STS, 28 de Junio de 2010

En el recurso nº 512/2005, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el 9 de octubre de 2006 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"Falla

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por D. PEDRO CARNICERO SANTIAGO en nombre y representación de la FEDERACION DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE EUSKADI DE LA UNION GENERAL DE TRABAJADORES --F.E.T.E.-U.G.T. EUSKADI-- contra el Reglamento de Gestión del profesorado de la Universidad del País Vasco aprobado en la sesión de 21 de diciembre por el Consejo de Gobierno de aquella y que se publicó en el Boletín oficial del País Vasco de 19 de enero de 2005 mediante la Resolución del Vicerrector de Profesorado dictada el 22 de diciembre de 2004 y, en consecuencia, lo anulamos en los preceptos de los apartados 2.2 a 2.2.5 que regulan la contratación laboral temporal de interinidad de los profesores Ayundante, Adjuntos-Ayudantes Doctores, Colaboradores y Asociados sin exigir la previa evaluación positiva de la actividad docente e investigadora acreditada por la Agencia de Evaluación de la Calidad del País Vasco o por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o por un órgano similar reconocido por la normativa autonómica.

Cada parte satisfará las costas procesales originadas a su instancia".

Contra dicha Sentencia anunció recurso de casación la Universidad del País Vasco, que la Sala de Bilbao tuvo por preparado por providencia de 4 de enero de 2007, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 23 de febrero de 2007, la procuradora doña Lydia Leiva Cavero, en representación de la Universidad recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que

"con estimación del recurso de casación, se declare haber lugar al mismo, casando y anulando la Sentencia recurrida, y con plena jurisdicción, se resuelva el debate planteado en la instancia, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por resultar ajustado al ordenamiento jurídico el Reglamento impugnado, (...)".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 8 de octubre de 2007, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña María Amparo Alonso León, en representación de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FETE-UGT), se opuso al recurso por escrito presentado el 19 de noviembre de 2007 en el que pidió la confirmación de la sentencia de instancia, condenando en costas --dijo-- a la recurrente.

Mediante providencia de 18 de enero de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 23 de junio de este año, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

La Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores (FETE-UGT) impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el Reglamento de Gestión del Profesorado de la Universidad del País Vasco, aprobado el 21 de diciembre de 2004 por su Consejo de Gobierno y publicado en Boletín Oficial del País Vasco del 19 de enero de 2005. La demanda consideró contrarios al ordenamiento jurídico sus apartados 2.2 a 2.2.5 en tanto, al regular la contratación temporal de profesores para cubrir plazas dotadas y vacantes en tanto se proveen con un titular o para supuestos de ausencia de éste con reserva del puesto, no se exige la previa evaluación positiva de su actividad docente e investigadora por parte de la Agencia de Evaluación de la Calidad del País Vasco o de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación u órgano similar reconocido por la normativa autonómica. Hay que decir que ese requisito sí lo exige el Reglamento para la contratación de profesores adjuntos, asociados y colaboradores temporales.

La sentencia deja constancia de que la Universidad del País Vasco reconoció en la fase de prueba que a los profesores interinos no se les ha exigido, ni antes ni después de este Reglamento, el mencionado requisito. Sintetiza luego los motivos de la impugnación diciendo que, para FETE-UGT, el Reglamento vulnera la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades , la Ley vasca 3/2004, del Sistema Universitario del País Vasco y los Reales Decretos 774/2002 y 1052/2002 de Habilitación Nacional para el acceso a los Cuerpos Docentes Universitarios y de Evaluación de Calidad, así como el Decreto vasco 247/2003 , de Evaluación de Calidad. Infracciones determinadas por la creación de una nueva modalidad contractual en contra del artículo 48 de aquella Ley Orgánica 6/2001 y de los artículos 14.2 y 25 de la Ley vasca 3/2004 , y por la omisión de la exigencia de la indicada evaluación. Asimismo, sostiene FETE-UGT que la Universidad del País Vasco ha incurrido en desviación de poder al establecer sin competencia para ello esas normas reglamentarias.

