STS, 28 de Diciembre de 2010

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 28 de febrero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 609/04 ) en la que se acuerda desestimar el recurso interpuesto por la entidad Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. (URBINCASA) contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de la dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden Ministerial de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela ( Alicante) y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura.

Como indica la sentencia en su fundamento de derecho primero, en el proceso de instancia la demandante no cuestionó la zona de dominio público incluida en el deslinde, sino que, en el plano sustantivo, limitó su impugnación a la anchura de la servidumbre de protección que afectaba a las parcelas CH, PM-7, PM-8 y PM-9 de las Calas de Campoamor. Los argumentos de impugnación que adujo la demandante fueron, en síntesis: A) omisión del preceptivo trámite de audiencia; B) falta de competencia de la Administración estatal para la determinación de la zona de servidumbre por corresponder a la Administración urbanística; y C) improcedencia de fijar la anchura de la servidumbre en 100 metros al tratarse de terrenos con el aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. Partiendo de tales argumentos, la demandante formulaba las siguientes pretensiones: 1/ nulidad total de la Orden Ministerial de 1 de marzo de 2004; y 2) subsidiariamente, nulidad parcial de la Orden en cuanto a la fijación de la servidumbre de protección de anchura de 100 metros, con expreso reconocimiento de la aplicación al caso de la servidumbre de protección de 20 metros de anchura.

La Sala de instancia examina en primer lugar la alegación de falta de audiencia, desestimando la pretensión de nulidad basada en esta causa por entender que sí se había producido la audiencia a los interesados y porque, en todo caso, de conformidad con la doctrina jurisprudencial que cita, la nulidad de los actos administrativos por ese motivo requiere indefensión real, que no se había producido. Todo ello se expone el fundamento segundo de la sentencia, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- Por lo que se refiere, en primer término, a la invocada ausencia de notificación en el expediente, que se esgrime como vicio procedimental en la demanda, ha de traerse a colación la consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, seguida con reiteración por esta Sala (sentencia de 15-5-2003 Rec. 669/2000 , entre otros) a cuyo tenor, en las infracciones procedimentales, sólo procede la anulación del acto cuando tales infracciones supongan una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo en la resolución de fondo, de forma que puedan alterar su sentido, pero, en cambio, no es procedente la anulación del acto por omisión de un trámite preceptivo cuando, aún incumplido este trámite, la omisión del mismo, no cause indefensión al interesado,.

En cualquier caso, además, y según resulta del apartado IV de los antecedentes de hecho de la Orden Ministerial impugnada, el Servicio Provincial de Costas otorgó audiencia en el expediente a los interesados, entre ellos a Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera SA, que además presentó alegaciones "donde exponía las razones que entendía pertinentes para la aplicación en el presente caso de las Disposiciones Transitorias Tercera. 2.b) de la Ley de Costas, y Octava 1 .b) de su Reglamento, que conducirían a una anchura de la zona de servidumbre de protección de 20 metros".

Ha de considerarse, por tanto, que Urbincasa conocía la existencia de la propuesta de ratificación y la examinó. Por lo que en definitiva dicha entidad recurrente no ha visto limitado su derecho de defensa en la tramitación del expediente, en el que se le ha dado la posibilidad de alegar cuanto ha estimado conveniente en defensa de sus derechos e intereses legítimos, tal y como así ha efectuado, por lo que tal objeción formal de falta de notificación del expediente, ha de ser desestimada

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En cuanto a la alegada falta de competencia de la Administración estatal para la determinación de la línea de servidumbre, el argumento de la demandante es también desestimado por las razones que se exponen en el fundamento de derecho tercero de la sentencia, que son los que siguen:

(...) TERCERO.- Se desprende también de la demanda que Urbincasa considera incompetente a la Administración de Costas para fijar la anchura de la servidumbre de protección.

A tal efecto es el Artículo 19 del Reglamento de la Ley de Costas de 1988 el que establece en su ordinal 1 que el deslinde determinará siempre el límite interior del dominio público marítimo-terrestre, sin perjuicio de que se puedan delimitar también las distintas clases de pertenencias que lo integran, añadiendo su ordinal 3 que "En el mismo plano se señalará siempre el límite interior de la zona de servidumbre de protección".

Conforme a la Ley de Costas, por tanto, es claro que corresponde a la Administración del Estado realizar la delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal conforme a los criterios que dicha Ley establece en los artículo 3, 4 y concordantes de la misma, y a la vez aprobar unos planos en los que se grafíe la servidumbre de protección con la anchura correspondiente, es decir, determinar la anchura de tal servidumbre de protección. Ello puesto que dentro del proceso de delimitación del dominio público marítimo-terrestre estatal, se comprende la fijación de la servidumbre de protección que ordena aquel precepto, así como el Artículo 20 y siguientes de la Ley de Costas .

Piénsese que la servidumbre es, conforme a su naturaleza jurídica, una limitación o gravamen a la propiedad privada, en beneficio de otra propiedad, en el presente caso, en beneficio del dominio público marítimo-terrestre, siendo lógico y coherente que quien posea competencia para declarar dicha delimitación del Dominio Público, la posea también para declarar las servidumbres que lleva anejas e indisolublemente unidas tal declaración de propiedad pública

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Finalmente, la cuestión de fondo controvertida referida a la anchura de la servidumbre de protección es examinada en los fundamentos de derecho cuarto, quinto y sexto. En el fundamento cuarto la Sala de instancia, después de examinar la normativa aplicable (disposición transitoria tercera.2. de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y disposición transitoria octava.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1417/1989, de 1 de diciembre ), pasa a examinar la documentación obrante en el expediente administrativo, de la que obtiene las siguientes conclusiones: 1) que con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos litigiosos estaban clasificados como suelo urbanizable programado y con Plan Parcial aprobado; y 2) que el Sector Norte, que incluye el sector Y-1 al que pertenecen las parcelas PM-8, PM-8, PM-9 y CH, no había sido ejecutado en plazo, porque el Plan de Etapas del Plan Parcial, aprobado definitivamente en el año 1976, preveía un plazo de 20 años que finalizó en el año 1996, año en el que no se había completado su ejecución. Tales conclusiones quedan explicadas en la sentencia, en lo que aquí interesa, de la siguiente forma:

(...) CUARTO.- (...) De la documentación que obra en el expediente resulta que, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, el terreno del pleito contaba con la clasificación de Suelo Urbanizable Programado con Plan parcial aprobado (por lo que podría pensarse en una servidumbre de 20 metros).

Sin embargo, de la misma documentación, también resulta que el Sector Norte, que incluye el sector Y-1 (al que pertenecen las parcelas en discusión) del Plan de Etapas del Parcial de Nuevas Ampliaciones de las Fases 1ª y 2,ª no había sido ejecutado en plazo.

Ello así figura con claridad en el Informe del Servicio Provincial de Costas de Alicante 15 de febrero de 2000, que obra en las actuaciones y del que se desprende que el Plan Parcial del que forma parte el sector Y-1 (al que pertenecen las parcelas en discusión), fue aprobado definitivamente el 29-11-1976, y que el plazo para la ejecución del sector Norte era de 20 años, por lo que debería haber concluido el 20 de diciembre de 1996.

Desprendiéndose igualmente del expediente que, tras la inspección de los Técnicos de 23 de diciembre de 1996, se constató que "dichas obras de urbanización no se han finalizado" por lo que el Plan parcial deberá ser revisado para adaptarlo a las Disposiciones de la Ley de Costas. Asimismo, y tanto en el informe del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Orihuela de 4 de febrero de 1997, como en el certificado de los acuerdos de la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento de marzo de ese año, se dice que "parece claro que dicho plazo se ha agotado".

