STS, 24 de Enero de 2011

En el proceso contencioso-administrativo número 29/2006, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 22 de mayo de 2008 , cuyo fallo dice literalmente:

Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sra. Yustos Capilla, en nombre y representación de la entidad mercantil Estructuras Hermanos Chaves, S.A., contra la actuación material de la Administración, constitutiva de vía de hecho, consistente en la instalación de quitamiedos en el punto kilométrico aproximado 5,300, de la carretera M-408, frente al acceso de la finca titularidad de la actora; DEBEMOS DECLARA Y DECLARAMOS que la disconformidad de la misma con el ordenamiento jurídico, y el derecho de la actora a la restitución del acceso a la misma, sin que haya lugar a las restantes pretensiones.

No ha lugar a imponer las costas a ninguna de las partes personadas.

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Contra la referida sentencia preparó la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID recurso de casación que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 23 de junio de 2008 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y, con fecha 29 de octubre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que se sirva admitir el presente escrito y su copia, tener por interpuesto recurso de casación frente a la Sentencia de 22 de mayo de 2008 , con devolución del expediente administrativo y de los autos, dictando sentencia casando la misma y declarando la conformidad a derecho de la actuación administrativa impugnada .

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Por providencia de fecha 12 de diciembre de 2008, se admite el recurso de casación.

Por providencia de fecha 6 de febrero de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad mercantil ESTRUCTURAS HERMANOS CHAVES, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, y no habiéndose efectuado alegación alguna, por providencia de fecha 13 de abril de 2009, se declara caducado el trámite.

Por providencia de fecha 25 de noviembre de 2010, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 19 de enero de 2011, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto de los recursos de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos tiene por objeto la pretensión de revocación de la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de mayo de 2008 , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ESTRUCTURAS HERMANOS CHAVES, S.A. contra la actuación material de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad Autónoma de Madrid, constitutiva de vía de hecho, consistente en la instalación de quitamiedos en el punto kilométrico 5,300 de la Carretera M-408.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación del recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] La Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid, en su artículo 36 , exigen la autorización previa para el establecimiento de accesos de cualquier clase en las vías que componen el sistema viario de la Comunidad, siendo tal autorización la que solicitada por la actora, fue denegada por las resoluciones administrativas a que se ha hecho referencia, denegándose en definitiva el acceso solicitado a la finca.

Por otra parte, la Disposición Transitoria Séptima del Dº 29/1993, de 11 de marzo, que aprueba el Reglamento de la Ley de Carretera, establece:

1. La Consejería de Transportes procederá a suprimir todo acceso abierto sin la autorización pertinente, a costa de quienes indebidamente lo vinieran utilizando, sin perjuicio de las sanciones que correspondan, y de acuerdo con lo establecido en la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid y en el presente Reglamento.

2. De igual forma y en idéntico plazo, la Consejería de Transportes procederá a revisar todas las autorizaciones y accesos construidos que sean contrarios a las reglas establecidas en la Ley de Carreteras y en el presente Reglamento.

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De lo expuesto, debe entenderse por una parte que las resoluciones administrativas citadas por la Administración, no acuerdan en forma alguna el cierre o supresión del acceso sino la denegación de su autorización y, por otra parte, que denegaba tal autorización la Administración debe proceder a suprimir tal acceso tras la tramitación del oportuno procedimiento administrativo y, una vez acordada tal supresión, podrá llevar a cabo la actuación tendente a la ejecución de dicha resolución.

En definitiva, ha de concluirse en que efectivamente la actuación administrativa ahora impugnada, carece de la necesaria cobertura jurídica al no haberse acordado previamente y a través del oportuno procedimiento, la supresión del acceso que venía utilizando el actor para ingresar en su finca, a lo que no puede equipararse la resolución administrativa que denegó la autorización solicitada por la recurrente, lo que obliga a la estimación del presente recurso contencioso administrativo, por constituir la actuación administrativa una vía de hecho, carente de la necesaria cobertura jurídica, sin que proceda acordar indemnización alguna al no acreditarse por la actora, ni siquiera indiciariamente, los daños o perjuicios sufridos ni base alguna para su cálculo en ejecución de sentencia .».

