STS, 18 de Octubre de 2010
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2010:5416 |
| Número de Recurso | 3863/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3863/2007, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN, representada por la letrada de dicha Comunidad, contra la Sentencia dictada el 14 de mayo de 2007 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso nº 36/2006, sobre Orden de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo, de 18 de marzo de 2005, por la que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de los Servicios Provinciales del Departamento de Salud y Consumo en Huesca, Teruel y Zaragoza, de la Diputación General de Aragón.
Se ha personado, como recurrida, doña Julia, representada por el procurador don Luciano Rosch Nadal.
En el recurso nº 36/2006, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, interpuesto contra la Orden de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo, de 18 de marzo de 2005, por la que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de los Servicios Provinciales del Departamento de Salud y Consumo en Huesca, Teruel y Zaragoza, de la Diputación General de Aragón, el 14 de mayo de 2007 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS
Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo, número 36/2006, interpuesto por Dª Julia, anulando la Orden impugnada en el mismo en los términos que derivan del anterior fundamento de derecho.
No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".
Contra dicha sentencia anunció recurso de casación la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, que la Sala de Zaragoza tuvo por preparado por providencia de 12 de junio de 2007, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 12 de noviembre de 2007 la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que
"(...) dicte en su día, previa la tramitación que procede, Sentencia estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso-administrativo declarando ajustada a derecho la actuación administrativa".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 28 de mayo de 2008, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, el procurador don Luciano Rosch Nadal, en representación de doña Julia, se opuso al recurso por escrito presentado el 11 de julio de 2008 en el que pidió que
"(...) se desestime el recurso de casación por resultar la Sentencia objeto del recurso conforme a derecho, todo ello con expresa condena en costas a la Administración recurrente".
Mediante providencia de 25 de mayo de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 13 de octubre de 2010, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
La sentencia que la Comunidad Autónoma de Aragón pretende que anulemos estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por doña Julia contra la Orden de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía y Hacienda y Empleo de la Diputación General de Aragón de 18 de marzo de 2005. Esa disposición aprobó la Relación de Puestos de Trabajo de los Servicios Provinciales del Departamento de Salud y Consumo de la Diputación General de Aragón en Huesca, Teruel y Zaragoza y lo combatido por la recurrente, funcionaria que desempeñaba el puesto nº NUM000, denominado Vicegerente de Área de Salud de Teruel, con complemento de destino de nivel 27 y complemento específico B de 14.050 #, ahora llamado Subdirección Provincial de Salud Pública de Teruel, era la disminución del complemento de destino al nivel 26 y del específico a B de 12.869 #, operada en la nueva Relación de Puestos de Trabajo.
Alegando la infracción del artículo 23.2 de la Constitución y del artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, enriquecimiento injusto de la Administración y desviación de poder por ejercer sus facultades de autoorganización para abaratar los costes del puesto que desempeñaba, la Sra. Julia pidió la anulación de la Orden en el punto relativo a la indicada modificación y que se reconociera su derecho a que su puesto de trabajo conservara el nivel 27 y a percibir las retribuciones correspondientes desde que fue nombrada Subdirectora Provincial de Salud Pública, con los efectos económicos y administrativos inherentes. La demanda subrayaba que, fuera del cambio de denominación y de la reducción de sus complementos, la Orden recurrida no había alterado la titulación necesaria para desempeñar ese puesto nº NUM000 ni su contenido funcional.
La sentencia corroboró que la titulación requerida para el mismo y su contenido funcional no habían experimentado alteraciones y que la razón que inspiró la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo fue la de acomodarla a la nueva estructura orgánica del Departamento de Salud y Consumo aprobada por el Decreto del Gobierno de Aragón, 267/2003, de 21 de octubre, cuyo artículo 19 creó los Servicios Provinciales de Zaragoza, Huesca y Teruel, en cada uno de los cuales había una Secretaría Provincial, la Subdirección de Aseguramiento y Atención al Usuario, y la Subdirección Provincial de Salud Pública. Y, dado que la controversia se limitaba a la asignación de nuevos complementos, examinó el expediente y comprobó que obraban en él varios informes sobre ello: la Secretaría General Técnica del Departamento de Salud y Consumo, la Dirección General de Presupuestos y los Servicios Provinciales, todos se pronunciaron a favor del mantenimiento de los complementos anteriores. En cambio, un solo informe, el de la Inspección de Servicios, consideraba que debían modificarse en el sentido finalmente ordenado por razones de homogeneidad con puestos de contenido similar. Observa la sentencia que la Secretaria General Técnica opta finalmente por esta última solución únicamente por premura de tiempo y llama la atención sobre la circunstancia de que, de este modo, contradecía su parecer inicial. Indica, también, que no podía fundamentarse ese cambio en los principios de organización y jerarquía pues, de acuerdo con ellos, debería mantenerse el nivel 27 ya que dependen de la Subdirección puestos con nivel 26 y, finalmente, dice:
"Es por ello que, a juicio de este Tribunal, resultan de mayor solidez los informes favorables que el único negativo de la Inspección General de Servicios, que ha sido seguido en la modificación impugnada, por cuanto la afirmación de este último referente a que "no resulta adecuado ni suficientemente justificado el nivel de complemento de destino propuesto", refiriéndose a las subdirecciones de nueva creación, es una afirmación sin apoyo en dato objetivo alguno, y por lo que se refiere a la contravención al principio de homogeneidad, el artículo 37 de la Ley de Ordenación de la Función Pública Aragonesa, en su apartado 4, introducido por la Ley 26/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Administrativas, se refiere a la determinación del complemento de destino de los puestos de trabajo de iguales características e idéntica posición en la estructura organizativa, al objeto de garantizar la homogeneidad retributiva de puestos de trabajo cuyo grado de responsabilidad administrativa quepa considerar equivalente.
