STS, 5 de Junio de 2009

Para una mejor comprensión de la cuestión que se ventila en el presente pleito la sentencia recurrida efectúa un breve relato de las circunstancias fácticas relativas al mismo.

En virtud de su Acuerdo de 19 de diciembre 1997, posteriormente publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Tarragona de 31 de diciembre del mismo año, el Consell Plenari del Ayuntamiento de Tarragona procedió a la aprobación definitiva de la modificación parcial del texto de diversas Ordenanzas Fiscales que debían regir en el municipio de Tarragona a partir del ejercicio de 1998. Entre éstas, se encontraban la Ordenanza Fiscal núm. 1, general de gestión, recaudación e inspección de tributos y precios públicos municipales, --que no ha sido objeto de impugnación en esta litis pero que está relacionada con la cuestión que se suscita en la misma-- y la Ordenanza Fiscal núm. 20, reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas . Por lo que respecta a la Ordenanza Fiscal núm. 1, la modificación operada consistió en dar una nueva redacción a su art. 48 cuyo núm. 3 prevé seis categorías de calles, especificando, asimismo, los criterios utilizados para definir cada una de aquellas categorías, a los efectos del nomenclator relativo a las exacciones sobre actividades económicas. Centrándonos en las categorías a que hace referencia el pleito que se sustancia, se observa que la categoría segunda aparece prevista para los lugares con una clara tendencia a la expansión comercial, industrial o profesional que si se continuase con la dinámica de los últimos ejercicios pasarían a la primera categoría, zonas con buenas perspectivas de futuro, lugares de afluencia de público, por sí solos o por ser de paso hacia otros, núcleos con un considerable número de viviendas y/o locales con uso o destino al público; la categoría tercera, se establece para los lugares favorables a la ubicación de locales de naturaleza comercial, industrial o profesional que, no obstante, se encuentran en vías de desarrollo, de tal manera que si se siguiese con la actual tendencia al alza en inversiones y mejoras urbanísticas pasarían, en los próximos ejercicios, a una categoría superior; la categoría cuarta, se prevé para los barrios y las zonas del núcleo urbano menos potenciadas económicamente pero con características que permiten un mínimo desarrollo de actividades económicas y profesionales; por último, la categoría quinta hace referencia a los lugares que no reúnen las características más favorables para desarrollar actividades comerciales, industriales o profesionales.

Sin embargo, tal y como ponía de manifiesto la representación del Ayuntamiento, las actoras en la instancia no impugnan los criterios definitorios de las seis categorías de calles previstas en el art. 48.3 de la Ordenanza Fiscal núm. 1, general de gestión, recaudación e inspección de los tributos y precios públicos municipales. Las recurrentes únicamente solicitaron que se dictase sentencia por la que se declarase la nulidad de la Ordenanza Fiscal núm. 20 por estimar improcedente la calificación de la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia y la Carretera Vella de Valencia como de 2ª categoría, así como la calificación del acceso al Pantalán como de --inferimos de los términos de la demanda-- 3ª categoría, y, como consecuencia de ello, que se revocasen las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas a las concretas industrias recurrentes en el presente pleito, y se practiquen otras en las que, en lugar de la categoría 2ª, figure la 4ª y, en lugar de la categoría 3ª, figure la 5ª, que eran las categorías que tenían atribuidas aquellas zonas antes de la modificación llevada a cabo en virtud del Acuerdo del Ayuntamiento de Tarragona de 19 Dic. 1997 que se impugnaba.

Las representaciones procesales de la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL QUIMICA DE TARRAGONA; ASFALTOS ESPAÑOLES, S.A.; ERKOL, S.A.; DOW CHEMICAL IBÉRICA, S.A.; ERKIMIA, S.A.; TRANSFORMADORA DE ETILENO, A.I.E.; REPSOL PETRÓLEO, S.A., y BASF ESPAÑOLA, S.A. promovieron recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del AYUNTAMIENTO DE TARRAGONA de 19 de diciembre de 1997 por el que se aprobó, con carácter definitivo, la modificación, entre otras, de la Ordenanza Fiscal núm. 20, reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas, ejercicio de 1998, así como determinadas liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, por diversos epígrafes, giradas por el Ayuntamiento demandado a las concretas empresas recurrentes en este pleito e integrantes de la Asociación Empresarial Química de Tarragona, liquidaciones correspondientes, todas ellas, al ejercicio de 1998.

La única alegación efectuada por las empresas recurrentes como fundamento de su petición de que se anulase la Ordenanza Fiscal núm. 20 así como las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas con arreglo a la misma consistió en sostener la inexistencia de estudios técnicos o datos objetivos que justificasen el cambio de categoría operado, para el ejercicio de 1998, respecto de la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia, la Carretera Vella de Valencia y el acceso al Patalán, zonas éstas donde están ubicadas las industrias del sector petroquímico. En su escrito de demanda, las actoras alegaban que, aparentemente, en la modificación de la Ordenanza Fiscal núm. 20, reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas, se habían respetado las normas de procedimiento previstas en el art. 17 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Sin embargo, en el concreto extremo del cambio de categoría de las zonas a las que hace referencia el presente pleito faltaban, a su juicio, estudios que justificasen por qué se atribuyen a aquellas zonas las categorías 2ª y 3ª, en lugar de las 4ª y 5ª que ostentaban hasta entonces, comportando aquella falta de justificación una vulneración del art. 9.3 de la Constitución.

