STS 30/1992, 2 de Noviembre de 2010

En el recurso contencioso-administrativo número 162/2007 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 5 de noviembre de 2008, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: FALLO : 1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO [Comité Confederal de Madrid y Castilla-La Mancha] contra la resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 04/05/2007, sobre expediente de permuta del inmueble del Patrimonio Sindical Acumulado situado en Madrid, calle Alenza, número 13. Y, en consecuencia, confirmamos dicha resolución, por ser conforme a Derecho. 2.- Firme que sea esta sentencia, y al haberse desestimado el recurso jurisdiccional planteado, líbrese mandamiento al Registro de la Propiedad en que se tomó razón de la anotación preventiva acordada mediante providencias de 13/11/2007 y 10/01/2008, a fin de que se proceda a la cancelación de dicha anotación preventiva, entregándose cuyo mandamiento a la representación procesal de la entidad demandante para su diligenciamiento. 3.- Sin imposición de las costas procesales causadas en esta instancia. 4.- Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial ".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (Comité Confederal de Madrid-Castilla La Mancha), interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por infracción del artículo

28.1 de la Constitución Española al entender que la sentencia vulnera el Derecho a la libertad Sindical de CGT, en su faceta colectiva.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al infringir la sentencia recurrida el artículo 103 de la Constitución Española que impone a la Administración el deber de actuar conforme a la Ley y al Derecho.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 93 de la Ley 30/1992 que consagra la obligación por parte de la Administración de adoptar una resolución previa que sirva de fundamento a su actuación material de ejecución.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 30 de la Ley 29/1998, que prevé la figura de la vía de hecho.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 136 de la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Adminisrtaciones Públicas, puesto que en el caso de debate no se ha llevado a cabo la depuración física y jurídica del inmueble antes de acordar la permuta.

Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 103.1 de la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, puesto que CGT tenía derecho a ser notificada de la decisión de enajenar la finca, el precio y demás condiciones esenciales.

Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate.

Y termina suplicando a la Sala que "...previos los trámites preceptivos dicte sentencia por la que, estimando todos o algunos de los motivos expuestos en el presente Recurso, case y anule la Sentencia identificada, y en su lugar, se estimen las pretensiones formuladas por esta parte en nuestro escrito de demanda".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte resolución inadmitiéndolo o subsidiariamente desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada, con imposición de costas a la parte contraria".

La representación procesal de la entidad mercantil GIF BOJ, S.A., se opuso igualmente al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestimen todos los motivos expuestos por la recurrente y se le impongan las costas".

Mediante providencia de fecha 6 de septiembre de 2010 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

Es imprescindible comenzar nuestra sentencia resaltando que la resolución impugnada en el proceso lo fue la dictada el 4 de mayo de 2007 por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, que acordó " no admitir las solicitudes de revisión de oficio de actos nulos y de recurso extraordinario de revisión " deducidas por la Secretaria General de la Confederación General del Trabajo contra acuerdo de ese Ministerio de 28 de diciembre de 2005.

Esas solicitudes, resaltamos también, se dedujeron en escrito presentado el 20 de febrero de 2007, en el que se decía que "al amparo de lo previsto en el art. 102.1 de la Ley 30/1992 ... y del art. 118 de dicha Norma legal, [se] promueve la acción correspondiente para que se declare de oficio la nulidad de pleno derecho del expediente de permuta eventualmente tramitado así como de la consiguiente escritura por la que el edificio situado en la Calle Alenza número 13 de Madrid, fue transmitido a la Sociedad Mercantil GIF BOJ S.A. con fecha 24 de marzo de 2006, y subsidiariamente recurso extraordinario de revisión...".

E insistiendo en lo que de entrada queremos destacar, aquella resolución, dicho aquí en síntesis, llegó a aquel pronunciamiento al apreciar que las alegaciones formuladas no se basaban en alguna de las causas de nulidad del art. 62 de la Ley 30/1992, y al no justificarse que concurrieran los requisitos necesarios para fundar la revisión pretendida con base en el art. 118 de dicha Ley .

Debemos destacar también que la sentencia de instancia, a diferencia de la resolución administrativa impugnada que sí lo analiza, no aborda realmente si concurrían o no alguna o algunas de las circunstancias que habilitan para interponer el recurso extraordinario de revisión. Pero destacando al mismo tiempo que esa omisión no es objeto de denuncia en ninguno de los motivos de casación. Y por fin y también, que ninguno de estos se formula al amparo del art. 88.1.c) de la LJ .

Así las cosas, o como consecuencia de lo que hemos dicho en los anteriores fundamentos de derecho, es claro que nuestro estudio se debe limitar a examinar si concurría alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62.1 de la Ley 30/1992, que alegadas ante el Tribunal "a quo" éste no hubiera apreciado, pues la acción de nulidad que ejercitó la parte actora, regulada en aquel art. 102.1 de la citada Ley, sólo tiene por objeto revisar si concurre o no alguna de esas causas.