Por otra parte, y en el Acuerdo por el que se aprobó la Revisión Adaptación del PGOU en lo referente a suelo urbanizable de 1994, se pone de relieve el incumplimiento de los plazos previstos en la ejecución de los Planes parciales, recogiéndose una nueva propuesta de plazos.

QUINTO.- A fin de centrar la controversia, y a pesar de la compleja regulación legal de la materia, lo cierto es que de la aplicación de las disposiciones transitorias de la Ley y Reglamento de Costas a los hechos debatidos, tenemos que el Plan Parcial que afecta al tramo de deslinde impugnado sólo puede ser revisado por la Administración para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas (servidumbre de protección de 100metros ), cuando concurran las siguientes circunstancias:

1. Que de acuerdo con la legislación urbanística, no proceda la indemnización (artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoración).

2. Que la inejecución en el plazo previsto de dicho Plan Parcial, se deba a causas ajenas a la Administración.

3. Siendo indiferente, a tales efectos, la fecha de aprobación definitiva de dicho Plan parcial (vigente o no la Ley de Costas). Lo cual además aparece reforzado por la Disposición Transitoria Octava 4 del Reglamento de Costas , a cuyo tenor: "La revisión de los planes parciales, cuya ejecución no se lleve a efecto por causas no imputables a la Administración, se referirá tanto a los aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas como a los que lo sean posteriormente".

Se desprende de lo hasta aquí razonado que ha resultado acreditado, y no desvirtuado mediante prueba en contrario (a pesar de que también se discute por la entidad actora en la demanda, al menos en una parte de la misma) que el Plan Parcial que afecta a las parcelas cuya servidumbre se discute, no fue ejecutado dentro del plazo previsto para dicha ejecución, por lo que procede ahora resolver las demás cuestiones planteadas. Por lo que respecta a la indemnización procedente a tenor de la legislación urbanística, es el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoración el que nos aclara que: "La modificación o revisión del Planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración".

Precepto que ha de completarse con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Octava. 2 del Reglamento de Costas que señala que: 2. A efectos de lo establecido en el apartado anterior, sólo se tendrán en consideración las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supondrían una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística. En consecuencia, no serán obstáculo para la aplicación de la citada Ley las indemnizaciones que, en su caso, sean exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente.

Normativa que centra lo que constituye el núcleo gordiano de la controversia, que consiste en resolver si la no ejecución del Plan de Etapas en el caso debatido, fue o no imputable a la Administración

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En relación con este último inciso, la Sala de instancia examina en el fundamento sexto de la sentencia la cuestión de si la inejecución del Plan Parcial se debió a causas imputables a la Administración, llegando a una conclusión negativa por las siguientes razones:

« (...) SEXTO.- Del resumen de las actuaciones practicadas en el expediente, que se lleva a cabo en la Orden Ministerial combatida, en su consideración jurídica 4) tal Administración concluye que es el promotor el único responsable del retraso y dicha conclusión, debidamente motivada en la resolución impugnada, no ha sido desvirtuada por la parte actora mediante medio probatorio alguno.

No se ha acreditado lo contrario a pesar de la abundante documentación acompañada por Urbincasa con su recurso de reposición, pues especialmente los documentos números 12, 14 y 17 adjuntados a dicho recurso, lo que evidencian es que las obras no fueron ejecutadas dentro del plazo para ello previsto.

Tampoco la prueba documental practicada en fase judicial, ni la testifical del Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Orihuela, han llevada a la Sala a distinta convicción. Así, el certificado de la Generalitat Valenciana sobre la no constancia formal da agotamiento o de incumplimiento de plazos de ejecución del las obras de urbanización, tampoco tiene efecto probatorio alguno en cuanto a la pretensión de la entidad recurrente.

En definitiva, y dadas las circunstancias concurrentes, resulta que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial no fue imputable a la Administración, sino debido a circunstancias que no ha sido posible esclarecer totalmente, pero que en cualquier caso resultan completamente ajenas a dicha Administración.

Ya hemos manifestado que de la interpretación sistemática de las repetidas transitorias de la legislación de Costas aplicables al caso, en relación con el artículo 41.1 de la Ley 6/1998 , resulta que sólo procedería la indemnización, si hubiera quedado probado que el incumplimiento del plazo de ejecución del Plan parcial hubiera sido causado por la Administración, lo cual no se desprende de los autos.

Procede, por tanto, por mor de las repetidas disposiciones transitorias de la Ley de Costas, la revisión del dicho Plan Parcial aprobado pero no ejecutado en plazo, a fin de adaptar el mismo a las disposiciones de la repetida normativa sobre Costas, normativa entre la que se encuentra que la servidumbre de protección recae sobre una zona de 100 metros tierra adentro desde el limite interior de la ribera del mar (artículo. 23 de la Ley de Costas ), por lo que la pretensión de la demanda ha de ser íntegramente desestimada".

Contra esa sentencia la representación de la entidad Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2007 en que el que formula catorce motivos (aunque la numeración del escrito llega hasta el décimo tercero, en realidad son catorce, al estar duplicado el ordinal sexto), los cuatro primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los restantes por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 120 de la Constitución, 248 Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por incurrir la sentencia en falta de motivación e incongruencia omisiva.

   En el desarrollo del motivo aduce que sentencia no ha dado respuesta a diferentes cuestiones planteadas en la demanda como son: a) la falta de informe de la Administración urbanística en que se declare caducado el Programa de Actuación Integrada aprobado en el marco de la legislación urbanística autonómica; b) la falta de competencia de la Administración estatal para considerar no ejecutado en plazo el Plan Parcial y el PAI, pues tal competencia corresponde a la Administración urbanística por disponerlo así el artículo 29.13 de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad valenciana en cuanto a la caducidad del PAI y para declarar si la revisión del Plan Parcial es indemnizable, dado que el apartado 5.a) de la Disposición Transitoria Octava del Reglamento de Costas atribuye tal competencia a la Administración urbanística; c) la clasificación de suelo que tenían las parcelas CH, PM-7 y PM-8 a la entrada en vigor de la Ley de Costas, que era urbano según la administración urbanística y que la sentencia afirma ser urbanizable; d) sobre la rehabilitación de plazos producida antes de su finalización, pues la Sala sólo se atiene al plazo originario de 20 años previsto en Plan Parcial, sin tener en cuenta que la entrada en vigor de la LRAU determinaba que el plazo de ejecución sería el fijado en el propio Programa de Actuación Integrada (artículo 29.5 ) por lo que el Ayuntamiento procedió a anular el artículo 107 de las Normas Urbanísticas del PGOU de 1994 y a adoptar acuerdo en el sentido de que los plazos de ejecución de cada unidad de ejecución serían los previstos en los Programas aprobados por el Ayuntamiento, lo que así ocurrió toda vez que la recurrente presentó un PAI para las parcelas CH, PM-4, PM-5, PM-6, PM-7 y PM-8, que fue aprobado por el Ayuntamiento, estableciendo con ello un nuevo plazo y condiciones de urbanización, dentro del cual se han ejecutado las obras de urbanización, sin que la Sala haya dado una respuesta adecuada a estas cuestiones; e) que aunque se hubiera producido algún retraso en el desarrollo del sector, el Plan Parcial había adquirido un grado de desarrollo en la ejecución obras de urbanización y cumplimiento de los deberes de cesión que determinaban que las parcelas resultantes habían adquirido el derecho al aprovechamiento, por lo que su privación sería indemnizable, cuestión ésta que no ha sido respondida en la sentencia; y f) tampoco ha dado respuesta a la alegación de que el Ayuntamiento había aprobado un PAI, que no fue judicialmente impugnado, ni declarado caducado, y que las obras de urbanización se han ejecutado y concedido licencias de edificación, lo que determinaría el surgimiento del deber de indemnizar al fijar la servidumbre en 100 metros, como así puso de manifiesto el Ayuntamiento en su requerimiento efectuado el 9 de junio de 2004 al amparo del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional y la Consejería de Infraestructuras y Transportes en el requerimiento de de 11 de junio de 2004.

2. Infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 120 de la Constitución, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley Jurisdiccional, por error en la valoración de la prueba. Se alega que la sentencia no valora adecuadamente los antecedentes obrantes en las actuaciones, al no tener en cuenta las prórrogas o rehabilitaciones de plazos ni que con arreglo a los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas las parcelas CH, PM-7 y PM-8 estaban clasificadas como suelo urbano.

3. Infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 120 de la Constitución, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley Jurisdiccional, por falta de una adecuada valoración de los antecedentes obrantes en las actuaciones acerca de los siguientes extremos: a) la clasificación como suelo urbanizable de los terrenos a la entrada en vigor de la Ley de Costas; b) la aplicación del plazo de 20 años sin tener en cuenta que con arreglo a los datos resultantes del expediente esta plazo fue modificado, tergiversando el sentido del informe del Arquitecto Municipal de 4 de febrero de 1997 y acuerdo de la Comisión de Gobierno de 3 de marzo de 1997, en que se acordó mantener la ordenación, así como en el acuerdo municipal de 11 de julio de 2002 en que se indicaba la improcedencia de ampliar la zona de servidumbre a 100 metros y que las obras de urbanización estaban prácticamente finalizadas al momento de dictarse la resolución impugnada, careciendo de fundamento la conclusión de que el promotor es el único responsable del retraso, pues además de ser la Administración estatal incompetente para declarar caducado el PAI, (ex artículo 29.13 de la LRAU ), tal declaración necesita de procedimiento contradictorio con audiencia al Agente Urbanizador.

4. Infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 120 de la Constitución, 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley Jurisdiccional, por falta de conexión entre los hechos admitidos y definidos y la argumentación utilizada, pues la sentencia considera que no ha sido posible esclarecer totalmente las circunstancias del incumplimiento del plazo, pero a pesar de ello, considera que la Administración no es responsable, sin concretar a qué Administración se refiere (estatal, autonómica o municipal) y exonerando a la Administración de la carga de probar que concurren los requisitos legales para la revisión del Plan Parcial.

5. Infracción del artículo 148.13 de la Constitución en relación con el artículo 31 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio , aprobatorio del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Aduce que la Administración estatal de Costas ha invadido la competencia urbanística exclusiva de la Comunidad Autónoma Valenciana y del Ayuntamiento de Orihuela en orden a determinar: a) la clasificación urbanística de los terrenos a la entrada en vigor de la Ley de Costas; b) si su ejecución se ha llevado o no a efecto en el plazo previsto por causa no imputable a la Administración; c) si la revisión da lugar o no a indemnización y d) declarar la caducidad de los PAI mediante el procedimiento contradictorio previsto en la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma.

6. Infracción de los artículos 110 en relación con el 116 y 117 de a Ley 22/1988, de Costas , de la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 y jurisprudencia. Incide en el argumento anterior y añade que en el procedimiento de delimitación de la línea de servidumbre se ha prescindido indebidamente de las Administraciones autonómica y local, a pesar de ostentar competencias compartidas en esta materia.

7. Infracción de los artículos 53.1, 62.1.b), 62.1.c) y 63 Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por cuanto los artículos 3, 4, 5 y 11 Ley 22/1988, de Costas , no contemplan procedimiento para incorporar la línea de servidumbre en deslinde anterior y porque no se ha cumplido el trámite previsto en la disposición transitoria octava, epígrafe 5.a) del Reglamento de Costas .

8. Infracción de la disposición transitoria 3ª de la Ley 22/1988, de Costas y disposición transitoria 8ª del Reglamento de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989 , en cuanto al carácter de suelo urbano de los terrenos litigiosos a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

9. Infracción de la disposición transitoria 3ª.2 de la Ley 22/1988, de Costas y disposición transitoria 8ª.1 del Reglamento de Costas y jurisprudencia contenida en la sentencia de 22 de abril de 1999, artículo 92 de la Ley 30/1992 y 203 del Reglamento de Costas en cuanto que las obras de urbanización se ejecutaron dentro del plazo indicado en el PAI y éste no se impugnó por la Administración estatal.

10. Infracción de la disposición transitoria 3ª.2 de la Ley 22/1988, de Costas y disposición transitoria 8ª.1 del Reglamento de Costas y jurisprudencia contenida e la sentencia de 21 de junio de 2005 en relación con las competencias de la Administración Autonómica en materia de urbanismo porque al tiempo de dictarse la resolución recurrida los terrenos tenían la condición de solar, con licencia concedida y ejecutada.

11. Infracción de la disposición transitoria 8ª, 5.a) del Reglamento de Costas en cuanto la sentencia sostiene, en contra del parecer municipal y de la Administración Autonómica, que la revisión del Plan Parcial no da lugar a indemnización.

12. Infracción de la doctrina del Tribunal Supremo contenida en la sentencia de 21 de junio de 2005 y 27 de diciembre de 2005 , dado que el Plan Parcial estaba ejecutado en su aspecto jurídico al aprobarse la reparcelación y en su aspecto material, con la urbanización prácticamente finalizada y con la edificación consolidada en alguna de ellas, por lo que como se indica en esas sentencias no se pueden aplicar las consecuencias de la falta absoluta de ejecución.

13. Infracción de los artículos 106.2 de la Constitución, 139.1 de la Ley 30/1992, 1214 del Código Civil y de la jurisprudencia, al invertir la carga de la prueba sobre la persona responsable del retraso.

14. Infracción de los artículos 9.3, 24.1 y 120 de la Constitución, 248 Ley Orgánica del Poder Judicial y 67 de la Ley Jurisdiccional en los términos expuestos en el motivo primero .

    Termina el escrito solicitando que se case y anule la sentencia recurrida, y, en su lugar, se anule la Orden que aprobó el deslinde en su totalidad, o, subsidiariamente, se anule dicha Orden en cuanto fija en 100 metros la anchura de la servidumbre de protección, declarando expresamente que es aplicable al caso la anchura de servidumbre de 20 metros, conforme a lo previsto en las disposiciones transitorias 3ª.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento, con imposición de las costas a la parte contraria.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 8 de octubre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 10 de noviembre de 2008 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrida, Administración General del Estado, para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo el Abogado del Estado en escrito presentado el 8 de enero de 2009 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 22 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera S.A. contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de febrero de 2007 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 609/2004 ) interpuesto por la referida entidad URBINCASA contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de costa de la dehesa de Campoamor, junto a Regla (entre el mojón M-58 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 3 de octubre de 1969 y el M-1 del aprobado por Orden Ministerial de 17 de marzo de 1969), en el término municipal de Orihuela (Alicante) y fija una servidumbre de protección de 100 metros de anchura.

Ya hemos dejado reseñadas en el antecedente las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

El primer motivo de casación debe ser acogido, pues en efecto, la sentencia no da respuesta a algunas de las cuestiones suscitadas en el escrito de demanda, incurriendo con ello en incongruencia omisiva, y, como consecuencia, es una sentencia deficientemente motivada.

Comenzaremos recordando que, como señala la sentencia de 15 de enero de 2010 (casación 6782/2005 ), la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia que supone la necesidad de que exista correspondencia entre las cuestiones planteadas y pretensiones formuladas por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. Las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones planteadas precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica, lo que ha llevado a la jurisprudencia a distinguir entre pretensiones, cuestiones y argumentos, para señalar que la congruencia requiere que el tribunal sentenciador se pronuncie no solo sobre las pretensiones también sobre las cuestiones ó motivos de impugnación y las correlativas excepciones o motivos de oposición, mientras que en el caso de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes, no es exigible con igual rigor una respuesta explícita y pormenorizada a todos ellos, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias concurrentes, con una respuesta global en la que no se hagan mención específica a algunas alegaciones concretas no sustanciales. Puede verse en este sentido la sentencia de 1 de abril de 2009 (casación 9773/2004 ).