Seguidamente, la sentencia precisa que la falta de competencia es un vicio distinto a la desviación de poder y que la incompetencia no la presupone y observa que, en este caso, FETE-UGT ha alegado dicha desviación pero no ha puesto de manifiesto que se haya utilizado la contratación para fines distintos de los establecidos por las normas. De ahí, que, invocando la jurisprudencia de esta Sala, descarte su concurrencia. A continuación, precisa que el apartado 2.2.5 del Reglamento impugnado, sin olvidar los precedentes, es el eje fundamental del recurso ya que constituye una suerte de cláusula de cierre de las distintas modalidades contractuales, pues en todas ellas puede recurrirse a los contratos laborales interinos. E, igualmente, señala que no hace mención alguna a la evaluación previa, silencio que lleva a la sentencia a concluir que en esta modalidad no se exige ese requisito, a diferencia de los apartados precedentes que sí lo requieren en coherencia con los artículos 31 y 48 y siguientes de la Ley Orgánica 6/2001 y 19 y siguientes de la Ley vasca 3/2004 .

El resto de los fundamentos se dedican a reproducir diversos preceptos sobre los contratos laborales de interinidad y sobre la utilización de los mismos por las Administraciones Públicas y, en particular, por la Universidad: artículo 4 del Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre , artículos 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública, 35 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y 2, 3, 14, 33 y 94 de la Ley vasca 6/1989. También, los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica de Universidades , de los cuales, en particular, del último, deduce que éstas pueden utilizar tales contratos. Solución que ratifica a la vista del artículo 25 de la Ley vasca 3/2004 .

Una vez sentada esa conclusión, dice:

"Como decíamos al comienzo el Reglamento recoge los presupuestos de la contratación de cada una de las categorías de profesores y sus términos son meridianamente claros en el sentido de obviar, de no imponer la exigencia, la valoración de la calidad educativa antes citada y reglada en las normas que igualmente hemos mencionado. Al contrario de lo que defienden las codemandadas los términos del Reglamento no permiten estimar que lo que ocurre es que este no trata, deja al margen, esta exigencia y es que aún cuando así fuese adolecería de ser contrario a la seguridad jurídica dada la confusión que introduce al tratar las exigencias de las contrataciones y, sin remisión alguna a otras normas, utilizar una redacción que incita sin ninguna duda a pensar que su regulación es completa.

El recurso es pues parcialmente estimado y ha de anularse el Reglamento en la medida en que contiene preceptos en sus apartados 2.2 á 2.2.5 que no imponen la exigencia de valoración de calidad educativa a los contratados laborales interinos en los mismos términos en que lo exigen las Leyes Orgánica 6-2001 de Universidades y 3-2004 del Sistema Universitario Vasco.

Al tratarse de una disposición de carácter general es de aplicación el art. 71.2 de la LJ y por tanto esta Sentencia se limita a anular los párrafos indicados sin poder determinar cuál deba ser su redacción concreta".

La Universidad del País Vasco formula los siguientes motivos de casación contra esta sentencia.

Invocando el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción , sostiene, en primer lugar, que incurre en incongruencia positiva y le causa indefensión y ha infringido los artículos 24.1 de la Constitución, 33.1, 2 y 3 y 67.1 de la Ley reguladora y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Explica el motivo que el recurso versaba sobre la legalidad del apartado 2.2.5 del Reglamento y que sobre él se centró el debate entablado en la instancia. Sin embargo, la sentencia anula en su totalidad el apartado 2.2 , es decir, preceptos no controvertidos por FETE-UGT, sin que la Universidad del País Vasco fuera oída al respecto. Además, sigue explicando el motivo que esos otros apartados distintos del 2.2.5 no pueden anularse por conexión o consecuencia ya que en todos ellos, excepto en el relativo a los ayudantes --para los que la Ley Orgánica 6/2001 no lo requiere-- se contempla expresamente el requisito de la evaluación previa.