Ante todo y para la mejor comprensión de lo que luego hemos de razonar, debemos indicar, exponiéndola en apretada síntesis, que la actuación administrativa contra la que se ejercitó esa acción de nulidad fue la preparación y adjudicación de un contrato de permuta ya perfeccionado, pero al parecer aún no consumado (citándose como causa de ello la pendencia de un pleito civil), en el que la Administración permutó el edificio sito en Madrid, c/ Alenza nº 13, integrado en el Patrimonio Sindical Acumulado y cedido en uso por plantas a la actora (Confederación General del Trabajo), a la Unión General de Trabajadores y a la Unión de la Pequeña y Mediana Empresa, por otros bienes inmuebles pertenecientes a aquella mercantil. Actuación iniciada al considerar conveniente para el interés público la permuta del inmueble de referencia para con su fruto, referido a la obtención de otros inmuebles edificados, dotar de forma inmediata de una ubicación adecuada a las centrales sindicales y organizaciones patronales en el desarrollo de sus cometidos, mediante su cesión en uso. Con la consecuencia, pues, de que si llega a consumarse, se asignaran los inmuebles recibidos en contraprestación, en régimen de cesión en uso, a los agentes sociales que venían siendo cesionarios de superficies en aquél de la calle Alenza, y entre ellos por tanto a la actora (CGT).

En suma, una actuación prevista en el art. 7.4 de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de Cesión de Bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, regulada en ella y en las normas a las que se remite.

Pues bien, la respuesta a la cuestión que planteábamos en el primer párrafo del anterior fundamento de derecho es claramente negativa y de ahí que debamos desestimar este recurso de casación. Por las siguientes razones:

1. Denuncia el primer motivo de casación, al amparo (sic) del art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la infracción del art. 28.1 de la Constitución al entender la parte "que la Sentencia vulnera el Derecho a la libertad Sindical de CGT, en su faceta colectiva".

   Sin embargo, ni los párrafos de la sentencia de instancia que el motivo trascribe en su inicio abonan esa afirmación, sino más bien lo contrario, ni la abona el desarrollo argumental del mismo. La actora sigue ocupando con el título de cesión en uso la superficie que ocupaba en el edificio de la c/ Alenza, según reconoce en el párrafo primero del folio 24 de su escrito de interposición. Y ocupará con igual título, si así lo decide y si la permuta llega a consumarse, los espacios que se le asignen en los edificios que la Administración reciba. Que éstos sean inadecuados o hayan de seguir siéndolo después de las obras de adecuación que deba realizar aquella mercantil para que la Administración los reciba de conformidad, no es más que una alegación en la que insiste el motivo sin más base que la opinión personal de la recurrente, pues ninguna se localiza a lo largo de los razonamientos de la sentencia recurrida.

2. El segundo motivo de casación, deducido ya correctamente al amparo del art. 88.1.d) de la LJ, denuncia, literalmente, la "infracción del art. 103 de la Constitución Española que impone a la Administración el deber de actuar conforme a la Ley y a el (sic) Derecho".

   Ese enunciado debería bastar para desestimar el motivo, pues la sola lectura de los artículos 62.1 y 63 de la Ley 30/1992 pone de relieve que no toda infracción del ordenamiento jurídico constituye causa de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos.

   Indagando en su desarrollo argumental, leemos al inicio la afirmación o queja de que "la Administración ha prescindido total y absolutamente de las formas procedimentales mínimas, incurriendo en vicios o defectos de procedimiento tan trascendentes que afectan a actos tan esenciales que determinan la nulidad del mismo". Afirmación que luego se concreta, dicho aquí en síntesis, en la denuncia de que a la recurrente se la mantuvo absolutamente marginada del procedimiento, realizándose la tramitación del expediente a espaldas de CGT, e inaudita parte de ésta en relación a las resoluciones que afectaban de manera directa a sus legítimos intereses, no habiendo tenido en ningún momento conocimiento del expediente, ni de si se cumplían los requisitos que han de observarse para llevar a cabo la permuta y para adjudicar ésta a aquella mercantil.

