretendía que se anulara la Resolución del Secretario General de la Consejería de Política Territorial Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia de 28 de marzo de 2005, desestimatoria del recurso de alzada promovido por la ahora recurrente frente a la resolución de la Dirección General de Obras Publicas de 17 de diciembre de 2004, por la que se deniega la solicitud de cierre nocturno de las áreas de servicio sitas en las márgenes derecha e izquierda del punto kilométrico 15,370 de la Autovía AG-55, de A Coruña - Carballo.
En esta última resolución la Dirección General mencionada había acordado no autorizar el cierre nocturno de las instalaciones para la prestación de los servicios, manteniendo el horario previsto en el contrato de concesión de la explotación, es decir, de 24 horas. En la resolución desestimatoria de la alzada, se confirma el horario indicado, por considerar que no existían motivos para autorizar el cierre solicitado.
La Sala de lo contencioso administrativo desestima la pretensión de la parte actora, que invocó la doctrina de los actos propios y la alteración de las circunstancias de la concesion administrativa del año 1993. La Sala de lo Contencioso-Administrativo, al analizar tales cuestiones objeto de litigio, sostuvo lo siguiente:
[...] Difícilmente puede aplicarse la doctrina de los actos propios, en el sentido pretendido por la demandante, en relación con lo que supuso una mera reunión el 18 de diciembre de 2003 a la que asistió personal del Servicio de Conservación y Explotación de Carreteras, de la CPTOPV, de la que no hay constancia formal de adopción de acuerdo que merezca ser considerado como tal, cuando precisamente la CPTOPV, requirió en mayo de 2004 a la aquí recurrente para que aportase la solicitud que decía haber presentado en su día su antecesora RIOL SL en relación con el cambio de horario, y ya en noviembre de 2004 la CPTOPV requirió a la recurrente para que regularizara la situación advertida en cuanto a inobservancia del horario, presentando la ahora demandante el 2 de diciembre de 2004 solicitud al efecto en la que precisamente se apuntaba que en caso de denegación respetaría el horario ininterrumpido de 24 horas al día. Los datos expuestos no conducen a la apreciación de un indebido cambio de criterio de la Administración sino a la de una ordinaria tramitación y decisión de una pretensión que una vez planteada y valorada obtuvo una respuesta negativa
.
[...] La solicitud de la parte actora se apoya fundamentalmente en la consideración de que la concesión administrativa de 1993, en la que se establecía un horario ininterrumpido de 24 horas al día y en la que estaba prevista la posibilidad de solicitar a la Administración la reducción del citado horario, habría sido severamente afectada por la conversión del vial en autopista de peaje y consecuente disminución de la afluencia de vehículos. Ahora bien, de la documentación obrante en autos y en el expediente, incluida la portada por la propia demandante, resulta que la intensidad media diaria (IMD) de la vía a considerar está muy próxima a la de 14.000 vehículos diarios -13.628- en el año 2004 en el que se formuló la solicitud de cambio de horario, mientras que en el año 1997 -último no afectado por la aplicación de peaje- la IMD era de 14.578 vehículos, de manera que efectuando la comparación entre los referidos años se advierte una progresiva recuperación del tráfico que si bien en dicho año 2004 no era completa si se presenta como suficiente para entender que el interés público vinculado a la condición horaria originariamente establecida subsiste con pleno vigor, circunstancia decisiva en el concreto asunto aquí examinado y teniendo en cuenta el estricto ámbito que le corresponde, específica y exclusivamente referido a una determinada solicitud de cambio de horario y no a otras cuestiones relativas a diferentes perspectivas de la relación concesional que no fueron objeto de singularizado planteamiento en vía administrativa y que por tanto no pueden decidirse en sede del presente recurso, el cual, de conformidad con lo expuesto, ha de ser desestimado.
Contra dicha sentencia Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA interpone ante esta Sala el presente recurso de casación que se articula a través de dos motivos impugnatorios. En el primero de ellos formulado al amparo del apartado c) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , se denuncia la "infracción de la jurisprudencia emanada por los tribunales en relación a la teoría de los actos propios". Tras recordar la jurisprudencia de esta Sala, se aduce que la reunión mantenida el día 18 de diciembre del año 2003, en la Subdirección General de Estradas de la Dirección General de Obras Publicas, entre el personal de conservación y explotación y representantes de Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA en la que se acordó la posibilidad de autorizar a la recurrente el cierre nocturno de las instalaciones, y en la que se la insto a presentar un solicitud formal de cambio -que se materializo en el escrito de 22 de noviembre de 2004- generó a la parte recurrente la confianza legítima de que obtendría la reducción del horario con base en las propias estipulaciones del pliego de condiciones. Y que tal confianza fué traicionada con posterioridad cuando a pesar de la solicitud escrita y la existencia de una situación ya consolidada -las estaciones venían funcionando con horario reducido- la Administración deniega la solicitud. Tal modo de actuar supone, a juicio de la recurrente, una vulneración de la doctrina de los actos propios de los principios de seguridad jurídica, buena fé y de protección de la confianza legítima de los administrados.