Frente a esta argumentación de las actoras, la representación del Ayuntamiento demandado señalaba que el Acuerdo que se recurre, del que derivan también las liquidaciones impugnadas en los recursos acumulados, no aprobó una modificación parcial de categorías que afectase exclusivamente a las zonas en las que se ubican las industrias petroquímicas sino que lo aprobado fue una completa revisión y reordenación de los criterios de clasificación de las calles del municipio de Tarragona, criterios que no han sido impugnados. Por lo tanto, no se trataba de que tan sólo algunas calles hubieran cambiado de categoría, sino que se había procedido a una modificación total de los criterios definitorios de cada una de las categorías y, con arreglo a estos nuevos criterios, se había procedido al examen de la actual situación de las calles, sin que pudiera pretenderse, como querían las actoras, que para cada supuesto específico de cambio de categoría se redactase un informe particularizado que argumentase por qué se les había atribuido una categoría y no otra.

Con fecha 19 de diciembre de 2002, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: ESTIMAR en parte los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por las representaciones de la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL QUÍMICA DE TARRAGONA; ASFALTOS ESPAÑOLES, S.A.; ERKOL, S.A.; DOW CHEMICAL IBÉRICA, S.A.; ERKIMIA, S.A.; TRANSFORMADORA DE ETILENO, A.I.E.; REPSOL PETRÓLEO, S.A., y BASF ESPAÑOLA, S.A., contra el acuerdo del AYUNTAMIENTO DE TARRAGONA de 19 Dic. 1997 por el que se aprobó, con carácter definitivo, la modificación, entre otras, de la Ordenanza Fiscal núm. 20, reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas, ejercicio de 1998, en el concreto extremo de calificar la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia y la Carretera Vella de Valencia, como de categoría 2ª, así como de calificar el Accés al Pantalán de categoría 5ª, y declarar la nulidad de las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas a Asfaltos Españoles, S.A.; Erkol, S.A.; Dow Chemical Ibérica, S.A.; Erkimia, S.A.; Transformadora de Etileno, A.I.E.; Repsol Petróleo, S.A., y Basf Española, S.A., con base en el acuerdo que, en el concreto aspecto referenciado se anula de forma parcial en la presente sentencia.

Por Auto de 5 de marzo de 2003 se aclaró el fallo de la sentencia, de forma que la referencia que en el mismo se hacía a la categoría 5ª debía entenderse sustituida por la categoría 3ª.

Contra la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2002 y auto aclaratorio de 5 de marzo de 2003, el Ayuntamiento de Tarragona preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación, que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y formalizados por la representación procesal de las partes recurridas su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 3 de junio de 2009, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Es de señalar que, interpuesto el recurso de casación, se planteó la posible causa de inadmisión del recurso pues, habida cuenta de la estimación parcial de la pretensión de las recurrentes en instancia, el interés casacional de la Corporación recurrente en casación se circunscribía a la calificación administrativa de los viales referidos y a la nulidad de las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas a las recurrentes en la instancia y, en relación con éstas últimas, aunque la sentencia impugnada había sido dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del TSJ de Cataluña, al ser de fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 29/98, de 13 de julio y haber recaído en un asunto cuya competencia en dicha Ley está atribuida al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, le es aplicable el régimen de recursos establecido en la misma para las sentencias de segunda instancia, con la consiguiente exclusión del recurso de casación (Disposición Transitoria Primera , en relación con el art. 8.1 .b) de la Ley 29/98, de 13 de julio ".

La Sección Primera de esta Sala, en Auto de 7 de abril de 2005, admitió a trámite el recurso de casación pues, aunque con arreglo a lo previsto en el art. 8.1.b) de dicha Ley, los recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades locales cuando tengan por objeto la gestión, inspección y recaudación de los tributos y demás ingresos de Derecho público regulados en la legislación de Haciendas Locales, están atribuidos al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo en única o primera instancia y, en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia --art. 10.2 --, en el caso presente, la sentencia objeto de recurso anuló tanto las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas a Asfaltos Españoles S.A.; Dow Chemical Ibérica S.A.; Erkimia S.A.; Transformadora de Etilenom A.I.E; Repsol Petróleos S.A. y Basf Española S.A., como la modificación operada en la Ordenanza número 20 reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas, ejercicio 1998, mediante Acuerdo del Ayuntamiento de Tarragona de 19 de diciembre de 1997, en el concreto extremo de calificar la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia y la Carretera Vella de Valencia, como de categoría 2ª, así como calificar el Accés al Pantalán de categoría 5ª.

Por lo tanto la sentencia impugnada excede de lo que recoge el art. 8.1.b) de la LRJCA y resulta procedente la admisión del recurso de casación interpuesto, ex art. 86.3 de la misma Ley .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martinez Mico, quien expresa el parecer de la Sección.

Argumentaba la sentencia recurrida que "del examen de la prueba propuesta por las partes actora y demandada se desprende que los únicos informes efectuados por el Ayuntamiento recurrido en relación con la cuestión objeto del pleito son, por una parte, un Informe emitido y suscrito conjuntamente por el arquitecto municipal de urbanismo, el jefe del servicio de presupuestos y contabilidad, la jefe del servicio de rentas, el jefe de la sección de exacciones sobre la propiedad inmobiliaria y la jefe de sección de exacciones de actividades económicas en el que únicamente se describen cuáles son los criterios definitorios de cada una de las categorías de calles sin razonar la atribución, a cada una de las calles, de una u otra categoría. Se constata también la existencia de un informe 8 de octubre de 1997 suscrito por el arquitecto en el que se señala que la zona conocida como de la Gran Industria debería ser considerada como zona económica de primera magnitud, que se corresponde, a su juicio, con los criterios incluidos en la categoría 1ª, todo ello atendiendo, afirma, a las importantes inversiones realizadas en la zona de la Gran Industria, sin que se especifique, en ningún momento de su informe, cuáles son estas grandes inversiones.