Sin embargo en el presente caso, no era éste el objetivo de la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo discutida, en la que ya venía determinado el nivel del puesto afectado, cuyo cambio de denominación sólo respondió a su acomodación a la nueva estructura del Departamento de Sanidad, hoy de Salud y Consumo; acomodación que si hubiera tenido prevista la variación del nivel de complemento de destino, hubiera debido realizarse con audiencia del funcionario afectado, conforme previene el propio apartado cuarto del citado artículo 37 LOFPA, trámite que no consta se cumpliese. Por otro lado, el hecho de que la mayoría de las Subdirecciones provinciales de los demás Departamentos disfruten de un nivel 26, no supone que lo tengan todas ellas y la que aquí nos ocupa sea la excepción, siendo que en la homogeneidad a la que debe tenderse, conforme al precitado artículo de la LOFPA, ha de partirse de la equivalencia de la responsabilidad administrativa del puesto, a valorar adecuadamente en su momento, que no es otro que el de la asignación del Nivel o, en su caso, modificación".
En consecuencia, la sentencia estimó el recurso por ser la Relación de Puestos de Trabajo contraria a Derecho en lo relativo al puesto de la Sra. Julia al haber modificado sus complementos apartándose de la mayoría de los informes sin aportar una justificación razonada y razonable y reconoció a la actora el derecho a desempeñar el puesto con la nueva denominación asignada y con el mismo nivel de complemento de destino 27 que venía ostentando, así como el mismo Complemento Específico B asignado con antes de la modificación.
La Comunidad Autónoma de Aragón ha dirigido dos motivos de casación contra esta sentencia. El primero lo interpone conforme al artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción y sostiene que ha infringido su artículo 71.2 ya que el fallo no se ha limitado a una declaración de nulidad de una disposición general, sino que ha ido más allá, al establecer cuál ha de ser su contenido. Ese exceso resultaría para la recurrente del reconocimiento del derecho a los complementos antes asignados al puesto de trabajo.
El segundo motivo, interpuesto según el apartado d) de aquél artículo 88.1, afirma que la sentencia ha vulnerado el artículo 23.2 de la Constitución y la jurisprudencia reiterada sobre la discriminación positiva y, en particular, la sentencia 76/1983 del Tribunal Constitucional que permite a las Administraciones autonómicas organizar su propia función pública atendiendo a circunstancias especiales. La discriminación positiva la sitúa la Comunidad Autónoma de Aragón en que, como consecuencia del reconocimiento que hace la sentencia del derecho de la Sra. Julia a que los complementos de su puesto de trabajo sean los previamente establecidos para el mismo, se produce para éste un mejor trato que el dado a otros puestos de idéntico contenido. Además, subraya que tal reconocimiento carece de sentido dado que la recurrente tiene consolidado un nivel 27 de grado personal y con arreglo a él percibe sus retribuciones.
Por su parte, la Sra. Julia se ha opuesto a estos motivos. Así, al primero objeta que el fallo de la sentencia es congruente con el petitum de la demanda y que corresponde a la Administración aragonesa corregir la Orden impugnada y eliminar el complemento de destino de nivel 26. Respecto del segundo, dice que no existe la discriminación positiva que afirma la Comunidad Autónoma porque, si de la homogeneidad en el tratamiento de los puestos de trabajo se trata, dentro de ella se incluye, como dice la sentencia, la equivalencia en la responsabilidad correspondiente al mismo y su valoración a la hora de asignarles un nivel o de modificarlo. Añade, además, que el mero cambio de denominación de un puesto no justifica la modificación unilateral del complemento de destino, cuando sus funciones y su responsabilidad no experimentan variación e, incluso, el lugar de trabajo sigue siendo el mismo y que era la Administración la que tenía que probar que el contenido de esta Subdirección Provincial de Salud de Teruel es idéntico al de las otras y no demostró ni que tengan todas el nivel 26, ni que se dé esa identidad. Por tanto, concluye, no es discriminación positiva lo que ha habido sino vulneración del artículo 23.2 de la Constitución. Y, en cuanto a la autoorganización, observa la Sra. Julia, no puede convertirse en un cajón de sastre para recortar derechos.