También acogiéndose al apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, el segundo motivo afirma que la sentencia vulnera los artículos 106.1 de la Constitución, 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 y 71.2 de la Ley reguladora así como el artículo 27.10 de la Constitución, de un lado, porque, en vez de proceder a un juicio de legalidad de los preceptos anulados, lo ha llevado a cabo de oportunidad de tal manera que su anulación se ha debido a que no dicen lo que la Sala de Bilbao considera que debían haber dicho. No ha sido, pues, dice la Universidad, la regulación que contienen la determinante de esa anulación sino el no decir nada sobre el requisito de la previa evaluación de quienes han de ser contratados en régimen de interinidad. De este modo, prosigue, la sentencia lleva implícita una pretensión modificativa de la norma que excede de la potestad jurisdiccional y se introduce en la propia de la Administración, infringiendo de paso la autonomía universitaria garantizada por el artículo 27.10 de la Constitución. De otro lado, sostiene el motivo que la sentencia lo que ha hecho, en realidad, ha sido enjuiciar la Ley del Sistema Universitario Vasco, en particular, su artículo 25 que no exige acreditación alguna para la contratación de profesorado interino. Artículo que el apartado 2.2.5 del Reglamento implementa en el ámbito de la Universidad del País Vasco. Invoca en este punto el motivo una jurisprudencia según la cual, no serían impugnables las normas reglamentarias que se limitan a reiterar lo dispuesto por preceptos legales.

Acogiéndose nuevamente al mencionado apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, la Universidad del País Vasco afirma que la sentencia carece de motivación y, subsidiariamente dice que es manifiestamente errónea y proscrita por los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Explica el motivo que el error en que incurre la sentencia determina que carezca de motivación. Y es que ni la Ley vasca 3/2004 , ni la Ley Orgánica 6/2001 exigen la acreditación de la que se viene hablando como requisito para la contratación de interinos. Y, frente a ello, la sentencia no explica por qué es ilegal el Reglamento si no exige lo que la Ley no pide.

Ya al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , vuelve a plantear la infracción de los artículos 106.1 de la Constitución, 5.1 de La Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 y 71.2 de la Ley reguladora y 27.10 de la Constitución. Vulneraciones que denuncia con carácter subsidiario. Además, sostiene la Universidad del País Vasco que la sentencia infringe el artículo 48 de la Ley Orgánica 6/2001 , que atribuye a las Comunidades Autónomas el régimen del personal docente e investigador contratado. Bajo esa previsión se dictó, dice el motivo, el artículo 25 de la Ley vasca 3/2004 y la sentencia "desconoce que la propia LOU ampara que las Comunidades Autónomas establezcan un régimen propio en materia de profesorado universitario laboral, y en su necesaria consecuencia, colisiona con el artículo 48.1 de la LOU que viene a dar cobertura legal a lo que supondría una distinta opción en la regulación del profesorado universitario de naturaleza laboral, y que no queda respetada en la sentencia recurrida".

FETE-UGT se ha opuesto a estos motivos con los siguientes argumentos.

Respecto del primero señala que el recurso se dirigía contra la resolución del Vicerrector que dispone la publicación del Reglamento y que, en el fundamento tercero , la sentencia observa que, si bien el apartado 2.2.5 es el eje fundamental del recurso, eso no le hace olvidar los apartados precedentes de los que viene a ser una cláusula de cierre. Por tanto, la sentencia no fue más allá de lo pedido y afirmar --como lo hace la Universidad-- que no fue oída al respecto no es más que un intento de confundir a la Sala.

Sobre el segundo motivo dice que no se ha tratado de enjuiciar la Ley vasca 3/2004 sino solamente de anular unos preceptos reglamentarios que ignoran un requisito establecido, tanto por la Ley Orgánica 6/2001 , como por esa ley autonómica. Y que tampoco se ha planteado un control de oportunidad sino exclusivamente de la omisión por una disposición reglamentaria de una exigencia legal. Requisito que la propia Universidad reconoció, según refleja la sentencia, que no exige en ningún caso en la contratación de interinos.

El tercer motivo debe ser desestimado, nos dice el escrito de oposición, porque la sentencia interpreta de forma integradora la Ley Orgánica 6/2001 y la Ley vasca 3/2004 de manera que incluye las categorías consideradas por esta última en las que contempla aquélla sin admitir que haya una nueva creada ex novo en la Comunidad Autónoma. Por otra parte, observa FETE- UGT que este motivo es contradictorio con los argumentos anteriores.