Por el contrario, y en contestación a requerimientos efectuados por las actoras en este pleito y dirigidos al Ayuntamiento demandado, se constata la no realización, desde septiembre de 1990 hasta la fecha en que se practican las correspondientes certificaciones, obrantes en el ramo de prueba de la parte demandada, de obra alguna municipal de pavimentación, abastecimiento de agua, alcantarillado o iluminación en la Zona de la Gran Industria, constando únicamente la realización de un proyecto de restauración paisajística y ecológica del Mur Verd a Tarragona o la limpieza de la "llera" del barranco de la Boella por parte de la Brigada Municipal pero sin que conste la fecha de realización de estas dos actividades, constatándose también la ausencia de instalación de comercios en esta zona. Teniendo en cuenta las circunstancias que acaban de describirse así como la falta de cualquier género de informe en el que el Ayuntamiento recurrido funde el cambio de categoría de las zonas objeto del presente pleito en la efectiva concurrencia en las mismas de los indicadores que caracterizan a cada una de las categorías de las calles, creándose una situación de indeterminación respecto de la base imponible a satisfacer por la actora, procede la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo".

Los concretos motivos de casación en que fundamenta el Ayuntamiento de Tarragona su recurso son los siguientes:

1. Al amparo de la letra d) del apartado 1 del art. 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción, por interpretación errónea, de los arts. 9.3 de la Constitución Española en relación con los arts. 4.1.a) y b), 106 y 111 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; con los arts. 12, 15, 16 y 17 de la de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales; y con los arts. 3, 5 6, 9.1.c) y 2 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, todos ellos, a su vez, en relación con la doctrina legal sobre el alcance de la motivación formal y material y uso de las potestades discrecionales en el ejercicio de la potestad reglamentaria dado que considera que el nuevo callejero o nomenclator exigía un informe individualizado para cada una de las calles justificativo de la categoría asignada; porque, en la misma dirección considera que tampoco se justifican elementos que sin embargo están acreditados por los mismos demandantes o por la prueba practicada por el Ayuntamiento recurrente; porque la sentencia da relevancia esencial a hechos que no la tienen en absoluto; porque, todo en conjunto, según aprecia la sentencia, provoca indeterminación de la base imponible.

2. Al amparo de la letra d) del apartado 1 del art. 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción, por interpretación errónea, del art. 89 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en relación con la jurisprudencia habida sobre el ejercicio de la potestad tributaria específicamente dirigida al establecimiento en las ordenanzas fiscales municipales de la regulación de los criterios que determinan la categoría de las calles para la aplicación de los coeficientes de ponderación de la situación física del local en relación al impuesto sobre Actividades Económicas, dado que interpreta de manera sustancialmente inadecuada el contenido normativo de dicho precepto según la doctrina legal que lo ha interpretado.

3. Al amparo de la letra d) del apartado 1 del art. 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas reguladoras de la setnencia, por infracción de lo dispuesto en los arts. 33.1 y 67.1 de la misma ley jurisdiccional y de los arts. 216, 217.2 y 3 y 218.1 y 2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Ennuiciamiento Civil .

La sentencia dictada incurre en vicio de incongruencia y en infracción de las reglas que determinan la carga de la prueba, sobre la base de que emite sus pronunciamientos sin atender la inadecuación de la causa petendi y del petitum formulados por el actor con el objeto del recurso interpuesto; porque deja de pronunciarse sobre cuestiones capitales planteadas por el Ayuntamiento recurrente; porque, sin entrar en ningún modo a valorarla, la prueba propuesta y practicada por las partes demandantes, con ser coherente con el desviado planteamiento del recurso, resulta totalmente inadecuada para el objeto anulatorio perseguido.

1. Por razones de metodología procesal resulta obligado que nos ocupemos, en primer lugar, del que la Corporación municipal recurrente invoca como tercer motivo de casación, que se refiere al hecho de que la sentencia recurrida supuestamente infringe los arts. 33.1 y 67.1 de la LJCA así como los arts. 216, 217.2 y 3 y 218.1 y de la Ley de Enjuiciamiento Civil por incurrir en incongruencia y en infracción de las normas que regulan la carga de la prueba.

2. La congruencia como requisito de la sentencia, esencial para la articulación lógica del proceso, consiste en la adecuación que debe existir entre el pronunciamiento judicial y lo que se pedía al Juez o Tribunal. Por congruencia ha de entenderse la conformidad que debe existir entre la sentencia y la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso. Supone una coherencia entre la pretensión y el fallo de la sentencia, de modo que la sentencia debe ser clara, precisa y congruente con la demanda y con las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito.

El principio de congruencia se encuentra íntimamente ligado al derecho de defensa, lo que conduce, como derecho constitucional derivado del art. 24.1 de la Constitución, a que el problema quede resuelto en forma que responda, positiva o negativamente, a los términos en que ha sido planteado. La incongruencia se da cuando la Sala se aparta de los límites de las pretensiones formuladas por las partes.

El que la autoridad que resuelva un recurso deba decidir cuantas cuestiones planteen las actuaciones, hayan sido alegadas o no por los interesados, es algo que, naturalmente, está circunscrito al procedimiento administrativo, ciertamente no aplicable en lo Contencioso-Administrativo, proceso regido por otros motivos. En la jurisdicción Contencioso-Administrativa el principio de congruencia mira directamente a que entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia exista el debido ajuste o adecuación, por lo que el juzgador debe resolver dentro de los límites de las pretensiones de las partes, sin alterar el marco general de las cuestiones planteadas. La congruencia exigible en las sentencias se concreta en la verdadera adecuación que debe guardar el fallo de las mismas con las peticiones deducidas en el suplico de la demanda o del escrito de contestación. El requisito de la congruencia viene referido, estrictamente, a la relación que debe existir entre el fallo y las pretensiones de las partes.