Hemos de comenzar diciendo que el primer motivo ha sido interpuesto defectuosamente ya que el vicio que achaca a la sentencia no consiste en una vulneración procesal ni tampoco en una infracción de las reglas que regulan la sentencia. Apunta a una infracción del ordenamiento jurídico, en particular, del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción, por lo que hubiera debido invocar el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . Este defecto bastaría para rechazarlo porque, como señala la jurisprudencia [expresada, entre otras, en las sentencias de 15 de septiembre de 2009 (casación 4338/2006) y de 11 de diciembre de 2006 (casación 5931/2001 ) y las que en ellas se citan], no es indiferente el motivo de casación utilizado ya que según se siga uno u otro de los previstos en ese precepto pueden variar las consecuencias de su eventual estimación, tal como resulta del artículo 95.2, también de la Ley reguladora.
En todo caso, la sentencia no va más allá del ámbito que es propio de la Jurisdicción ya que, en congruencia con lo solicitado en la demanda, se limita a reconocer un derecho a la recurrente, reconocimiento para el que está autorizada por el artículo 71.1 b) de la Ley de la Jurisdicción, quedando a la Administración la adopción de las medidas necesarias para restablecerlo. Por tanto, el motivo de ningún modo podría prosperar.
Igual suerte ha de seguir el segundo motivo ya que no ha habido discriminación positiva injustificada ni ha mediado infracción del principio de autoorganización de la Comunidad Autónoma, ni, como se acaba de decir, del artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción . No estamos ante un supuesto de discriminación injustificada porque la sentencia se ha limitado a decir que, a igualdad de contenido en el puesto de trabajo controvertido, la Administración no ha explicado de forma razonada y razonable el cambio que introduce en los complementos que le corresponden. Falta de explicación que la sentencia deduce del hecho de que la mayoría de los informes obrantes en el expediente propongan el mantenimiento de los mismos tras la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo y de que la única razón por la que parece seguirse el criterio de la Inspección de Servicios, en contradicción con la posición mantenida previamente por la Secretaría General Técnica, es la premura de tiempo.
Es la Administración la que debe justificar el ejercicio de sus potestades discrecionales y, a falta de una motivación suficiente, esto es, bastante y coherente, ha de considerarse que su actuación es contraria al ordenamiento jurídico. Por otro lado, ninguna duda hay de que la Comunidad Autónoma goza de autonomía para organizar su función pública, sin embargo, esa potestad de autoorganización no le autoriza para tomar decisiones que restrinjan los derechos de los funcionarios si no media la correspondiente habilitación legal. Y aquí falta porque --con independencia de cuanto dice la sentencia de Zaragoza sobre el incumplimiento de la normativa aragonesa sobre función pública, extremo en el que no entramos-- en el proceso de elaboración de la Orden recurrida no se ha explicado por qué, permaneciendo invariable el contenido del puesto, cambian, se ven reducidos sus complementos.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.500 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3863/2007, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia dictada el 14 de mayo de 2007 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón y recaída en el recurso nº 36/2006, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
-
STSJ Castilla-La Mancha 254/2021, 20 de Septiembre de 2021
...le exonera de motivación específica cuando su ejercicio afecta a derechos de terceros. La piedra de toque la ofrece la STS de 18 de octubre de 2010 (rec. 3863/2007), que subraya la necesaria habilitación legal para los efectos invasivos de la potestad organizadora: "Es la Administración la......
-
STS, 21 de Noviembre de 2012
...de junio de 2007 (recurso 1543/2000 ), 11 de febrero de 2008 (recurso 4233/2003 ), 1 de marzo de 2010 (recurso 1862/2007 ), 18 de octubre de 2010 (recurso 3863/2007 ), 28 de noviembre de 2011 (recurso 3014/2009 ) y 12 de junio de 2012 (recurso 6397/2009 ), conforme a la cual, el Ayuntamient......
-
SAN, 27 de Diciembre de 2013
...la demanda no pueden prosperar. Porque no puede soslayarse, como se hace en la demanda, la doctrina expuesta en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2010 [Rec. Casación 1787/2005, Sala Tercera, Sección Segunda ], citada por el TEAC. Y porque la parte actora se limita a hace......
-
SJCA nº 9 192/2015, 11 de Julio de 2015, de Barcelona
...constitucional de la autonomía local. La doctrina jurisprudencial establecida, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2010 (recurso n.º 3863/2007 , Ponente D. Pablo Lucas Murillo, Roj STS 5416/2010, F.J. 3º): " Es la Administración la que debe justificar el ej......