En fin, del último motivo dice el escrito de oposición que queda desvirtuado por cuanto ya ha expuesto. Añade, no obstante, que el artículo 48.1 de la Ley Orgánica 6/2001 se refiere a las categorías de ayudante, profesor ayudante doctor, profesor colaborador, profesor contratado doctor.... Figuras por ella establecidas que se correlacionan con las establecidas en la Ley del Sistema Universitario Vasco y para las cuales se exige, en los casos fijados por los artículos 49 y siguientes de la norma orgánica, el requisito de la evaluación positiva. En definitiva, la única interpretación posible, concluye FETE-UGT es la que da el mismo significado a la expresión figuras contractuales del texto estatal y a la de categorías contractuales del texto vasco, pues de lo contrario esta última entraría en contradicción con aquella. Entender que el artículo 25 de la Ley autonómica es una cláusula abierta que permite establecer nuevas figuras contractuales iría contra la Ley Orgánica 6/2001 y contra el artículo 149 de la Constitución.

El examen de los motivos que se han resumido más arriba conduce a la desestimación de todos ellos y, por tanto, a la del recurso de casación. Veamos las razones que nos llevan a pronunciarnos de ese modo.

En efecto, comenzando por los reproches que descansan en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción , hemos de decir que la sentencia no va más allá de lo pedido por FETE-UGT, ni impone el modo en que han de redactarse las normas reglamentarias, tampoco las anula por criterios de oportunidad ni procede a enjuiciar la Ley del Sistema Universitario Vasco.

Decimos que no es incongruente porque el recurso se interpuso contra el Reglamento de Gestión del Profesorado de la Universidad del País Vasco y la demanda precisó su impugnación refiriéndola, no sólo a su apartado 2.2.5, sino, sobre todo, a la nueva figura, que reputa ajena a las categorías de la Ley Orgánica 6/2001 y de la Ley vasca 3/2004 , del profesor contratado interino al que no exige el requisito de la previa evaluación positiva de su actividad. Siendo este el centro del debate, no puede decir la Universidad del País Vasco que la sentencia fallara sobre los otros apartados anulados sin haberla oído porque se discutió de esa categoría. Y sucede que no está presente únicamente en el apartado 2.2.5 del Reglamento --aunque, es verdad, es el que se ocupa en detalle de estos profesores contratados interinos-- pues, además, aparece en los apartados 2.2.3 y 2.2.4 sin que en ninguno de estos casos se exija la evaluación positiva para proceder a esa contratación. Evaluación que el Reglamento sí pide a los que han de ser contratados en régimen ordinario como profesores adjuntos (profesores ayudantes doctores), profesores colaboradores y profesores asociados. Por tanto, no cabe tener a la sentencia por incongruente ya que no va más allá de las pretensiones de la recurrente.

El requisito del que se viene hablando es exigido por la Ley Orgánica 6/2001 para los profesores ayudantes doctores (artículo 50 ), profesores colaboradores (artículo 51 ) y profesores contratados doctores (artículo 52 ). Y la Ley vasca 3/2004 lo requiere para contratar profesores plenos (artículo 19 ), agregados (artículo 20 ), adjuntos (artículo 21 ), colaboradores (artículo 22 ) y asociados (artículo 23 ). Es decir, la norma autonómica lo extiende a una categoría para la que la Ley Orgánica no lo considera necesario. En todo caso, dado que solamente exime de él, además de a los ayudantes --a los que tampoco se lo pide la Ley Orgánica-- a los visitantes y eméritos, cuya posición es sustancialmente diferente a la de los anteriores, debe concluirse que se trata de una exigencia general a requerir en todos los contratos salvo en los exceptuados legalmente. La consecuencia es que, si el Reglamento no lo menciona en el caso de los contratados interinos, es que lo está excluyendo. Conclusión que se refuerza a la vista de que los distintos apartados son muy minuciosos al precisar qué es lo que se requiere para que proceda la contratación aunque muchos de esos requisitos ya vengan impuestos por normas de rango superior.