La congruencia de la parte dispositiva de la sentencia ha de estar en razón directa de las pretensiones de la parte actora en sus escritos de interposición y formalización del recurso Contencioso-Administrativo y en los de contestación de la parte demandada, no entre sus alegaciones y los considerandos de la sentencia.

En el caso de autos, los recurrente solicitaron en el suplico de sus demandas que la sentencia que se dictara revocara el Acuerdo del Consell Plenari del Ayuntamiento de Tarragona de 19 de diciembre de 1997 por el que se aprobó con carácter definitivo la Ordenanza Fiscal nº 20, Reguladora del Impuesto sobre Actividades Económicas para el ejercicio 1998 y, por ende, declarase la nulidad de la Ordenanza Fiscal nº 20 por contravenir la normativa vigente y ser improcedente el calificar la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia y la Carretera "Vella" de Valencia como de categoría 2ª así como calificar el "Accés" al Pantalan como categoría 3ª.

El escrito de contestación del Ayuntamiento demandado suplicó de la Sala de instancia que dictase en su día sentencia desestimando el recurso interpuesto y declarando que los actos impugnados, directa o indirectamente, son conformes a Derecho.

La sentencia recurrida estima en parte los recursos interpuestos y anula la modificación de la Ordenanza Fiscal nº 20 en el concreto extremo de calificar la Autovía de Salou, la Carretera de Valencia y Carretera "Vella" de Valencia como de categoría 2ª así como de calificar el "Accés" al Pantalan como de categoría 3ª. Consecuente con ese pronunciamiento, la sentencia declara la nulidad de las liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas giradas a las empresas recurrentes con base en el acuerdo que, en el concreto aspecto referenciado, se anula de forma parcial en la sentencia recurrida.

Como bien se ve, existe una adecuada correspondencia entre las pretensiones deducidas por las partes --en este concreto caso, entre las peticiones deducidas en el suplico de la demanda-- y el fallo de la sentencia, ejerciendo una función delimitadora la oposición a la pretensión de la demanda. Téngase en cuenta que la congruencia que la Ley exige no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia; basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente --como en este caso ha hecho-- sobre las pretensiones formuladas. La parte dispositiva de la sentencia recurrida es ponderada por lo que, al estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto, el Tribunal "a quo" ha estimado también en parte las pretensiones de la Administración local demandada de que se mantuviese la validez de la Ordenanza Fiscal impugnada. El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes.

3. La Administración municipal recurrente imputa a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña infracción de las reglas que determinan la carga de la prueba, regulada antes en el art. 1214 del Código civil y en la actualidad en el art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 .

La tesis que, a la vista de los dos preceptos citados, sostiene la Corporación recurrente es la de que mientras el administrado no puede excusarse ni esquivar la carga de su prueba, la Administración demandada puede optar por no proponer ni practicar prueba alguna, bastándole, para salir favorecida del proceso, con que el demandante no haya cumplido correctamente con su carga probatoria.

No podemos compartir esa tesis. Hemos dicho en la sentencia de 19 de marzo de 2000 (recurso de casación num. 6169/2001 ) que cuando se habla de carga de la prueba no se alude a una obligación o deber jurídico cuyo incumplimiento lleve aparejado una sanción, sino que es "una facultad cuyo ejercicio es necesario para la obtención de un interés"; y su determinación sirve para señalar en cual de las partes recae la consecuencia derivada de la falta de ejercicio de esa facultad.

Cualquiera de las partes tiene la facultad de proponer y practicar pruebas en el proceso. El problema es determinar quién debe soportar el riesgo de la falta de prueba. Las reglas que distribuyen entre las partes la carga de la prueba de los hechos necesitados de ella importan sólo para el supuesto de que el hecho o hechos de que se trate no lleguen a ser probados. En otros términos, a tales normas acude el Juez o Tribunal, no para determinar en la fase probatoria cuál de las partes, demandante o demandado, ha de probar un hecho, sino para señalar en el momento de dictar sentencia, cuál de ellas hubiera tenido que probar el hecho que no aparece probado. El onus probandi, señala la jurisprudencia, no tiene otro alcance que la de determinar las consecuencias de la falta de prueba (STS 9 abr. 1996 ). El Juez o Tribunal está obligado a fallar en todo caso (art. 1.7 CC ); el proceso no puede terminar nunca en un non liquet por falta de prueba y las normas sobre la carga de la prueba determinan contra cuál de las partes ha de fallarse cuando, al final del proceso, no aparezca probado el hecho o los hechos que condicionan el efecto pedido por la parte.

Así se concibe la carga de la prueba como "el imperativo del propio interés de las partes en lograr, a través de la prueba, el convencimiento del Tribunal acerca de la veracidad de las afirmaciones fácticas por ellas sostenidas o su fijación en la sentencia".

El juez o Tribunal, en el momento de dictar sentencia, debe realizar un juicio de verosimilitud de las afirmaciones fácticas aportadas o introducidas por las partes a fin de procurar la satisfacción jurídica de las partes a través de la subsunción de los hechos en la norma jurídica aplicable. En el supuesto de que al Juez o Tribunal no le sea posible vencer el estado de incertidumbre --por la falta de prueba o por insuficiencia de la practicada--, el ordenamiento jurídico señala explícita o implícitamente las reglas en virtud de la cuales se determina la parte que resulta perjudicada al no considerarse probadas determinadas afirmaciones fácticas en el caso concreto. Estas reglas o criterios por los que se atribuye a cada parte la incumbencia de probar cierto tipo de hechos constituyen o precisan la llamada carga de la prueba. Así se refleja, en la actualidad, en el art. 217.1 LEC/2000, relativo a la carga de la prueba, que dispone que cuando, al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, el tribunal considerase dudoso unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las pretensiones del actor o del demandado, según corresponda a uno u otro la carga de probar los hechos que permanezcan inciertos y fundamenten las pretensiones.