Trasladando esas consideraciones al caso que nos ocupa, para determinar si existe o no la incongruencia omisiva que se reprocha a la sentencia es obligada la comparación entre las cuestiones suscitadas en el escrito de demanda y lo razonado en la sentencia.

Pues bien, en el en el fundamento de derecho primero de la demanda la parte actora -ahora recurrente en casación- cuestionaba la legalidad de la orden impugnada por defectos procedimentales y de motivación que se concretaban en: 1) el incumplimiento del trámite previsto en la disposición transitoria octava, apartado 5.a/, del Reglamento de Costas , que prevé la tramitación de un procedimiento específicamente encaminado a determinar si la revisión del planeamiento derivada de la aplicación de la legislación de costas daría lugar a indemnización, atribuyendo a la Administración urbanística la competencia para su resolución, que en el caso presente no se ha producido; y 2) el hecho de que la Orden que aprobó el deslinde no tuvo en cuenta que por acuerdo municipal de 11 de septiembre de 1997 se había aprobado un Programa de Actuación Integrada que establecía nuevos plazos para la ejecución del Plan Parcial, y que la caducidad de éste únicamente podía ser declarada por el Ayuntamiento previa la tramitación del procedimiento previsto en la legislación urbanística valenciana. Y lo cierto es que la sentencia no contiene pronunciamiento alguno sobre estas cuestiones.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia, que antes quedó trascrito, se examina la competencia de la Administración del Estado para delimitar la zona de servidumbre de protección con carácter general, en cuanto forma parte del contenido obligatorio del deslinde del dominio público marítimo terrestre (artículo 19 del Reglamento de Costas ); pero no era esa la falta de competencia que se suscitaba en la demanda, sino la que venía relacionada con el alegado incumplimiento del procedimiento específico previsto en la en la disposición transitoria octava.5.a/ del Reglamento de Costas , que prevé un pronunciamiento de la Administración urbanística sobre el carácter indemnizable o no de la revisión del planeamiento (fundamento jurídico I.IV y conclusión V del escrito de demanda). Y sobre este particular la sentencia no se pronuncia.

Lo mismo sucede en cuanto a la alegación sobre los efectos que en el cómputo de plazos había de tener el hecho de haberse aprobado en el año 1997 un Programa de Actuación Integrada que establecida nuevos plazos, señalando la demandante que el citado Programa no fue impugnado judicialmente y que su caducidad solo podía declararse previa la tramitación del procedimiento específico previsto en la legislación urbanística valenciana (hecho octavo, fundamento jurídico IV.VI y conclusión IV del escrito de demanda). Tampoco este apartado de la demanda recibe respuesta en la sentencia, pues la sentencia no contiene referencia alguna a tales cuestiones.

Aun reconociendo que la sistemática de la demanda es algo confusa, el contenido y entidad de las cuestiones que acabamos de señalar pone de manifiesto que exceden de la consideración de meros argumentos de impugnación y que constituyen cuestiones con entidad propia, a las que se anuda la pretensión de anulación de la resolución impugnada, por lo que la Sala de instancia debió examinarlas y darles respuesta. Al no hacerlo así incurrió en el quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, por lo que procede la estimación de este primer motivo de casación.

Establecido así que la sentencia de instancia debe ser casada, al ser acogido el primer motivo de casación, procede que, sin necesidad ya de examinar los demás motivos en los que se formulan reproches a la sentencia al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (motivos segundo, tercero y cuarto ), entremos a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y al abordar esa tarea estaremos también examinando las cuestiones que se suscitan en los diversos motivos de casación formulados al amparo del artículo 88.1.d/ de la citada Ley , pues son sustancialmente coincidentes con las que constituyen el núcleo de la controversia entablada en el proceso de instancia.

Por lo demás, tales cuestiones son también en buena medida coincidentes con las planteadas en los recursos de casación 5306/06, 1534/07, 6043/07 y 680/08, promovidos por distintos recurrentes contra otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional relativas a la misma Orden de deslinde, y que hemos resuelto mediante sentencias dictadas con fecha de hoy mismo.

Para una correcta delimitación de las cuestiones procedimentales y sustantivas que la parte actora plantea en la demanda, demos dejar aquí señalados los siguientes datos:

1. El Plan Parcial del Sector "Nuevas Ampliaciones 1ª y 2ª Fase" de la Dehesa de Campoamor se aprobó por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante en fecha 29 de noviembre de 1976 (Boletín Oficial del Estado de 20 de diciembre de 1976) y, en lo que aquí interesa, el plan de etapas preveía un plazo de ejecución de 20 años.

2. El Proyecto de Urbanización se aprobó por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante el 26 de febrero de 1981; y luego se aprobó el Proyecto de Compensación por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 27 de octubre de 1983, con el contenido previsto en el artículo 173 del Reglamento de Gestión Urbanística .

3. Mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela de 1 de junio de 1.988 se aprobó un proyecto de delimitación de suelo urbano -luego ampliado por acuerdo municipal de 20 de julio de 1988- referido a terrenos comprendidos en el ámbito de aquel Plan Parcial de 1976. No obstante, no ha quedado debidamente acreditado que por virtud de tal delimitación los terrenos que integraban el ámbito de aquel Plan Parcial pasasen a tener la consideración de suelo urbano. Así, aparte de que no haber constancia de que todos los terrenos del Plan Parcial de 1976 estuviesen comprendidos en el ámbito del proyecto de delimitación originario o de su ampliación, debe también destacarse que el propio contenido y alcance de la mencionada delimitación es incierto, pues el informe que el Servicio Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial la Generalidad valenciana remitió con fecha 27 de abril de 1999 a la Administración de Costas vino a señalar que la documentación oficial del proyecto de delimitación se perdió por inundaciones, lo que había obligado al organismo informante a manejar un ejemplar del proyecto de delimitación que obraba en el Colegio de Arquitectos y que carecía de diligencia de aprobación. Pero, sobre todo, los hechos posteriores vinieron a evidenciar que los terrenos no tenían la consideración de suelo urbano, pues en los ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión, a los que seguidamente nos referiremos, la propia Administración urbanística les atribuyó de forma indubitada la consideración de suelo urbanizable en ejecución

4. Con fecha 27 de julio de 1994 la Administración Autonómica aprobó definitivamente el proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Orihuela respecto del suelo urbanizable programado y no programado, en el que, a la vista del desarrollo que habían tenido cada uno de los 20 sectores que integran el urbanizable programado del primer cuatrienio, se establece una nueva regulación de plazos que altera el previsto para cada uno de los sectores por los planes parciales primitivos (artículo 107 de las Normas Urbanísticas). Con arreglo a esta nueva regulación, el sector Y-1 Campoamor, Sector Norte, se incluyó en el primer cuatrienio y, dentro de él, en el grupo de planes que cuentan con plan parcial aprobado, estando pendientes de culminar su proceso de ejecución, fijándose para este grupo los siguientes plazos: 1/ tres meses para presentar al Ayuntamiento los proyectos de urbanización, compensación o cooperación; 2/ tres meses para el inicio de las obras de urbanización, a contar desde su la aprobación del Proyecto de Urbanización; y 3/ tres años para la finalización de las obras de urbanización, a partir de su comienzo (este último plazo sería el único aplicable al caso concernido, pues como hemos visto los proyectos de Compensación y de Urbanización ya estaban aprobados y las obras de urbanización se habían iniciado.