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID se articula en la formulación de un único motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el desarrollo argumental del motivo de casación se aduce que, a diferencia de lo sostenido en la sentencia recurrida, no ha existido vía de hecho, pues la Administración ha ejercido las potestades de delimitación y ordenación del dominio público viario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/1991, de 7 de marzo, de Carreteras de la Comunidad de Madrid , y de la disposición transitoria 7 del Decreto 29/1993, de 11 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid, que autoriza la instalación de quitamiedos con el objeto de restablecer la legalidad y poner fin a una solución antijurídica, pues se había denegado a la entidad mercantil ESTRUCTURAS HERMANOS CHAVES, S.A., la autorización para la apertura de un acceso en el p.k. 5,300 de la carretera M-408.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación, interpuesto por la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID, debe ser rechazado, en cuanto que apreciamos que la ratio decidendi de la sentencia recurrida, que estima que la actuación material de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, consistente en la instalación de quitamiedos en el punto kilométrico 5,300 de la carretera M-408 es constitutiva de vía de hecho, se fundamenta en la interpretación del régimen jurídico aplicable a las autorizaciones de accesos a carreteras de la Comunidad de Madrid, establecido en el artículo 36 de la Ley de la Asamblea de Madrid 3/1991, de Carreteras de la Comunidad de Madrid , y en el Decreto 29/1993, de 11 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Carreteras de la Comunidad de Madrid.

En este sentido, cabe recordar que la finalidad institucional a que responde el artículo 86.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir en monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del Derecho autonómico.

En la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ), dijimos:

De lo expuesto en los arts. 86.4 y 89.2 de la L.J . se desprende que las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso- Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo son recurribles en casación cuando el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Luego a "sensu contrario", cuando el recurso se funde en infracción de normas de Derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación, que es, justamente, lo que aquí acontece. Ambos preceptos tienen inmediato antecedente en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J. de 1956 , modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril , que a su vez venían precedidos por lo que, antes de la introducción del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo, disponía respecto de los recursos de apelación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el art. 58 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial. De estos preceptos, interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica. En coherencia con tal planteamiento, los arts. 99.1 y 101.2 de la L.J . atribuyen el conocimiento de los recursos de casación para unificación de doctrina fundados en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma y del recurso de casación en interés de la Ley en que se enjuicie la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido, a órganos jurisdiccionales que no son la Sala Tercera del Tribunal Supremo sino las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia constituidas con la composición prevista, respectivamente, en los arts 99.3 y 101.3 de la L.J .. La aplicación de esta doctrina a nuestro caso justifica la improcedencia de examinar la cuestión de fondo por estar total, íntegra y exclusivamente regulada por el Derecho autonómico valenciano, lo que nos impone devolver las actuaciones al Tribunal de instancia .

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Interpretando la doctrina transcrita [reproducida después por otras sentencias de esta Sala, como las de 30 de enero de 2008 (casación 6555/04 ); 4 de marzo de 2009 (casación 117/07 ); 9 de marzo de 2009 (casación 5254/06 ); y 3 de julio de 2009 (casación 1589/06 )], en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 3 de mayo de 2010 (RC 576/2005 ) hemos distinguido dos situaciones en las que el recurso de casación contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia fundado esencialmente en la infracción del derecho autonómico resulta viable:

« En primer lugar, cuando el derecho autonómico reproduzca derecho estatal de carácter básico. Así se desprende del fundamento jurídico segundo del auto de 8 de julio de 2004 (recurso de queja 15/04), en el que se señala: «En el presente caso, el recurso de queja debe ser estimado pues, aunque esta Sala ha declarado (Sentencias de 10 de febrero y 27 de junio de 2001 , entre otras) que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza de Derecho autonómico porque el contenido material de algún precepto coincida con el Derecho estatal, con la consecuencia de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.4 LJ , no quepa invocar ese derecho en un motivo de casación, sin embargo, como también se señala en la Sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2002 , la solución no puede ser la misma cuando el contenido del Derecho autonómico coincide con el del Derecho estatal, pero este tiene naturaleza de legislación básica, como sucede con el artículo 251.1 del Decreto legislativo de Cataluña 1/1990 que corresponde al artículo 245.1 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 (LS/92 ) y al artículo 181 LS/76 . En estos casos, la asunción por una Comunidad Autónoma como propio del derecho estatal no priva a éste de su naturaleza de legislación básica que puede ser invocada en un recurso de casación». El mismo pronunciamiento se reitera en el auto de 22 de marzo de 2007 (casación 2215/06), FJ 4º ).

La tesis expuesta no es incompatible con la contenida en la sentencia de 5 de febrero de 2007 (casación 6336/01 ), que en su fundamento de derecho quinto dice que «no resulta aceptable que mediante una determinada interpretación de una norma autonómica que no es, desde luego, la única posible, se llegue a una conclusión que resulta incompatible con el contenido de una norma estatal de carácter básico» [pronunciamiento que se reitera en la sentencia de 22 de enero de 2008 (casación 10391/03 ), FJ 6º ].

En segundo lugar, cabe recurso de casación contra una sentencia de un Tribunal Superior de Justicia fundada en derecho autonómico cuando se invoque la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre un precepto de derecho estatal, aunque no tenga carácter básico, cuyo contenido sea idéntico al del derecho autonómico, puesto que el valor de complementar el ordenamiento jurídico que el artículo 1.6 del Código Civil otorga a la jurisprudencia no desaparece por la existencia del derecho autonómico; luego, si las normas autonómicas transcriben normas estatales, la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre estas últimas también podrá ser invocada como motivo de casación. Así lo pone de manifiesto la sentencia de 24 de mayo de 2004 (casación 5487/01 ), FJ 2º , al señalar: «...la Sala de instancia aplica un precepto de Derecho Autonómico de idéntico contenido a otro de Derecho Estatal y la parte recurrente alega que la sentencia recurrida ha infringido doctrina legal existente en interpretación de este último. Dicha doctrina no desaparece por la existencia del Derecho Autonómico ni pierde su valor de complementar el ordenamiento jurídico que le otorga el artículo 1º.1 del Código Civil , por lo que ha de ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas de Derecho Autonómico que se hayan limitado a transcribir, como con frecuencia sucede, otras normas preexistentes de Derecho Estatal, y su infracción puede ser invocada en un motivo de casación». En términos semejantes, la Sentencia de 31 de mayo de 2005 (rec. cas. núm. 3924/2002 ), FD Quinto, afirma: «si el contenido de un precepto de derecho autonómico es idéntico al de un precepto de derecho estatal, puede invocarse como motivo de casación la infracción de la jurisprudencia recaída en interpretación de este último, pues tal jurisprudencia sigue desplegando el valor o la función de complementar el ordenamiento jurídico que le atribuye el artículo 1.6 del Código Civil y debe, por ende, ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas autonómicas que se hayan limitado a recibir en su seno otras preexistentes estatales» .».

Por ello, la invocación que se formula en el escrito de preparación del recurso de casación, como normas infringidas, del artículo 148.1.5 de la Constitución y del artículo 26.5 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero , del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, que atribuye a dicha Comunidad competencias plenas relativas a las carreteras cuyo itinerario discurra íntegramente por la Comunidad, que justificaría la crítica a la sentencia recurrida por impedir ejercer a la Comunidad de Madrid sus competencias de defensa del interés general y de la seguridad vial, así como del artículo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del artículo 30 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no son idóneas para hacer viable el acceso al recurso de casación ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, debido a que el debate casacional se centra en la aplicación e interpretación de normas del Derecho público de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Procede, en consecuencia con lo razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de mayo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 29/2006 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la COMUNIDAD DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de mayo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo 29/2006 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.