El reparto de la carga de la prueba entre las partes debe responder a una determinación legal, de "ius cogens" sustraída a la disponibilidad de las propias partes. Este Alto Tribunal ha señalado que la infracción del principio de dicha carga es susceptible de invocarse en casación, a diferencia de la errónea valoración de la prueba (STS 28 de junio de 1996 ).

A pesar de ello, a diferencia de lo que ocurre en la actualidad con el citado artículo 217 de la LEC/2000, ni la LJ ni la LEC de 1881 se referían de modo expreso a esta materia. Se acudía al art. 1.214 CC, ubicado sistemáticamente en la regulación de la prueba de las obligaciones, según el cual "incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su extinción al que se opone", y se elaboraba un principio general que atribuía a cada parte la carga de la prueba sobre los presupuestos de hecho de las normas que invocaban en su favor. Si no aparece probado un hecho relevante para la aplicación de la norma, no puede aplicarse ésta. Así resultaba que al actor se le atribuía la carga de probar los hechos constitutivos de su pretensión y al demandado los hechos impeditivos, extintivos o excluyentes. La vigencia de este principio ha de conectarse, sin embargo, con la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes, como reiteradamente ha señalado también la Jurisprudencia de esta Sala.

En definitiva, cada parte soporta la carga de la prueba de las condiciones fácticas de la norma en que se basa su pretensión; regla, a veces, corregida por el criterio de la mayor facilidad de una de las partes en la aportación de la prueba concreta y por el de la participación del órgano jurisdiccional en la investigación de los hechos. En este sentido se ha manifestado en ocasiones el Tribunal Supremo; así, en Sentencia de 20 mar. 1989, señala: "... El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra...". Igualmente, en Sentencia de 26 de julio de 1996, expresamente se señala que el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba. Por consiguiente, ha de atenderse también al cumplimiento de la doctrina legal que, dentro del marco del juego de la carga de la prueba, atribuye, en definitiva, el "onus probandi" a quien, por su posición y función, dispone o tiene "más facilidad" para asumirlo.

En segundo término, la doctrina más reciente de esta Sala (Cfr. SSTS de 11 de octubre y 8 de noviembre de 2004 y 5 de febrero de 2007 ) ha señalado que, en relación con la carga de la prueba en el Derecho tributario, se han sostenido dos criterios. Uno de ellos es el que propugna el principio inquisitivo, de manera que pesa sobre la Administración la función de acreditar toda la verdad material, incluso aquello que resulte favorable para el obligado tributario. Esta concepción parte de que la Administración, en su labor de aplicar el sistema tributario, no actúa en defensa de un interés propio, sino del general. Y éste no es otro que el conseguir la efectiva realización del deber de contribuir establecido en el art. 31 de la Constitución. No puede afirmarse con propiedad que existan hechos que favorezcan a la Administración, sino que ésta debe conseguir la efectividad de los principios constitucionales acreditando tanto la realización del hecho imponible como los presupuestos de hecho de eventuales beneficios fiscales. Sin embargo, en nuestro Derecho ha regido y rige la otra concepción que puede denominarse clásica regida por el principio dispositivo y plasmada en el art. 114 de la LGT/1963 (también en el art. 105.1 LGT/2003 ), según la cual cada parte tiene la carga de probar aquellas circunstancias que le favorecen; esto es, la Administración la realización del hecho imponible y de los elementos de cuantificación de la obligación, y el obligado tributario las circunstancias determinantes de los supuestos de no sujeción, exenciones y bonificaciones o beneficios fiscales. Si bien es verdad que nuestra jurisprudencia ha matizado, en ciertas situaciones, el rigor el principio establecido en el mencionado art. 114 LGT/1963, desplazando la carga de la prueba hacia la Administración por disponer de los medios necesarios que no están al alcance de los sujetos pasivos (Cfr. SSTS de 25 de septiembre de 1992 y 14 de diciembre de 1999 ).

Pero, en realidad, de lo que se trata es de apreciar si, concretamente, los recurrentes y la sentencia impugnada han ignorado o no la exigencia de observar la distribución de dicha carga probatoria. Y en el presente caso no se advierte, siquiera, en qué manera el Tribunal de instancia ha podido vulnerar el reparto de la carga que se invoca. Del examen de la prueba propuesta por las partes actora y demandada, el Tribunal de instancia llega a la conclusión que se plasma en el fallo de la sentencia, sin ocultar "la falta de cualquier género de informe en el que el Ayuntamiento recurrido funde el cambio de categoría de las zonas objeto del presente pleito en la efectiva concurrencia en las mismas de los indicadores que caracterizan a cada una de las categorías de las calles, creándose una situación de indeterminación respecto de la base imponible a satisfacer por la actora", lo que lleva a la Sala de instancia a estimar parcialmente el recurso. Así pues, aunque haya habido pruebas aportadas por los recurrentes y por la Administración local demandada, es claro que la Administración no ha asumido la carga de la prueba que le correspondía en su adecuada dimensión y, de esta forma, el fallo se decanta a favor de los recurrentes por no haber acreditado la Administración los presupuestos fácticos que debió justificar. El razonamiento y conclusión a que llega la Sala de instancia nos parece correcto.