5. Tras la entrada en vigor de la ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, LRAU , el Ayuntamiento de Orihuela acordó con fecha 26 de octubre de 1995, en lo que aquí interesa, considerar derogados los plazos previstos en el artículo 107 de las Normas Urbanísticas del Plan General y establecer que para el desarrollo de los sectores del suelo urbanizable los plazos que deben regir la ejecución de cada unidad de ejecución serán los previstos en cada Programa aprobado por el Ayuntamiento, dentro de los límites del artículo 29.5 de la misma Ley autonómica.

6. El 30 noviembre 1996 la entidad Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. (URBINCASA) presentó Alternativa Técnica de Programa de Actuación Integrada cuyo ámbito territorial estaba constituido por las parcelas PM-4, PM-5, PM-6, PM-7, PM-8 y CH del sector. La Alternativa Técnica estaba formada, además del Programa, Proyecto Complementario de Urbanización y de Reparcelación.

7. A petición de la Dirección General de Obras Públicas, División de Puertos y Costas, el Ayuntamiento de Orihuela adoptó acuerdo con fecha 3 de marzo de 1997, en el que, en relación con la parcela M-9, se indicaba:

   (...) A la vista del escrito remitido por la Dirección General de Obras Públicas, División de Puertos y Costas, por el que solicitan información sobre la situación urbanística de la parcela M-9 del Poblado Marinero, Sector Norte de Campoamor.

   Resultando que los terrenos en cuestión cuentan con la clasificación según el Plan General vigente, de Suelo Urbanizable Programado, reconociéndose vigencia al Plan Parcial aprobado en su día por encontrarse ejecutado y dentro del Plan de Etapas señalado por éste en el momento de aprobarse el Plan General, y con anterioridad al 1 de Enero de 1.988, por lo que a los efectos de la vigente Ley de Costas, la zona de servidumbre de protección se establece en 20 m.

   Resultando que a pesar de las dificultades para determinar el plazo de vigencia del Plan de Etapas por las consideraciones al respecto que establece el Plan General y debido a la suspensión en una ocasión de éste con motivo de un recurso, parece claro que dicho plazo se ha agotado, pero ello podría permitir al Ayuntamiento plantearse una reclasificación, a los usos del suelo sin derecho a indemnización para el resto del suelo afectado por el Plan Parcial, aunque la parcela que plantea la cuestión debemos recordar que, sin perjuicio de otras autorizaciones que sean procedentes, cuenta con licencia en vigor otorgada por el Ayuntamiento.

   Resultando que en virtud de tal modificación del planeamiento, sería de aplicación la zona de servidumbre de protección de 100 m. en vez de los 20 actuales, pero no es intención en la actualidad de este Ayuntamiento modificar el Planeamiento en cuestión, y para el resto de la franja de suelo restante del Plan Parcial comprendido entre el trazado antiguo de la C.N.-332 y el mar, existe una iniciativa para su desarrollo al haberse formulado un "Programa" en virtud de lo dispuesto en la Ley 6/1994 de la Generalidad Valenciana .

   Resultando que la dificultad para el desarrollo de la zona en cuestión, obedece en parte a las trabas para la ejecución del frente marítimo por parte del Servicio Territorial de Costas del M.O.P.T.M.A., cuando en realidad están recogidas en un Proyecto de Urbanización aprobado en su día por la Comisión Provincial de Urbanismo dependiente del entonces "Ministerio de la Vivienda", entendiéndose que con el Visto Bueno del órgano de Costas que ahora pretende dificultar su ejecución.

   Resultando que, en concreto y para el caso de la parcela cuya licencia ha sido concedida a favor de la mercantil "REPALSA" hay que resaltar que según se desprende de las actuaciones del Promotor, es éste el primero en parecer no desear la ejecución del vial que circunvala la parcela, por muestras tales como su no inclusión en el primitivo proyecto presentado para solicitud de licencia, el no reflejarlo en su publicidad o el haberlo plantado y dotado de riego, amén de que teniendo el acceso a su parcela por un vial existente y no siéndole por tanto necesario para su promoción, resulta obvio que su no ejecución implica directamente un menor coste y un mayor beneficio.

   Resultando que, es en éste caso el Ayuntamiento quién considera imprescindible su ejecución dado que en la actualidad existen concedidas licencias para la construcción de 298 viviendas en los terrenos colindantes, promovidas por la mercantil "URBINCASA", más 177 viviendas de la parcela que nos ocupa. Siendo por tanto inadmisible que 475 viviendas, más la población ajena que concurre a la playa existente, anteriormente inaccesible con tráfico rodado, no puede servirse a través de un acceso que termina en fondo de saco con unas dimensiones inadecuadas y que actualmente ya está colapsado en época estival y con menos del 25 % de la edificación total prevista, más la población visitante cada día más en aumento.

   Resultando que es posible que la orografía del terreno sugiera modificar la sección inicial del vial de borde, manteniendo sus dimensiones pues se trata de suelo público cedido en su día al Ayuntamiento, a base de disminuir el ancho de la calzada, estableciendo varios niveles entre éstas y el paseo marítimo, etc. de forma que se adapte lo más posible al terreno lo que se recomendó para su estudio al Promotor, muy receptivo en el momento de concederse la licencia, pero sin que hasta la fecha haya, que se sepa, formulado propuesta alguna al respecto.

   Vistos los informes emitidos por los Servicios Técnicos Municipales.

   La Comisión municipal de Gobierno, por unanimidad,

   Acuerda:

   PRIMERO: Mantener la ordenación mientras no surjan circunstancias que aconsejen su modificación, de los terrenos correspondientes al denominado Poblado Marineo del Sector Norte de las Nuevas Ampliaciones 1ª y 2ª Fase de la Dehesa de Campoamor, y en su consecuencia mantener el trazado del vial que bordea la parcela M-9.

   SEGUNDO: Instar a la Mercantil REPALSA a su ejecución, previo convenio, en su caso, con la Conselleria y este Ayuntamiento para dar solución al problema de tráfico planteado, modificando, si ello fuera necesario, la sección de mismo en aras a una mejor adaptación a la configuración del terreno.

   TERCERO: Comunicar el presente acuerdo a la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana y a la mercantil "REPALSA".

   8. Por acuerdo del Ayuntamiento de Orihuela de 11 septiembre 1997 (publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 22 de octubre de 1997) se aprobó el Programa de Actuación Integrada y se adjudicó a Urbincasa, aprobándose asimismo el Proyecto Complementario de Urbanización y el de Reparcelación. En el Programa aprobado se fijó un plazo de ejecución de las obras de urbanización de 5 años. No consta que contra el acuerdo de aprobación del Programa de Actuación Integrada se interpusiera recurso contencioso-administrativo.

   9. El 25 de febrero de 1999 la Demarcación de Costas de Valencia solicitó informe a la Generalidad Valenciana, Servicio Territorial de Urbanismo y Ordenación Territorial sobre clasificación urbanística de las parcelas CH, PM-7 y PM-8 a la entrada en vigor de la Ley de Costas y a los efectos de fijar la anchura de la zona de servidumbre, siendo contestado en oficio de 27 de abril de 1999 en que se indica que esas parcelas estaban clasificadas, de conformidad con el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano por el Ayuntamiento el 20 de julio de 1988, si bien se hacían con relación al referido proyecto de delimitación la reserva a la que ya hemos aludido en el punto 3.

   10. Mediante oficio de 11 de junio de 1999 la Demarcación de Costas de Valencia solicitó también informe al Ayuntamiento de Orihuela sobre la parcela PM-9 a los efectos de determinar la anchura de la línea de servidumbre. El Ayuntamiento contestó mediante oficio, que tuvo entrada en la Demarcación de Costas de Valencia el 30 de junio de 1999, por el que se remitía el anterior acuerdo adoptado por la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de 3 de marzo de 1997 que hemos dejado trascrito en el punto 7, indicando, además, que lo señalado en dicho acuerdo es también aplicable a las parcelas CH, PM-7 y PM-8.

