STS, 29 de Diciembre de 2010

En el procedimiento contencioso-administrativo número 52/05, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó Sentencia de fecha 8 de abril de 2008 , estimando el recurso promovido por la entidad "Mercados Centrales de Abastecimiento de Madrid SA (MERCAMADRID)", contra la Orden 10179/2004, de 16 de noviembre del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid por la que se convalida la Resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de fecha 10 de marzo de 2004.

Contra la referida sentencia, la representación procesal de la Comunidad de Madrid, preparó recurso de casación que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Comunidad de Madrid recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 1 de septiembre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso el siguiente motivo de casación:

Único: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate."

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que estime el recurso de casación.

Oídas las partes, por Auto de fecha 20 de noviembre de 2008, dictado por esta Sala , se acordó la admisión a trámite del recurso de casación.

La representación procesal de Mercamadrid SA, presentó escrito de oposición al recurso en fecha 6 de marzo de 2009, en el que suplica dicte sentencia por la que se declare su inadmisibilidad, o subsidiariamente lo desestime, declarando no ha lugar al recurso, con imposición de costas a la recurrente, pues así procede en Derecho.

Por providencia de 7 de octubre de 2010, se nombro Ponente a la Excma.Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perelló Doménech, y se señaló para votación y fallo el día 15 de diciembre de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

La Sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 8 de abril de 2008 , estimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad "Mercados Centrales de Abastecimiento de Madrid, S.A." contra la Orden 10179/2004, de 16 de noviembre, del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid que convalidaba la resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de 10 de marzo de 2004 y en consecuencia, anula la resolución impugnada por ser contraria al ordenamiento jurídico, a la vez que declara el derecho de la actora a "obtener la autorización solicitada por la vía del silencio administrativo positivo".

Los antecedentes del recurso de casación según se exponen en el fundamento jurídico segundo de la sentencia y resultan de lo actuado son, en síntesis, los siguientes:

El 28 de enero de 2004 la entidad "Mercamadrid, SA" presentó ante la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid una solicitud para la obtención y otorgamiento de una autorización para la implantación y prestación de servicios de Inspección Técnica de Vehículos (I.T.V.) en la Unidad Alimentaria de Madrid (Mercamadrid).

El Director General de Industria, Energía y Minas emite una "resolución" el 10 de marzo de 2004 dirigida al solicitante, en la que tras acusar recibo de la solicitud de autorización, "informa" en los siguientes términos:

1. La solicitud expresa tener su soporte en el Artículo 4 del Decreto223/2003, de 6 de noviembre , por el que se aprueba la gestión de Servicio de Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Madrid.

2. El Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, sobre normas generales de instalaciones y funcionamiento de las Estaciones I.T.V . el Decreto 23/1986, de 27 de febrero, por el que se organiza el Servicio Público de I.T.V ., en la Comunidad de Madrid, así como el Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio , sobre Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, en sus Artículos 2, 3 y 7 , respectivamente, establecen que las inspecciones técnicas de los vehículos podrán ser realizadas por las Comunidades Autónomas directamente o a través de sociedades de economía mixta, o por particulares.

3. El propio Ministerio de Ciencia y Tecnología, una vez tuvo conocimiento del Decreto 223/2003, de 6 de noviembre, trasladó a esta Dirección General, en fecha 27 de enero de 2004 , su extrañeza sobre el contenido del Artículo 4 del mismo, precisamente poniendo de manifiesto su contradicción con la normativa existente, ya expuesta.

4. Considerando lo anterior, esta Dirección General estima que las dos únicas posibilidades para lo solicitado serían las recogidas en la legislación mencionada: directamente por la Comunidad, o bien a través de una sociedad de economía mixta, en la que interviniese la propia Comunidad.

La entidad solicitante, "Mercamadrid S.A.", presenta ante la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica un escrito en el que solicitaba que con arreglo a lo dispuesto en los artículos 43 y 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , procediera a dictar resolución expresa autorizando el servicio de Inspección Técnica de Vehículos interesada o bien, certificado del silencio positivo producido.

El Consejero de Economía e Innovación Tecnológica dicta resolución el 16 de noviembre de 2004 por el que acuerda, al amparo del artículo 67 de la Ley 30/1992 , convalidar la resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de 10 de marzo de 2004 con efectos desde la fecha en que aquella se dictó.

Esta última resolución acuerda la convalidación de la mencionada resolución del Director General al considerar que no era el órgano jerárquicamente competente para resolver la solicitud de la entidad "Mercamadrid".

La Sala de instancia, estima el recurso contencioso deducido por "Mercamadrid S.A" y anula la Orden impugnada al considerar que la resolución del Director General de 10 de marzo de 2004, cuya convalidación se acordaba, no contenía, en realidad, ningún pronunciamiento definitivo de carácter denegatorio. Por consiguiente, en el criterio de la Sala, no procedía la convalidación de un acto administrativo que no contenía una declaración de voluntad del órgano administrativo desfavorable a la pretensión formulada.