   Sin embargo, lo que relata la sentencia de instancia en su fundamento de derecho cuarto desdice lo anterior e impide acoger el motivo:

   Así, limitándonos a algunos párrafos de ese extenso fundamento, dice en el apartado 5 del mismo lo siguiente:

   "En el supuesto enjuiciado, tras el informe favorable de la Comisión Consultiva del Patrimonio Sindical en sesión de 30/03/2004 [art. 6, apartado tres e), de la Ley 4/1986 ], en el ejercicio de las competencias reconocidas por el art. 7 de la mencionada Ley y de conformidad con lo prevenido en los arts. 138.1 y 153 de la Ley 33/2003, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales acordó con fecha 10/02/2005 la incoación de procedimiento de enajenación, mediante contrato de permuta, del inmueble propiedad del Estado [Patrimonio Sindical Acumulado] sito en Madrid, c/ Alenza, nº 13, inscrito a nombre del Patrimonio del Estado en el Registro de la Propiedad nº 6 de Madrid [Tomo 380, Libro 518, Folio 201, Inscripción 4, Finca nº 8.433], en cuanto que "resulta conveniente para el interés público la permuta del inmueble de referencia para con su fruto, referido a la obtención de otros inmuebles edificados, dotar de forma inmediata de una ubicación adecuada a las centrales sindicales y organizaciones patronales en el desarrollo de sus cometidos, mediante su cesión en uso". En la misma resolución se dispuso el procedimiento a seguir [procedimiento negociado, invitando al menos a tres empresas dedicadas a la gestión o construcción de inmuebles, conforme al correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares], la aprobación de la valoración del inmueble [7.022.252,10 Euros] y la constitución de la mesa de contratación [art. 81 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ]. Y en la misma fecha el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales procedió a la aprobación del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, en la tercera de las cuales se determina el régimen jurídico del contrato de permuta ["El contrato al que se refiere el presente pliego tiene carácter privado de conformidad con lo dispuesto en el art. 5.3 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (R.D. 2/2000, de 16 de junio, BOE de 21-6-2000 ) y se regirá, en cuanto a su preparación, competencia y adjudicación por lo dispuesto en el presente Pliego (...), por la Ley 4/1986, de 8 de enero (...) y su Reglamento de desarrollo (R.D. 1671/1986, modificado por R.D. 930/1993, de 18 de junio ), por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (...), en su defecto por lo dispuesto en la mencionada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y en su Reglamento General, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (...), aplicándose supletoriamente las restantes normas de Derecho Privado. En cuanto a los efectos y extinción del contrato se regirá por las normas del Derecho Privado, en particular por lo dispuesto en el Código Civil"].

   Mediante resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 04/05/2005, ante la inadmisión de la propuesta presentada, se declaró desierto el procedimiento negociado de contratación abierto. Y mediante resolución de la misma fecha se acordó la incoación de un nuevo procedimiento de la misma naturaleza y con igual objeto que aquél, modificándose la valoración de la finca objeto de permuta

   (8.345.750,00 Euros) y prescindiéndose de la constitución de mesa de contratación por aplicación del art. 81 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas . Y tras la calificación y propuesta favorable de la Comisión designada al efecto, y el informe de la Intervención General de la Administración del Estado, el órgano de contratación acordó con fecha de 28/12/2005 adjudicar a favor de la mercantil G.I.F. BOJ, S. A., el contrato de permuta, a formalizar mediante escritura pública entre las partes conforme a la entrega de bienes que a continuación se relaciona. Escritura que se otorgó con fecha de 24/03/2006, precisándose en su estipulación que "las fincas adquiridas por la Administración General del Estado (...) lo son para su incorporación al Patrimonio Sindical Acumulado a los fines de la Ley 4/1986, de 8 de enero ..."

   Lo trascrito evidencia que no se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados ; es decir, que no se incurrió en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el art.

   62.1.e) de la Ley 30/1992, que es, precisamente, la que se relacionaría con aquella afirmación o queja que dijimos leer al inicio del desarrollo argumental del motivo.

   A su vez, en otro párrafo del citado fundamento se lee lo que sigue:

   "[...] tras haberse puesto en conocimiento de la entidad demandante que la Comisión Consultiva del Patrimonio Sindical había informado favorablemente el inicio de las gestiones tendentes a la enajenación, mediante venta o permuta del inmueble de que se trata (escrito de 12/07/2004, pág. 180, expte), mediante escrito de 11/11/2004 se recabó de dicha entidad "ante la prevista permuta del edificio (...), las preferencias de su organización en cuanto a la localización geográfica del nuevo espacio objeto de la permuta" (pág. 183, expte.). Y en contestación al escrito de la entidad demandante, de 11/02/2005, la Administración, mediante oficio de 14/02/2005, le comunicó que: "...una operación de permuta contempla la entrega de un bien a cambio de la recepción de otros, en los que, lógicamente, serán ubicados los agentes sociales que disfrutaban de espacios en el bien enajenado (...) Con fecha 10 de febrero del año en curso, la Ilma. Sra. Subsecretaria del Departamento, por delegación del Sr. Ministro, dictó sendas resoluciones en las que, por una parte, se aprobaba el citado pliego de cláusulas administrativas particulares y, por otra, se aprobaba la valoración del inmueble objeto de permuta (...) Asimismo, se concretaba para la operación el procedimiento negociado (...) Culminada la operación de permuta, y recibidos los inmuebles que en contraprestación correspondan, se someterá a la consideración de la Comisión Consultiva la asignación de los mismos, en régimen de cesión en uso, a favor de los agentes sociales que venían siendo cesionarios en el inmueble sito en c/ Alenza, 13" (pág. 184 a 187, expte.)".