El Ayuntamiento de Tarragona fundamenta el recurso interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el primero de sus motivos, en que la sentencia conculca el régimen jurídico que rige los límites de la motivación formal y material y el uso de las potestades discrecionales en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

A juicio de la Administración recurrente, la sentencia se extralimita cuando exige un informe singularizado para cada calle o vía pública acreditativo de la concurrencia de los criterios distintivos de cada una de las categorías establecidas en la Ordenanza Fiscal num. 1, general de gestión, recaudación e inspección (OGGRI) de tributos y precios públicos municipales, que no fue objeto de impugnación en esta litis. El Ayuntamiento de Tarragona considera que exigir un informe previo e individualizado para cada una de las cuatro calles o vías públicas cuya clasificación se impugna significa que también se habría de exigir para el resto aunque no hayan sido objeto de impugnación y constituye, en todo caso, una exigencia que va mucho más allá de lo que el cuadro normativo y la doctrina legal prevén.

La tesis del Ayuntamiento es que al no tratarse de una recalificación o modificación parcial no es obligatoria la existencia de informes concretos que justifiquen el cambio de categoría. La parte recurrente olvida el contenido del Acuerdo del Consejo Plenario del Ayuntamiento de Tarragona, obrante en el expediente administrativo, que, en sesión plenaria de fecha 27 de octubre de 1997, decidió acordar provisionalmente lo que luego aprobó definitivamente: 1º. Incrementar las siguientes categorías de calles. 2º. Unificar los siguientes tramos sin variar las categorías. 3º. Decrementar la categoría del vial de Willian J. Bryant.

La Administración recurrente dice que la modificación de la OGGRI tuvo como objeto la fijación en el art. 48, de creación "ex novo", en su apartado 3, de nuevos criterios generales de clasificación de las calles y vías de comunicación de todo el municipio y para todas las exacciones de base económica, de manera que quedaron establecidas normativamente seis categorías diferentes, quedando derogados con ello los criterios y las categorías vigentes hasta y durante el ejercicio de 1997 y la adscripción específica correspondiente de cada vía pública, y que la aprobación de la modificación de la OGGRI, entre otros trámites, vino precedida de la formulación de los informes justificativos necesarios del nuevo sistema de categorías, que derogaba y sustituía íntegramente el anterior, que por ello, no afectaba solamente a las cuatro calles cuyo cambio de categoría impugnaban las recurrentes sino a todas y cada una de las asistentes en el municipio.

Configurando sobre la base de los nuevos criterios de clasificación incorporados en el texto normativo de la OGGRI, en la misma sesión plenaria municipal de 19 de diciembre de 1997 también se aprobó un nuevo callejero que incluía la adscripción de todas las calles de la ciudad (alrededor de 1.100, entre calles, plazas, avenidas, ramblas, etc.. a una de las seis categorías establecidas).

Desde luego no se formuló ningún informe particularizado que justificase la adscripción específica de categoría para cada una de las vías públicas existentes en el municipio mediante el examen o el análisis individual de la concurrencia de los criterios de clasificación que con carácter general se habían aprobado en la modificación de la OGGRI.

No obstante la presentación que hace la parte recurrente de la operación tal como fue diseñada formalmente, las circunstancias concurrentes parecen indicar que, en realidad, no hubo propiamente atribución de categorías, sino incrementos y decrementos de las categorías ya existentes, quedando manifiesto que el objetivo del Ayuntamiento estribaba en aumentar las categorías en las que se encontraban situadas las industrias químicas, suponiendo la aplicación de las nuevas tarifas del IAE incrementos entre el 23% y 26%.

El cambio de categoría de las calles y la consiguiente repercusión en el coeficiente de situación a efectos del Impuesto de Actividades Económicas tenía que haber sido suficientemente motivado. La modificación de la categoría e índice de situación de determinadas calles, sobre todo cuando es cuestionada durante la tramitación del expediente, exige especificar el criterio o dato concreto que determina la modificación al alza de la categoría e índices de situación de cada una de las calles afectadas. Es preciso que figuren los datos de la nueva categoría de la vía pública: los datos urbanísticos (pavimentación y acerado), los de servicios (alumbrado y alcantarillado), los comerciales (existencia de numerosos locales comerciales), los valores catastrales, el valor medio de repercusión comercial, la categoría anterior de la calle y la propuesta asignación de nueva categoría. Hay que saber el grado de influencia de cada uno de dichos factores en la nueva clasificación de ciertas calles.

Es necesario, como dijimos en nuestra sentencia de 16 de julio de 2003, que la documentación o informes correspondientes a la Ordenanza Fiscal reflejen en qué se basa la diferencia de categorías entre unas calles o vías públicas y otras, sin que a tal efecto sirvan generalizaciones de las que difícilmente pueda extraerse la justificación del razonable ejercicio de una potestad discrecional. En el caso que nos ocupa no se indica en el expediente cómo incidían los criterios urbanísticos u otros para la inclusión de las vías públicas afectadas en una u otra categoría, utilizándose sólo una fórmula genérica de criterios aplicados a todas las calles cuya modificación de categoría se propone, sin determinar cúal había sido el concreto en cada caso, con lo cual se anulaba la posibilidad de los administrados de impugnar la clasificación concreta de una calle.

La doctrina legal señala que la disposición o el acto administrativo que limite derechos o imponga cargas ha de estar motivado y obvio es que la inclusión de una calle en una categoría u otra del callejero fiscal afecta a los derechos del contribuyente. La motivación no se cumple con fórmulas convencionales, sino que ha de darse razón, con la amplitud necesaria, del proceso lógico y jurídico que determina la decisión, para el debido conocimiento de la misma por los interesados y posterior potencial de defensa de sus derechos e intereses. Por tanto, para la aprobación o modificación de un callejero fiscal complementario de una Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto de Actividades Económicas deben constar en el expediente no solo la clasificación de las calles y la adscripción de cada una a una concreta categoría, sino también los criterios motivadores de la misma como único medio de poder valorar el actuar administrativo.