   11. El 26 de marzo de 2002 Urbincasa solicitó al Ayuntamiento la recepción de las obras de urbanización correspondientes al PAI que comprendía las parcelas PM-4, PM-5, PM-6, PM-7, PM-8 y CH, acompañando certificado de 22 de enero de 2002 suscrito por el Arquitecto Director de las obras de urbanización en que indica que las obras de urbanización se acabaron el 7 de diciembre de 2001, a excepción del paseo marítimo.

   12. En visita de inspección de los servicios técnicos municipales para comprobar la realización de las obras de urbanización se constató que la existencia de deficiencias consistentes en: 1) falta de señalización viaria; 2) falta de red de riego en la zona verde y 3) falta de ejecución de la denomina Senda Litoral Ecológica (paseo marítimo).

   13. Por la Administración de Costas se inició el procedimiento de deslinde del tramo de costa que nos ocupa, y, entre otros trámites, dio audiencia al Ayuntamiento de Orihuela. Evacuando dicho trámite el Ayuntamiento adoptó acuerdo fechado a 15 de julio de 2002 en el que reproduce su anterior acuerdo de 3 de marzo de 1997 que ya conocemos, y, además, señala:

   (...) 2.- Que como se indicaba en dicho acuerdo con fecha 11 de Septiembre de 1997, mediante acuerdo plenario de este Ayuntamiento fue aprobada una Alternativa Técnica para el desarrollo de la Actuación Integrada, que comprendía las manzanas PM-4, PM-6, PM-7, PM-8 y CH del Sector Y-1 objeto del presente, a la mercantil URBICANSA, que en la actualidad se encuentra en alto grado de ejecución.

   3.- Asimismo y tras obtener informe favorable de Costas en fecha 7 de Julio de 1999 fue aprobado por este Ayuntamiento con fecha 2 de Noviembre de 1999 la ejecución del vial lindante con la Zona Marítimo Terrestre que bordea la manzana M-9 e igualmente en la actualidad se encuentra ejecutado.

   4.- También se encuentra aprobado por este Ayuntamiento con informe favorable de Costas un Estudio de Detalle del Paseo Marítimo y Senda Ecológica en el Plan Parcial Dehesa de Campoamor, Fase 1ª Ampliación para Hoteles, en sesión celebrada el 21 de Mayo de 1997.

   5.- Igualmente se encuentran otorgadas licencias de edificación para la construcción de viviendas, que se hayan totalmente ejecutadas en unos casos y en construcción en otros en las parcelas de referencia por lo que la zona presenta un fuerte grado de consolidación no considerándose adecuado modificar la zona de servidumbre de protección a 100 m., ya que ello conllevaría dejar fuera de ordenación a gran número de construcciones y sin posibilidad de edificarse en otros casos con el consiguiente quebranto social y económico, no considerándose que tal medida suponga beneficio al entorno dado el tejido urbano y nivel de urbanización con que la zona cuenta en la actualidad

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14. Mediante Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa que nos ocupa, manteniendo la delimitación del dominio público fijada en anterior deslinde y fijando una servidumbre de protección de 100 metros de anchura. La resolución que aprueba el deslinde, después de exponer en sus antecedentes la tramitación seguida, examina en sus consideraciones jurídicas las diversas alegaciones formuladas durante la tramitación. En síntesis, se abordan en los sucesivos apartados de la resolución las siguientes cuestiones: 1/ La línea de deslinde que ahora se aprueba coincide con la fijada en anteriores deslindes de 3 de octubre y 17 de marzo de 1969; 2/ En cuanto a la anchura de la servidumbre de protección, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 19.3 y disposición transitoria tercera.2.b de la Ley de Costas y disposición transitoria octava.1.b de su Reglamento teniendo en cuenta que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero no ejecutado dentro de los plazos previstos en el plan de etapas del Plan Parcial de 1976, pues el Programa de Actuación Integrada que amplió dichos plazo fue aprobado en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas (esta conclusión expuesta en la consideración 2/ se complementa luego en la consideración 3 /, donde se reseñan diversos datos e informes que respaldan la apreciación de que las obras de urbanización no se ejecutaron en plazo). 4/ El retraso en la ejecución de las obras no es imputable a la Administración. 5/ La revisión del planeamiento derivada de la legislación de costas no daría lugar a indemnización. 6/ La Administración del Estado debe fijar la servidumbre de protección y no puede incumplir la legislación de costas aunque el Ayuntamiento haya informado de forma reiterada que no tiene intención de revisar el planeamiento. 7/ Tampoco son acogibles otras alegaciones formuladas por diversos intervinientes en el procedimiento.

La representación de Urbanizadora e Inmobiliaria Cartagenera, S.A. no cuestiona que la competencia para fijar la servidumbre de protección corresponde a la Administración de Costas que resuelve el expediente de deslinde. Por tanto, no resulta necesario reproducir aquí las explicaciones que hemos ofrecidos en las sentencias dictadas con fecha de hoy en los recursos de casación 5306/06 , 1534/07 , 6043/07 y 680/08 , donde los allí recurrentes sí cuestionaban, de un modo u otro, esa competencia de la Administración del Estado.

Lo que sí aduce la entidad demandante es que en el ejercicio de sus atribuciones la Administración de Costas ha invadido las que son propias de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Orihuela y ha omitido trámites que son preceptivos de conformidad con establecido en las disposiciones transitorias tercera de la Ley de Costas y octava de su Reglamento. De tales extremos habremos de ocuparnos; pero antes debemos pronunciarnos sobre otra cuestión que también se suscita en la demanda: la relativa a la situación urbanística de los terrenos en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas.

Aunque la sistemática del escrito de demanda es algo confusa, esta última cuestión que acabamos de enunciar debe ser examinada con carácter previo, pues, entre otras razones, de cuál fuese la clasificación del suelo y, en su caso, el grado de ejecución de la urbanización en la fecha en que entró en vigor la Ley de Costas, dependerá que resulte aplicable uno u otro apartado de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y de su Reglamento, tanto en lo que se refiere a la anchura de la servidumbre como en lo relativo a los trámites que deben seguirse para su determinación.

Pues bien, tal y como entendió la Administración de Costas en el acto de aprobación del deslinde, debe afirmarse que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988 ) los terrenos eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado (en noviembre de 1976) pero no ejecutado.

A la anterior conclusión cabría oponer la existencia del proyecto de delimitación del suelo urbano que en los días anteriores a la entrada en vigor de la Ley de Costas incluyó los terrenos en el ámbito del suelo urbano. Sin embargo, y dejando ahora un lado lo significativo que resulta que tal delimitación del suelo urbano se produjese precisamente escasos días antes de la entrada en vigor de la Ley 22/1988 , existen varias razones para considerar que la invocación de esa delimitación del suelo urbano carece de virtualidad a los efectos que aquí interesan. Por lo pronto, ya hemos visto que ni siquiera hay certeza en cuanto al contenido de aquella delimitación, dada la pérdida de la documentación original de ese expediente (véase el punto 3/ del fundamento jurídico anterior). Además, las propias Administraciones urbanísticas han venido a demostrar, con sus actuaciones ulteriores, que en ningún momento han considerado esos terrenos como suelo urbano. Baste citar en este sentido la revisión del Plan General de Orihuela aprobada en 1994, los acuerdos municipales antes mencionados de 3 de marzo de 1997 y 15 de julio de 2002, la aprobación del Programa de Actuación Integrada por acuerdo de 11 de septiembre 1997, y, en fin, el conjunto de actos de gestión y obras de urbanización realizados en los años sucesivos, todo lo cual demuestra que los terrenos estaban muy lejos de ser suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley Costas.

Es sabido que, frente a la norma que fija la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros (artículo 23.1 de la Ley de Costas ), la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley establece que en los suelos que en la fecha de su entrada en vigor estuviesen clasificados como suelo urbano la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros.