A partir de dicha conclusión sobre la no convalidación del acto administrativo del Director General, la Sala aborda la cuestión suscitada -que ahora nuevamente se plantea en este recurso de casación- consistente en si "Mercamadrid SA" había obtenido en virtud del silencio administrativo positivo la autorización solicitada para la instalación de un centro de instalación técnica de vehículos. Tras comprobar los plazos transcurridos y afirmar que la solicitud deducida no estaba encuadrada en ninguna de las excepciones reguladas para que el silencio positivo produjera sus efectos, extrae la conclusión de que la Comunidad de Madrid debió dictar resolución administrativa expresa en igual sentido que el del silencio positivo.

Por lo que ahora interesa, la Sala realiza las siguientes consideraciones:

[...] La cuestión que ahora corresponde analizar supone examinar que correspondía hacer a la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica cuando el actor presenta ante la Administración un escrito de fecha 3 de noviembre de 2004 solicitando que se le concediera la autorización por la vía del silencio administrativo positivo dado que había transcurrido el plazo concedido a la Administración sin que por esta se resolviera expresamente sobre la misma.

No cabe duda que cuando el actor presenta el escrito de fecha 3 de noviembre de 2004, el actor había obtenido por la vía del silencio administrativo positivo la autorización analizada. Esta claro que desde la fecha de la solicitud -28 de enero de 2004- hasta el momento en que se dicta la Orden impugnada -16 de noviembre de 2004- han transcurrido más de nueve meses sin que la Administración resolviera expresamente sobre la solicitud de la recurrente. Como en esta materia no se regula ningún plazo concreto de resolución en la legislación específica aplicable se deben, por tanto, aplicar los plazos generales previstos en la Ley 30/92, de 26 de noviembre , en la redacción dada por la Ley 4/1999. Y el artículo 42.2 de la Ley 30/92 dispone que:

"El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea".

Por tanto, es este plazo de seis meses el que debe aplicarse al caso presente y, además, con un efecto favorable a la pretensión del actor pues según dispone el artículo 43.2 de la Ley 30/92 la solicitud del actor no esta encuadrada en ninguna de las excepciones reguladas para que el silencio positivo produzca sus efectos. Plazo que como se había superado, cuando la actora presenta el escrito de 3 de noviembre de 2004 solicitando resolución expresa, la Comunidad de Madrid debió dictar una resolución administrativa expresa con igual sentido al del silencio positivo y al no hacerlo así en la Orden de 16 de noviembre de 2004 se vulnera lo dispuesto en el artículo 43.4 de la ley 30/92 que conlleva su nulidad. Y todo ello sin perjuicio de las facultades que pueda ejercer la Comunidad de Madrid en relación con la autorización obtenida por la recurrente por la vía del silencio positivo.

Por todo lo expuesto, se anula la Orden impugnada y se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto

En el único motivo de casación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, el Letrado de la Comunidad de Madrid critica la Sentencia que admite los efectos del silencio administrativo positivo en relación a la solicitud de autorización de un centro de Inspección Técnica de Vehículos. Argumenta que no procede el reconocimiento de los efectos del silencio positivo, pues el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , excluye del silencio aquellos procedimientos en los que la estimación suponga transferir facultades relativas al servicio público; por ello, en su opinión, la interpretación realizada por la S ala de instancia que admite el silencio resulta errónea. De forma subsidiaria, destaca que el límite general a los efectos del silencio positivo es la imposibilidad de entender adquiridos derechos o facultades contrarios al ordenamiento jurídico y al ser la Inspección Técnica de Vehículos un servicio público no cabe obtener autorización para la prestación de dicha actividad bajo la figura del silencio administrativo positivo.

El motivo va a ser acogido. Como hemos expuesto en los anteriores fundamentos, la Sala de instancia admite que en el supuesto enjuiciado opera el silencio administrativo positivo por cuanto -razona expresamente - la solicitud deducida no se encuentra en ninguna de las excepciones previstas en el articulo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , para que el silencio produzca sus efectos.

Conviene recordar ahora cuales son los términos en los que se regula el silencio administrativo. Tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , de reforma de la LRJAPAC, la regla general en torno al silencio en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados es la recogida en el artículo 43.2, párrafo primero . Su literalidad concreta es la siguiente:

"Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario" .

En el párrafo segundo del aludido precepto legal, que la sala maneja en su decisión, se enumeran las excepciones al sentido positivo atribuido al silencio, con el siguiente tenor:

" Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio".

Pues bien, la interpretación de la Sala de instancia no se ajusta a lo dispuesto en el mencionado precepto, en el que, según su tenor literal se contempla como excepción a la regla general del silencio positivo precisamente aquellos supuestos que puedan transferir facultades relativas al servicio público.

Aun cuando el pronunciamiento impugnado no expresa la razón de la conclusión alcanzada, ciertamente cabe deducir que la Sala niega que la obtención de una autorización para el establecimiento de un centro de inspección técnica de vehículos implique la transferencia de facultades relativas al servicio publico.

No obstante, atendiendo a la regulación legal del servicio al que se refiere la autorización analizada -la inspección técnica de vehículos- singularmente la normativa autonómica vigente en el momento de dicha solicitud -el artículo 26.3.1.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid atribuye a la Comunidad competencia exclusiva en materia de industria- cabe entender que en el momento de la solicitud y de la pretendida desestimación, la inspección técnica de vehículos presentaba ciertas notas características de un servicio público.