El motivo debe ser desestimado. No cabe apreciar la quiebra denunciada referida a la jurisprudencia en relación a la teoría de los actos propios pues se encuentra ausente en este caso el presupuesto básico y necesario para su aplicación, cual es el despliegue de una actuación previa que defina una determinada situación jurídica por parte de la Administración, que haya permitido desarrollar la confianza legítima en el sujeto pasivo que la invoca. Como bien señala el Tribunal de instancia en el razonamiento jurídico que anteriormente hemos trascrito (fundamento jurídico tercero de la sentencia) no es de aplicación la doctrina de los actos propios a partir de una mera reunión mantenida entre representantes de la empresa actora y de la Administración en la que no se adopta ningún acuerdo sobre la reducción del horario de las estaciones de servicio. La celebración de un encuentro informal, en el que pudo existir intercambio de opiniones y pareceres sobre la oportunidad y conveniencia de la disminución del horario de las estaciones, que no se plasma en ningún pacto expreso, o el supuesto requerimiento para presentar una solicitud por escrito, no determina una actuación o conducta de la Administración que pueda generar expectativas en el sentido que ahora se pretende, o que permita esgrimir un consentimiento tácito determinante de la ulterior vinculación de su autor.
Por tal razón no cabe aceptar que la autoridad pública haya procedido de modo tal que haya generado expectativas razonables en la entidad recurrente sobre la viabilidad del cambio de horario, ni tan siquiera se identifica ningún acto del que realmente Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA haya podido entender de forma razonable tal previsión, excluyendo de tal consideración, un encuentro con representantes de la Administración cuyo contenido se describe en el recurso desde la subjetiva perspectiva de parte. De manera que la quiebra de los mencionados principios de seguridad jurídica y de confianza legitima carece de fundamento al no existir la actividad imputable a la Administración que pueda tener un cierto carácter vinculante respecto a lo solicitado por la parte ahora recurrente.
Tampoco se aprecia la vulneración de la jurisprudencia en relación al principio rebus sic stantibus, que se denuncia en el segundo motivo de casación. La infracción se habría producido por cuanto la adjudicación de las estaciones de servicio se hizo en relación a una autovía, que se convirtió poco después en un autopista de peaje. Unos años después de la adjudicación de la concesión se produjo la reconversión indicada, incidiendo en la afluencia de vehículos y en definitiva, en la ventas de productos de Repsol. Por esta razón -alega la recurrente -las condiciones que propiciaron la oferta del concurso difieren considerablemente de las actuales, rompiéndose el equilibrio del contrato que permite la aplicación de la cláusula invocada.
Como hemos adelantado, el motivo casacional no puede prosperar. Para examinar el argumento expuesto conviene recordar cual fue la razón de decidir de la Sentencia de instancia que se reflejó en el último fundamento jurídico que antes trascribimos en el que, en síntesis, la Sala rechaza la alegación sobre la afectación en la concesión administrativa originada por el cambio de tipo de vía, en atención a los datos aportados a autos sobre la intensidad media diaria de vehículos, de los que desprende que no ha existido una variación sustancial de la intensidad del tráfico suficiente para entender que el interés publico vinculado a la condición horaria originariamente establecida subsistía plenamente.
Las Sentencias que cita la parte y la jurisprudencia que han analizado la cláusula " rebus sic stantibus" resaltan como presupuesto necesario la alteración de las condiciones originariamente contempladas causante de la ruptura del equilibrio contractual, requisito que no concurre en el supuesto de autos. En su recurso de casación la parte apela al dictamen pericial que acompaño con su escrito de demanda y aun cuando es cierto que del mismo puede deducirse una disminución temporal del tráfico en la mencionada autovía, ha de subrayarse que tras la ponderación de los elementos probatorios obrantes en autos, la Sala de instancia concluye de forma razonable que con posterioridad se recuperó la intensidad del trafico originaria. Y partiendo de tal realidad, que no se ha desvirtuado, concluimos, según hemos adelantado, que no concurre el presupuesto de la aplicación de la invocada doctrina, cual es la alteración significativa de las circunstancias que se contemplaron en la concesión administrativa.
Aun cuando puede percibirse una disminución coyuntural del tráfico, la ulterior recuperación y la estabilidad del número de vehículos que transitan por la mencionada autovía inciden en que no pueda apreciarse un cambio sustancial de las condiciones de la concesión en la que se sustenta la cláusula implícita invocada. En fin, la ausencia de la alteración de las condiciones de la concesión, en otras palabras, de las bases del negocio, determina que no haya variado el interés público en el que se fundamenta el mantenimiento del horario de las estaciones de servicio y que no resulte atendible la impugnación planteada por la recurrente.
En consecuencia procede rechazar los dos motivos impugnatorios y consiguientemente el recurso de casación interpuesto.
Al desestimarse el recurso, procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la recurrente.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación 3171/2008 interpuesto por Repsol Comercial de Productos Petrolíferos SA contra la sentencia de fecha 14 de febrero de 2008 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso administrativo número 4249/05 .
Segundo.- Todo ello con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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