   Lo cual demuestra, máxime tras la lectura de los folios 180 a 193 del expediente administrativo, que aquella actuación de preparación y adjudicación del contrato de permuta no se llevó a cabo, en absoluto, de espaldas a la actora y manteniéndola marginada del procedimiento. Lo demuestran hasta el punto de que cabe negar que a la actora se la colocara en una situación de real indefensión.

   No vemos pues, en aquello en que dijimos que se concretaba el motivo, que haya acontecido alguna de las causas de nulidad de pleno derecho que menciona el repetido art. 62.1 de la Ley 30/1992 .

3. El tercer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la LJ, denuncia la infracción del art. 93 de la Ley 30/1992, "que consagra la obligación por parte de la Administración de adoptar una resolución previa que sirva de fundamento a su actuación material de ejecución".

   Motivo que, con todo respeto, no nos resulta nada fácil de entender, pues en su desarrollo argumental no llegamos a descubrir que actuación material de ejecución ha iniciado la Administración sin la adopción de una previa resolución que le sirva de fundamento. En todo caso, lo que tampoco descubrimos en ese desarrollo es aquello que repetidamente hemos señalado como lo único que importa en este proceso: una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en aquel art. 62.1 . Lo que se argumenta (y no compartimos) de que para llevar a cabo la transmisión del inmueble se tenía que haber dictado una previa resolución de extinción de la cesión de uso, no apunta a ninguna causa de las ahí previstas, que tampoco identifica la parte. Ni apunta a ellas, ni se identifica por ésta, lo que no sin oscuridad se dice sobre la falta de inscripción de la permuta en el Registro de la Propiedad, y de que no se dejó constancia de la carga o gravamen que constituye la cesión.

4. El cuarto motivo denuncia al amparo del art. 88.1 .d) la infracción del artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción, "que prevé la figura de la vía de hecho".

   Amén de lo anómalo que resulta denunciar la infracción de una norma que sólo prevé un cauce procesal que no es el seguido en este proceso, lo que ya hemos dicho, tanto sobre la norma de aquella Ley 4/1986 que prevé una actuación como la llevada a cabo, como sobre el procedimiento seguido, desautoriza el motivo. Como lo desautoriza también la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 14 de octubre de 2009, dictada en el recurso de casación núm. 5901/2007, que negó precisamente la existencia de tal vía de hecho en la actuación administrativa objeto de este proceso que ahora resolvemos en grado de casación.

5. El quinto motivo denuncia, también al amparo del art. 88.1.d) de la LJ, la infracción del art. 136 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, "puesto que en el caso de debate no se ha llevado a cabo la depuración física y jurídica del inmueble antes de acordar la permuta".

   De un modo aún más evidente que en los anteriores, si cabe, tampoco lo que se argumenta en ese motivo es constitutivo de causa alguna de nulidad de pleno derecho de las previstas en el tantas veces citado art. 62.1 de la Ley 30/1992. Causa que tampoco identifica la parte recurrente.

6. El sexto motivo, también bajo ese mismo amparo, denuncia la infracción del art. 103.1 de dicha Ley 33/2003, "puesto que CGT tenía derecho a ser notificada de la decisión de enajenar la finca, el precio y demás condiciones esenciales".

   De nuevo el motivo debe decaer, pues amén de que tampoco se identifica en él una causa de nulidad radical, basta la lectura del citado art. 103.1 para concluir, como hace la Sala de instancia, que la actora no reúne la condición requerida en ese precepto para ostentar el derecho de adquisición preferente que en él se regula.

7. Por fin, el séptimo y último motivo de casación, formulado bajo aquel mismo amparo, denuncia "la infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate".

   Sin embargo, lo que denuncia en concreto es de nuevo la existencia de una vía de hecho, ya rechazada en la letra D) anterior, y la ausencia de notificación en debida forma de los actos y resoluciones que afecten a los interesados, que dado lo que concluimos en el penúltimo párrafo de la letra B) no nos permite anudar lo que dice el motivo con la existencia de causa alguna de nulidad radical.

Es el pronunciamiento de desestimación el que procede, y no el de inadmisibilidad del recurso pretendido como principal por la Administración del Estado, pues no vemos que concurra ninguna de las causas de inadmisibilidad a que se refiere.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas no podrá exceder de 1.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,