Por consiguiente, es preciso que la Administración local exprese las circunstancias que determinan las diferentes categorías de las calles o vías públicas del municipio a los efectos de la asignación de los índices de situación. En consecuencia, causa indefensión la omisión de las circunstancias que permitan ponderar el cambio o modificación del correspondiente índice de situación y categoría de cada una de las vías públicas afectadas por el cambio. Si no se explicitan los criterios básicos tenidos en cuenta para la elevación de los coeficientes de situación y la asignación de nuevas categorías a determinadas calles del municipio respecto a los anteriormente existentes, no es posible comprobar ni la "ponderación" en el uso de la potestad discrecional de los Ayuntamientos para su fijación y modificación ni la motivación exigible.

El Ayuntamiento de referencia no ha justificado, en este caso, ni la variación de las características de cada una de las vías urbanas afectadas por la modificación acordada, justificadora de la nueva categoría asignada a esas vías ni la de la zona en que se encuentran sitas las calles que suben de categoría (las situadas en el Polígono Químico) y correspondía al Ayuntamiento la prueba del supuesto de hecho que justificaba la alteración de la clasificacia de las vías en cuestión . El criterio de que el Ayuntamiento ha de probar la variación significativa de las características de las vías urbanas que asciende de categoría, como presupuesto previo a la nueva clasificación, fue limpiamente formulado en la sentencia de esta Sección de 28 de abril de 2001 (recurso nº 178/1996 ) y ha sido reiterada recientemente en la sentencia de 28 de mayo de 2008 (recurso nº 5082/2002 ).

La nulidad del acuerdo municipal impugnado, que necesariamente ha de declararse en lo que se refiere a las categorías otorgadas a la autovía de Salou, la carretera de Valencia, la carretera vieja de Valencia y al vial de Acceso a la Pantalán, obliga a tramitar un nuevo expediente en el que se corrija el defecto de motivación apreciado.

Es de señalar, finalmente, que la Corporación recurrente pretende con su recurso de casación ofrecer a esta Sala una nueva valoración de la prueba ya realizada por el Tribunal "a quo", olvidando que la naturaleza especial de este recurso determina la imposibilidad de revisar la valoración de la prueba realizada por la sentencia recurrida como si de una nueva instancia se tratase y no de un recurso extraordinario encaminado a una función de garantía del principio de legalidad y de unificación de la interpretación y aplicación de la ley por los Tribunales.

El segundo de los motivos esgrimidos por la parte recurrente, en la misma línea que el primero, es el de que, supuestamente, se estaría interpretando erróneamente por la Sala el art. 89 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, porque se infringiría, a su entender, el régimen jurídico del ejercicio de la potestad reglamentaria tributaria cuyo específico objeto sería la regulación general de los criterios que determinan la categoría de las calles para la aplicación de los coeficientes de ponderación de la situación física del local del IAE.

A entender del recurrente, la doctrina interpretativa del art. 89 de la Ley de Haciendas Locales invalidaría el pronunciamiento referente a la exigencia de que la motivación del nuevo callejero en lo que se refiere a la justificación singular de los criterios correspondientes a la segunda y tercera categorías.

1. El art. 85 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, dispone que "la cuota tributaria (del Impuesto sobre Actividades Económicas) será la resultante de aplicar las tarifas del impuesto, de acuerdo con los preceptos contenidos en la presente Ley y en las disposiciones que la complementen y desarrollen, y, en su caso, el coeficiente y el índice acordados por cada Ayuntamiento y regulados en las Ordenanzas fiscales respectivas", añadiendo el art. 89, según la redacción dada por el art.

8.Uno.2 de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, que, además del coeficiente regulado en el art. 88, los Ayuntamientos podrán establecer sobre las cuotas mínimas o, en su caso, sobre las cuotas incrementadas por aplicación de dicho coeficiente, una escala de índices que pondere la situación fiscal del local en cada término municipal, atendiendo a la categoría de la calle en que radique. El índice mínimo de la referida escala no podrá ser inferior a 0,5 y el máximo no podrá exceder de 2.

Es claro, pues, que la Ley obliga a los Ayuntamientos a aprobar en la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre Actividades Económicas el coeficiente de incremento de las cuotas mínimas (art. 88 de la Ley 39/1988 ) y la escala de índices que pondere la situación del local, en cada término municipal, atendiendo a la categoría de la calle en que radique (art. 89 ), de modo que los índices y la categoría de las distintas calles constituyen un todo, pues la ponderación de tales índices, que tienen un mínimo de 0,50 y un máximo de 2, está en función de las cuotas incrementadas; por ello el art. 85 de la Ley de Haciendas Locales exige que se acuerde conjuntamente en la Ordenanza Fiscal del Impuesto sobre Actividades Económicas el coeficiente de incremento de las cuotas mínimas y la escala de índices de situación, según las categorías de las calles en que se hallan los locales, aunque no regula los criterios o factores definitorios de dichas categorías.

Como las categorías de las calles son el elemento fundamental para la aplicación de los índices de situación, es claro que deberán establecerse aquéllas en función de los rendimientos netos medios presuntos que obtengan las empresas según las calles, de manera que una técnica fiscal depurada podría incluso desembocar en distintas clasificaciones de categorías de calles, según actividades, pues es innegable, por ejemplo, que para los despachos profesionales (Abogados, Notarios, Médicos, etc.) rigen criterios valorativos distintos que para las actividades comerciales. Quiere decirse con ello que una correcta y rigurosa gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas exigiría que, al aprobar la primera Ordenanza Fiscal de este Impuesto, a la vez que se establece por el Ayuntamiento respectivo el coeficiente de incremento y el índice de situación, existiera un pronunciamiento expreso y actual sobre las categorías de las calles, expresándolo así para que los contribuyentes tuvieran presente a la vez todos los elementos de juicio precisos para comprender y analizar la aplicación del nuevo Impuesto sobre Actividades Económicas y, en caso de disconformidad, presentar los correspondientes recursos.