En el ámbito autonómico, cabe citar el Decreto de la Comunidad de Madrid 23/1986, de 27 de febrero , por el que se organiza el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre que estableció las normas básicas para la instalación y funcionamiento de las estaciones de Inspección Técnica de Vehículos. Este Decreto estuvo vigente hasta su derogación por la Ley Autonómica 7/2009, de 15 de diciembre , por la que se liberaliza el régimen jurídico de la actividad de Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Madrid.

En el preámbulo del aludido Decreto 23/1986, de 27 de febrero , se indica que "el fuerte volumen de inversiones necesarias para crear una red de estaciones ITV capaz de dar respuesta a la demanda de inspecciones previstas, aconseja establecer un sistema que permita la construcción y explotación de estaciones de una forma ágil y haga posible el acceso del capital privado. Sin embargo, dado el carácter de servicio público de la inspección técnica de vehículos, la Comunidad de Madrid debe retener la alta dirección y control de la construcción y explotación de la red en el ámbito territorial de su competencia. A este respecto,- continua- el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre , sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de ITV, establece que la ejecución material de las inspecciones podrá ser realizada directamente por las Comunidades Autónomas, o sociedades de economía mixta, o por empresas privadas en régimen de concesión administrativa."

En el artículo 2.1 se configuraba la inspección técnica de vehículos como un servicio público. Así manifiesta este precepto "con el fin de garantizar la realización de las inspecciones técnicas de vehículos a que se refiere el epígrafe 2 del artículo 1 del presente Decreto , se configura el Servicio Público de Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos Automóviles".

Posteriormente, el Decreto 223 /2003, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 6 de noviembre por el que se regula la gestión del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid (ITV) durante el período transitorio definido por el Real Decreto 833/2003, de 27 de junio , incorpora las novedades introducidas por el Real Decreto-Ley 7/2000 , de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones con la sustitución del sistema de concesión administrativa (previsto en la legislación estatal en el artículo 2.1 del Real Decreto 1987/1985 ) por el de autorización administrativa reglada como técnica jurídica que posibilita la prestación del servicio de ITV por parte de los particulares.

En particular, merece destacar el Preámbulo del aludido Decreto Autonómico 223/2003, de 6 de noviembre, de la Comunidad de Madrid que define la Inspección Técnica de Vehículos como un servicio público. Así indica "en la situación planteada por la normativa citada se hace necesario adaptar al nuevo marco jurídico el sistema actual de prestación del Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos garantizando al mismo tiempo la continuidad y fiabilidad del servicio" .

Resulta, pues, de lo anterior, que para determinar si operaba el efecto positivo del silencio administrativo en la obtención de la autorización, la Sala sentenciadora debió tomar en consideración la naturaleza del Servicio de la Inspección Técnica de Vehículos al que se refería la autorización a la que nos referimos.No obstante, como antes hemos expuesto, la Sala se limita a afirmar que no concurría ninguna de las excepciones legalmente tasadas para que el silencio desplegara sus efectos, desconociendo la configuración legal del referido servicio. Y aun cuando se ha producido la liberalización del sector a partir de la citada Ley Autonómica 7/2009, de 15 de diciembre , es lo cierto que durante el periodo referido y a pesar de las sucesivas disposiciones tendentes a la gradual liberalización de la actividad, subsistía todavía la característica esencial del servicio público, al mantenerse, en esencia, la reserva de la actividad en el sector público.

No procedía, pues, en la situación transitoria y provisional descrita, en un proceso de progresiva liberalización de la prestación del servicio -en la que coexistía el régimen de autorización con el de concesión- el reconocimiento de los efectos del silencio positivo pues la autorización se refería y suponía de algún modo la transferencia de facultades de una actividad que formalmente se calificaba de servicio público y su regulación material, mayoritariamente, seguía manteniendo la reserva de la actividad en el sector público. Por tales razones, el supuesto analizado se insertaba en la excepción legalmente contemplada al sentido positivo del silencio administrativo.

En fin, la configuración del Servicio de Inspección Técnica en el momento de la solicitud y la aplicación de los aludidos preceptos en relación con el párrafo segundo del artículo 43.3 LRJAPAC obsta a que la autorización entonces deducida -anterior a la Ley 7/2009, de 15 de diciembre , de liberalización de la actividad- pudiera obtenerse por la vía del silencio positivo.

Procede, pues, la estimación del recurso de casación deducido por el Letrado de la Comunidad de Madrid y por tal razón, casamos y anulamos la Sentencia recurrida con retroacción de las actuaciones a fin de que el Tribunal Superior de Justicia dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo anteriormente razonado, esto es, para que excluyendo los efectos del silencio positivo y aplicando el derecho autonómico, resuelva la pretensión deducida por Mercamadrid en el recurso contencioso administrativo, referida a la obtención de la autorización para la instalación del centro de Inspección Técnica de Vehículos en la Unidad Alimentaria de Madrid (Mercamadrid).

No procede la condena en costas en el presente recurso de casación, conforme prescribe el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español