En el caso que nos ocupa hemos visto que a la entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado. Para este supuesto la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas establece, como regla general, que "...se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el apartado siguiente para el suelo urbano" (es decir, con anchura de la servidumbre de protección de 20 metros). Ahora bien esa regla tiene dos supuestos de excepción: el primero, cuando se trate de planes parciales aprobados después de 1 de enero de 1988 y antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas (29 de julio de 1988 ) que resulten contrarios a dicha Ley; el segundo, cuando se trate de planes parciales, cualquiera que sea la fecha de su aprobación, cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración. Para estos dos supuestos la propia disposición transitoria tercera 2 .b/ determina que los planes parciales en los que concurran tales circunstancias "...deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística".

La resolución administrativa impugnada señala que nos encontramos en el último de los supuestos, esto es, que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia son suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero que no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial y sin que las causas del retraso fuesen imputables a la Administración. La parte actora combate tales conclusiones pero los argumentos de impugnación que aduce no pueden ser acogidos.

En cuanto a lo primero -la no ejecución de la urbanización en el plazo previsto- la información facilitada por el propio Ayuntamiento de Orihuela vino a reconocer que, en efecto, las obras de urbanización no se realizaron en los plazos de ejecución previstos en el plan de etapas del Plan Parcial de 1976. Véase en este sentido el acuerdo municipal de 3 de marzo de 1997, luego reproducido en el acuerdo 15 de julio de 2002, ambos reseñados en los puntos 7/ y 13/ del fundamento jurídico cuarto. Y no cabe objetar que aquellos plazos originariamente previstos en el Plan Parcial fueron luego ampliados por virtud de la revisión del Plan General aprobada en 1994 y el Programa de Actuación Integrada de 1997, pues tales instrumentos de planeamiento y de gestión fueron aprobados en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se había consumado el incumplimiento de los plazos inicialmente previstos.

En la demanda se alega que desde la entrada en vigor de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana , la caducidad de los instrumentos de planeamiento sólo puede declararse a través de un expediente tramitado conforme a lo dispuesto en el artículo 29.13 de dicha ley autonómica y que la Administración de Costa carece de atribuciones tanto para declarar la caducidad como para determinar si la ejecución del planeamiento se ha producido o no dentro de plazo. Frente a ello debe notarse que la resolución impugnada no contiene una declaración de caducidad ni hace pronunciamiento alguno sobre la vigencia de los sucesivos instrumentos de planeamiento. Lo que sí hace la Administración de Costas, por ser una determinación necesaria para fijar la anchura de la servidumbre de protección según la regulación contenida en sus disposiciones transitorias, es una constatación de que la urbanización no se ejecutó dentro de los plazos previstos en el plan de etapas del Plan Parcial; y hace esa afirmación a partir de datos facilitados por el propio Ayuntamiento de Orihuela en los acuerdos municipales de 3 de marzo de 1997 y 15 de julio de 2002 que ya hemos reseñado y a los que luego volveremos a referirnos.

En cuanto a la apreciación de que el retraso en la ejecución se produjo "por causas no imputables a la Administración", aunque las disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento no especifican a qué Administración se está aludiendo, una interpretación sistemática y finalista de tales normas obliga a considerar que se refieren a la Administración urbanística, pues son los retrasos imputables a ésta los que tienen relevancia a efectos de determinar si la revisión del planeamiento dará lugar o no a indemnizaciones. Por tanto, carece de significación cualquier alegación o insinuación que se formule sobre una supuesta acción entorpecedora de las obras de urbanización por parte de la Administración estatal de Costas, pues, aparte de no existir acreditación al respecto, lo relevante sería que el retraso fuese en todo o en parte imputable a la Administración municipal, a la que corresponde velar por la ejecución del planeamiento urbanístico; y sobre ello tampoco existe prueba, pues ni siquiera se ha concretado alegación alguna en ese sentido.

Para los supuestos en que, como aquí sucede, a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos disponían de Plan Parcial pero éste no se ejecuta dentro de los plazos previstos, las disposiciones transitorias tercera.2.b/ de la Ley de Costas y octava.1 .b/ de su Reglamento determinan que procederá la revisión del planeamiento a fin de adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas, siempre que con tal revisión "...no se de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística". A tal efecto, la disposición transitoria octava.5 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/1989 determina:

(...) 5. La revisión del planeamiento, en lo que afecta al cumplimiento de la presente disposición, se ajustará a las siguientes reglas:

a) La Administración urbanística competente, de oficio o a instancia del Servicio Periférico de Costas o del promotor del plan, determinará, motivadamente y teniendo en cuenta, en todo caso, los criterios del apartado 3, si la revisión es o no posible sin dar lugar a indemnización.

b) En caso de que se determine la imposibilidad, la resolución correspondiente podrá fin al procedimiento. En otro caso, se continuará la tramitación con arreglo a la legislación urbanística

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La parte actora aduce que en el caso presente se ha prescindido enteramente de las determinaciones contenidas en el apartado que acabamos de transcribir, tanto en el aspecto competencial como el procedimental, pues la Administración de Costas ha decidido por sí misma que la revisión del planeamiento no daría lugar a indemnización, sin que en ese pronunciamiento hayan tenido intervención alguna la Administración urbanística. Pues bien, este reproche de la parte actora tampoco puede ser asumido.

Es cierto que, según la norma reglamentaria que estamos examinando, es la Administración urbanística competente para la revisión del planeamiento la que debe determinar si esa revisión es viable sin dar lugar a indemnización. Así lo hemos señalado en repetidas ocasiones, siendo muestra de ello las sentencias de 26 de enero de 2004 (casación 7105/1999 ), 10 de febrero de 2004 (casación 7363/2000 ) y 5 de mayo de 2004 (casación 199/2002 ), si bien, como elemento diferenciador, en los casos a que se refieren esas sentencias se trataba de la aplicación del régimen transitorio de la Ley de Costas a terrenos (suelo urbanizable) que no contaban con Plan Parcial aprobado en la fecha de entrada en vigor de dicha Ley. Ahora bien, el reconocimiento de la competencia de la Administración urbanística no significa que ésta pueda libremente decidir si emprende o no la revisión del planeamiento para acomodarlo a las determinaciones de la Ley de Costas. La Administración urbanística debe dilucidar si la revisión generaría o no el derecho de los afectados a ser indemnizados "...de acuerdo con la legislación urbanística"; pero si constata que no ha lugar a indemnización, la revisión del planeamiento no es algo optativo sino preceptivo, por imponerlo así la legislación de costas.

Pues bien, en el caso que nos ocupa la Administración urbanística no inició un procedimiento específicamente destinado o cumplimentar lo previsto en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento ; sino que mediante acuerdo municipal de 15 de julio de 2002, que reproduce una anterior acuerdo de 3 de marzo de 1997 -es decir, tanto antes como durante la tramitación del procedimiento de deslinde-, el Ayuntamiento de Orihuela, aun admitiendo que el plazo de ejecución previsto se había agotado y que ello "... podría permitir al Ayuntamiento plantearse una reclasificación, o ( un cambio de ¿?) los usos del suelo sin derecho a indemnización" y que, por tanto "...en virtud de tal modificación del planeamiento, sería de aplicación la zona de servidumbre de protección de 100 metros en vez de los 20 actuales", en esos mismos acuerdos la Corporación municipal deja claro, sin embargo, que "...no es intención en la actualidad de este Ayuntamiento modificar el Planeamiento en cuestión".

Siendo esa la voluntad declarada por la Corporación municipal, no cabe reprochar a la Administración de Costas la omisión de la tramitación prevista en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento de Costas , pues fue el propio Ayuntamiento de Orihuela quien decidió no iniciar trámite alguno en ese sentido; como si el hacerlo o no fuese una prerrogativa suya o una decisión que pudiese adoptar de forma discrecional.