Esto, unido a que la sentencia delimita el alcance de la anulación de los apartados 2.2 a 2.2.5 --pues la declara "en la medida en que (...) no imponen la exigencia de valoración de la calidad educativa a los contratados laborales interinos en los mismos términos en que lo exigen las Leyes Orgánica 6/2001, de Universidades, y 3/2004, del Sistema Universitario Vasco."-- no sólo excluye la tacha de incongruencia por exceso, sino también los demás reproches que le hacen estos tres primeros motivos.

Así, no hay control de oportunidad, ni se pretende imponer el modo de ejercicio de las potestades administrativas y, mucho menos, se lesiona la autonomía universitaria. Simplemente, se anulan unas previsiones reglamentarias porque no exigen un requisito legalmente requerido, falta de exigencia que en el contexto de la disposición equivale a prescindir de él en supuestos en que debe exigirse. Tampoco se desplaza el control del reglamento a la Ley vasca porque la sentencia no hace juicio alguno sobre su artículo 25 y porque, interpretándola --es decir, ejerciendo la función que es propia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco-- ve confirmada en él la potestad de la Universidad para contratar profesorado sustituto con carácter interino. Ahora bien, la razón determinante del fallo no está aquí, sino en que para este tipo de contratos no pide la evaluación favorable de la actividad docente e investigadora. Requisito que, insistimos, impone la Ley Orgánica y la Ley vasca extiende aún más. Por tanto, no se advierte de qué modo se habría podido producir el exceso denunciado en el motivo. Y, ciertamente, no cuesta esfuerzo rechazar que estemos en un supuesto de mera reproducción reglamentaria de preceptos legales: el Reglamento de Gestión no se limita a la simple recepción de un artículo de la Ley y es en ese aspecto adicional en el que incurre en la ilegalidad determinante de la anulación dispuesta por la sentencia.

En cuanto al tercero de los motivos, debemos decir que la sentencia está motivada y que no incurre en error. De sus fundamentos se desprende, sin dificultad, que no aprecia indicios de desviación de poder, que la Universidad puede contratar interinos y que considera que tanto el Derecho estatal como, sobre todo, el autonómico imponen en las contrataciones de profesorado universitario, salvo en el caso --dejando al margen visitantes y eméritos-- de los ayudantes, el requisito de la evaluación positiva de la docencia y la investigación de quien haya de ser contratado. Exigencia de la que no pueden quedar excluidos los contratados interinos. En este razonamiento, no apreciamos error y, desde luego, consideramos suficiente motivación del fallo.

Cuanto se ha dicho conduce a la desestimación del cuarto motivo en la medida en que reproduce por el cauce del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción argumentos ya hechos valer en los motivos precedentes. Por tanto, nos remitimos a lo dicho para rechazarlo en esos aspectos.

Por lo que hace a la infracción del artículo 48.1 de la Ley Orgánica 6/2001 que la Universidad del País Vasco atribuye a la sentencia, lo primero que es preciso decir es que nada manifestó al respecto en la contestación a la demanda ni en el escrito de conclusiones. Esta razón ya bastaría para rechazar esta parte del motivo, por traer ahora una cuestión nueva. Pero es que, además, no hay tal infracción porque una cosa es que el artículo 48.1 de la Ley Orgánica 6/2001 reconozca a las Universidades la facultad de contratar profesorado y otra que esto suponga la exención de requisitos exigidos legalmente. No se debe pasar por alto que ese precepto circunscribe esa facultad a las figuras previstas en la propia Ley Orgánica, ni que la competencia que se atribuye a las Comunidades Autónomas para establecer el régimen del profesorado contratado se enmarca en los términos sentados por el legislador orgánico. En fin, no ha de desconocerse tampoco que del artículo 25 de la Ley vasca no resulta ninguna consecuencia en cuanto a los requisitos exigibles para contratar ni que, en todo caso, es a la Sala de Bilbao a la que corresponde la interpretación del Derecho autonómico.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.500 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,