2. Sobre las cuestiones relativas al alcance de la discrecionalidad en la fijación de los índices de situación a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas, su motivación y el control jurisdiccional correspondiente, se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de 23 de enero de 1998, (rec de cas. en interés de la ley num. 5666/1997 ) en la que se dice que es precisamente la verificación de que el ejercicio de ese poder tributario derivado (se refiere al de los Ayuntamientos para regular sus propios tributos, dentro de la Autonomía Municipal reconocida en la Constitución y las Leyes, singularmente en la de Haciendas Locales) se desarrolla dentro de las previsiones legales el que no puede ser sustraído al control jurisdiccional, cualquiera que sea el grado de discrecionalidad o de libertad que las leyes permitan a las Administraciones locales en su desarrollo, y menos aún tan pronto se tenga en cuenta, como es sabido, que las potestades discrecionales están sujetas a su revisión por los Tribunales en los elementos de los actos correspondientes que no participen de esa naturaleza e, incluso, en el que pueda calificarse de estrictamente discrecional, en cuanto el fin que con él se persiga es, en todo caso, susceptible de fiscalización jurisdiccional, fundamentalmente mediante la técnica de los principios y la motivación que, en cualquier circunstancia, debe siempre acompañarle. Así se desprende, con toda claridad, no sólo de los arts. 103.1 y 106.1 de la Constitución, sino también del 1º y concordantes de la Ley de esta Jurisdicción y, específicamente en materia de Haciendas Locales, del art. 14.5º de su Ley Reguladora.

Pues bien, el hecho de que la Ley reguladora de Haciendas Locales --arts. 88 y 89, en su anterior y actual versión-- reconozca a los Ayuntamientos la facultad de incrementar o modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas y de establecer, además, sobre las cuotas mínimas o, en su caso, modificadas, determinados índices de situación, no puede significar, en manera alguna, que en el establecimiento de esas cuotas o esos índices la Administración municipal pueda actuar sin sujeción a criterio alguno dentro de los márgenes permitidos por los preceptos habilitantes y, mucho menos, sin que el criterio que definitivamente adopte -esto es, la cuantificación concreta de tales índices o coeficientes- quede excluido de la obligada fiscalización jurisdiccional si es impugnado por el o los legítimamente interesados, principalmente por los obligados tributarios. Es más: así como la fijación de las cuotas mínimas por Real Decreto Legislativo, según previene el art. 86 de la precitada Ley Fiscal, ha de ajustarse a las pautas en dicho precepto señaladas, también los coeficientes e índices de situación en cuestión, esenciales para la determinación de la cuota según el art. 85 de la propia norma, han de obedecer a criterios razonados y razonables donde los principios de capacidad económica y proporcionalidad sean, por supuesto, tenidos en cuenta. En este punto, la motivación en la Ordenanza fiscal correspondiente ha de ser lo suficientemente expresiva como para permitir deducir, con claridad, cuáles hayan sido esos criterios.

Es preciso, sobre todo en la motivación --memoria o exposiciones-- que debe preceder a las Ordenanzas correspondientes, o en la de los actos que afectan, o pueden afectar, a derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, explicitar las razones o criterios a los que respondan las soluciones concretas adoptadas. En ese sentido, es necesario que la documentación o informes correspondientes a la Ordenanza fiscal reflejen en qué se basa la diferencia de categorías entre unas calles o vías públicas y otras, sin que a tal efecto sirvan generalizaciones de las que difícilmente puede extraerse la justificación el razonable ejercicio de una potestad discrecional (STS de 16 de julio de 2003 ).

Por consiguiente los índices de situación han de ser fijados por los Ayuntamientos de manera motivada, racionalmente referidos a criterios de justicia fiscal y expresados de manera entendible para los contribuyentes, que pueden impugnarlos, correspondiendo a los Tribunales el control y, en su caso, rectificación de los índices, sin que a ello se sustraiga la actividad discrecional en su elaboración por los Ayuntamientos.

3. En el caso de autos la exigencia de motivación específica y particular se referiría, cuando menos, a las categorías de calles sitas en una misma zona, como es el Polígono Químico, o a las vías en las que se produce un cambio de categoría con respecto a la precedente.

Por tanto, la exigencia de motivación para las calles que forman parte de una zona claramente diferencia como es la de la Gran Industria, a los que se asigna la categoría segunda y tercera no sólo no vulnera lo prevenido en el art. 89 de la Ley de Haciendas Locales sino que es acorde con la interpretación jurisprudencial de dicho precepto.

La recurrente pretende deducir de la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 22 de febrero de 2000 que el proceder del Ayuntamiento de Tarragona habría sido formalmente correcto en tanto que habría publicado tanto los criterios relevantes para la clasificación en seis categorías de los viales del municipio, como el nomenclátor completo con atribución de la categoría correspondiente a cada vía pública y que ello desvirtuaría la declarada indefensión por indeterminación de los elementos de la relación tributaria.

Con este razonamiento se olvida que la indeterminación viene dada por la falta de concurrencia de los elementos esenciales para la atribución de la correspondiente categoría (superior a la precedente), pero especialmente, la falta de los correspondientes informes justificativos de los cambios que afectaban a los viales del Sector Químico.

Procede, pues, desestimar el presente recurso de casación, con imposición de las costas

causadas en el mismo a la parte recurrente, sin que el importe de los honorarios del Letrado de la Asociación Empresarial Química de Tarragona exceda de 4000 euros y de 600 euros los honorarios de los Letrados de las demás partes recurridas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.