Ante la actitud del Ayuntamiento, la Administración de Costas aborda por sí misma la cuestión y llega a la conclusión de que la revisión del planeamiento era viable sin dar lugar a indemnización. Este es un pronunciamiento necesario para determinar la anchura de la servidumbre de protección, y, por tanto, no es una cuestión que pudiera eludir la resolución que pone fin al procedimiento de deslinde. Dado que el Ayuntamiento de Orihuela, que pudo y debió pronunciarse al respecto, declaró abiertamente que no tenía intención de hacerlo, no puede reprocharse a la Administración de Costas el haber decidido por sí misma la cuestión. Por lo demás, como se explica en la consideración 5/ de la Orden de aprobación del deslinde, la conclusión de que la revisión del planeamiento no daría lugar a indemnización se sustenta en datos contrastables -entre otros, los facilitados por el propio Ayuntamiento- y se formula teniendo en cuenta la legislación urbanística aplicable, haciendo la resolución impugnada especial referencia a lo dispuesto en el artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones.

En fin, una vez justificado que la Administración de Costas se pronunciase sobre la cuestión que estamos examinando, no cabe afirmar que la conclusión que alcanzó en este concreto punto sea desacertada. En la demanda se alega que "... la ejecución inmediata de la Orden Ministerial de 1 de marzo de 2004 determinaría la paralización de las obras de edificación y la pérdida, por superfluas, de las obras de urbanización ya ejecutadas" (apartado V.IV de la fundamentación jurídica de la demanda). Ahora bien, aparte de no haber quedado debidamente acreditada o siquiera concretada esa genérica alegación, debe notarse que para determinar si la revisión del planeamiento daría o no lugar a indemnización no han de tomarse en consideración aquellas realizaciones que se materializaron en fecha muy posterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas. Dicho de otra manera, a los efectos previstos en las disposiciones transitorias tercera.2 de la Ley de Costas y octava de su Reglamento lo relevante es la situación urbanística que, a modo de foto fija, tenían los terrenos en la fecha de entrada en vigor de la ley de costas, tanto en lo que se refiere a su clasificación o categorización como en lo tocante al grado de ejecución de la urbanización; y a aquel estado de cosas debe venir referida la apreciación sobre si la revisión del planeamiento comportaría o no el deber de indemnizar. Ninguna de esas cuestiones pueda ser enjuiciada tomando en consideración instrumentos de planeamiento o de gestión ulteriormente aprobados, ni, desde luego, obras de urbanización o edificación realizadas en fechas muy posteriores a la de entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se habían agotado las plazas de ejecución previstas en el Plan Parcial vigente en aquélla fecha, pues ello sería contrario tanto a la letra como al espíritu y finalidad del régimen establecido en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, pues lo que éstas pretenden es modular la aplicación de la nueva regulación del dominio público en función de la realidad urbanística existente en la fecha de entrada en vigor de la norma y con respeto a la ejecución del planeamiento pero siempre que haya tenido lugar dentro de los plazos previstos.

Recapitulando, y a fin de dar respuesta a las consideraciones finales o conclusiones que la parte actora formula en las páginas 50 a 54 de la demanda, procede destacar, ya de forma sintetizada, los siguientes puntos:

1) La fijación de la servidumbre de protección es una determinación propia de la resolución que pone fin al procedimiento de deslinde, y, por tanto, es competencia de la Administración del Estado.

2) En el caso examinado, nos encontramos en el supuesto a que se refiere la disposición transitoria tercera.2.b/ de la Ley de Costas en su último inciso, habida cuenta que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos a que se refiere la controversia eran suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado pero que no se ejecutó dentro de los plazos establecidos en el plan de etapas del Plan Parcial y sin que las causas del retraso fuesen imputables a la Administración.

3) Para determinar la anchura de la servidumbre de protección en un caso como el aquí examinado era necesario un pronunciamiento acerca de si la revisión del planeamiento urbanístico, para adaptarlo a las disposiciones de la Ley de Costas, era viable sin dar lugar a indemnización. Ahora bien, el Ayuntamiento de Orihuela, que pudo y debió pronunciarse al respecto, declaró abiertamente que no tenía intención de revisar el planeamiento; y, siendo ello así, no cabe afirmar que la Administración del Estado, al fijar la anchura de la servidumbre de protección, haya invadido la esfera competencial de la Administración urbanística; ni cabe imputar a la Administración de Costas la omisión de la tramitación prevista en la disposición transitoria octava.5 del Reglamento de Costas , pues fue el Ayuntamiento de Orihuela quien decidió no iniciar trámite alguno en ese sentido.

4) A los efectos previstos en las disposiciones transitorias tercera.2.b de la Ley de Costas y octava de su Reglamento, lo relevante es la situación urbanística que tenían los terrenos en la fecha de entrada en vigor de la ley de costas; y a aquel estado de cosas debe venir referida la apreciación sobre si la revisión del planeamiento comportaría o no el deber de indemnizar. Ninguna de esas cuestiones pueda ser enjuiciada tomando en consideración instrumentos de planeamiento o de gestión ulteriormente aprobados, ni, desde luego, obras de urbanización o edificación realizadas en fechas muy posteriores a la de entrada en vigor de la Ley de Costas y cuando ya se habían agotado las plazas de ejecución previstas en el planeamiento vigente en aquélla fecha, pues ello sería contrario tanto a la letra como al espíritu y finalidad del régimen transitorio de dicha Ley.

No ignora esta Sala que con estas conclusiones, cuya fundamentación hemos desarrollado más por extenso en los apartados anteriores, se producen consecuencias disfuncionales y gravosas respecto de las obras de urbanización y de edificación realizadas después de la entrada en vigor de la Ley de Costas en los terrenos que han quedado afectados por la servidumbre de protección de 100 metros. Y no cabe descartar que tales efectos no deseables, cualquiera que sea su magnitud, habrían podido ser menores si la Administración de Costas hubiese iniciado el procedimiento de deslinde con mayor prontitud a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, y si, entre tanto, esa Administración del Estado hubiese adoptado medidas precautorias o de impugnación frente a los sucesivos instrumentos de planeamiento y actos de ejecución que se iban produciendo. Ahora bien, estas consideraciones no desvirtúan las conclusiones que hemos dejado enunciadas pues ninguna norma impone el inicio del procedimiento de deslinde en un plazo determinado y, en cambio, hemos explicado las razones por las que la determinación controvertida -anchura de la servidumbre de protección de 100 metros- no puede ser considerada contraria a derecho. Por otra parte, es indudable que en la generación de aquellos efectos indeseables han concurrido otras causas acaso más relevantes, como son las relacionadas con la tardanza en la ejecución del planeamiento urbanístico, en una primera fase, y el ulterior impulso de las obras de urbanización y de edificación cuando ya era -o debía ser- conocido el riesgo de que tales realizaciones resultasen incompatibles con las disposiciones de la Ley de Costas. En todo caso, son éstas cuestiones ajenas al objeto del presente litigio, por lo que no cabe que nos detengamos a calibrar la relevancia de unos u otros factores, ni, desde luego, a dilucidar responsabilidades. Nuestro enjuiciamiento ha de limitarse a la impugnación dirigida contra la Orden Ministerial de 1 de marzo de 2004, y a esa tarea nos hemos ceñido.

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores llevan a concluir que, con estimación del motivo de casación primero, la sentencia de la Audiencia Nacional debe ser casada y anulada; y entrando entonces a resolver la controversia planteada (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado, tanto en lo que se refiere a la pretensión principal de la demanda, en la que se pide la anulación de la Orden de 1 de marzo de 2004 en su totalidad, como en lo relativo a la pretensión subsidiaria en la que se postula la anulación de la concreta determinación que fija una servidumbre de protección de 100 metros y su sustitución por la de 20 metros de anchura.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.