STS, 30 de Septiembre de 2010
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2010:5031 |
| Número de Recurso | 4380/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil diez.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 4380/2009, interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Comunidad de Madrid, en la representación que le es propia, contra la sentencia de 10 de junio de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 519/08 -tramitado por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona-, interpuesto por la Coalición Sindical Independiente de Trabajadores (CSIT-Unión Profesional) contra la Orden 1187/08, de 26 de mayo, de la Consejería de Familia y Servicios Sociales, por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga en dicha Consejería convocada para los días 27 y 28 de mayo de 2008; habiendo sido parte el Ministerio Fiscal y la Coalición Sindical Independiente de Trabajadores (CSIT-Unión Profesional), que se ha personado, pero no se ha opuesto al recurso de casación.
La Sección Novena del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 10 de junio de 2009, dictó sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 519/08, seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, en cuya parte dispositiva se dice lo siguiente: "Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso-administrativo nº 519/08, tramitado como procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Asunción Saldaña Redondo, en nombre y representación de la COALICIÓN SINDICAL INDEPENDIENTE DE TRABAJADORES (CSIT-Unión Profesional), contra la Orden 1187/08, de 26 de mayo, de la Consejería de Familia y Servicios Sociales, por el que se fijan los servicios mínimos para la huelga en dicha Consejería convocada para el 27- 28 de mayo del año 2008, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS dicho Decreto por vulnerar el derecho fundamental de huelga. No ha lugar a la imposición de las costas procesales causadas en esta instancia".
Por escrito de entrada en esta Sala de 5 de octubre de 2009 el Letrado de la Comunidad de Madrid formaliza el recurso de casación contra la sentencia de 10 de junio de 2009, en el que alega como motivo único la infracción del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al considerar que en el presente caso se han vulnerado los artículos 28.2, 15 y 43 de la Constitución y 10.2 del Real Decreto Ley 17/1997, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo.
- El Fiscal, por escrito presentado el 18 de febrero de 2010, se opone al recurso de casación haciendo suyos los argumentos expresados por la sentencia recurrida, así como entendiendo que las infracciones normativas invocadas en el recurso no han se han justificado en modo alguno. CUARTO .- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 29 de septiembre de 2010.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas,
El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida dictada, con fecha 10 de junio de 2009, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 519/08 -tramitado por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona-, interpuesto por la Coalición Sindical Independiente de Trabajadores (CSIT-Unión Profesional) contra la Orden 1187/08, de 26 de mayo, de la Consejería de Familia y Servicios Sociales, por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga en dicha Consejería convocada para los días 27 y 28 de mayo de 2008.
La citada sentencia fundamenta su decisión con base en los razonamientos que se hacen constar en su fundamento jurídico tercero y que, de modo extractado, son los siguientes:
- La Orden explica la repercusión que en la Consejería producirá dicha huelga en conexión con el derecho constitucional de protección consustancial con los servicios públicos, fijando a continuación los servicios mínimos en los distintos centros y dependencias de la Consejería.
- Respecto de cada uno de los servicios afectados, ofrece el Preámbulo de la Orden una explicación o motivación particular (en algunos casos más detenida y, en otros, más genérica) de por qué se consideran servicios esenciales, fijándose a continuación los concretos servicios mínimos para cada caso.
- Dicha determinación de los servicios mínimos se realiza designando el número de trabajadores afectados, pero sin precisarse por qué se establece éste, cuando además no se conoce cuál es la plantilla de cada uno de los grupos de trabajadores en cada centro.
- Se concluye que la resolución impugnada carece de la motivación exigida por la doctrina constitucional para la limitación del derecho fundamental de huelga, vulnerando así dicho derecho constitucional.
- El único motivo de casación del recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid, formalizado por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA, denuncia la infracción de los artículos
28.2, 15 y 43 de la Constitución y 10.2 del Real Decreto Ley 17/1997, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo al entender que, contrariamente a lo apreciado por la Sala de instancia, la Orden impugnada cumple escrupulosamente la citada exigencia jurisprudencial consistente en estar adecuadamente motivado.
La cuestión litigiosa se constriñe, pues, en determinar si la Orden 1187/2008 de 26 de mayo de la Consejería de Familia y Asuntos Sociales (BOCM nº 125 de 27 de mayo de 2008, págs. 51 a 57) para los días 27-28 de mayo de 2008 y que afecta a todos los trabajadores y trabajadoras con una relación de empleo de carácter laboral o funcionarial que presten sus servicios en cualquier centro de trabajo perteneciente a la Consejería de Sanidad, de Familia y Asuntos Sociales y todos sus organismos autónomos, a cuyo contenido nos remitimos y que ha sido anulada por la sentencia recurrida, se encuentra suficientemente motivada.
Sobre este punto, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos expresada se contiene, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006 -recurso 2430/2003- y 19 de diciembre de 2007 -recurso 7759/2004 -.
Esta doctrina viene declarando, en síntesis, que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia: a) En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). b) En segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.
La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.
La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. A este respecto, esta Sala y Sección ha declarado (entre otras, en la sentencia de 8 de octubre de 2004 -recurso 5908/2000 -), que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.
También las Sentencias de 15 de enero -recurso 7145/02- y 26 de marzo de 2007 -recurso 1619/07 han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando que no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga la determinación de servicios que considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate, elementos imprescindibles para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar.
La reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga, se puede resumir en estas ideas principales:
-
Las limitaciones que puede experimentar el derecho de huelga procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales.
-
Tales limitaciones nunca podrán rebasar su contenido esencial haciéndolo impracticable.
-
La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales y los bienes constitucionalmente protegidos.
-
Debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios, por lo que el acto por el que se determina el mantenimiento de los servicios esenciales ha de estar adecuadamente motivado.
La STC 183/2006, de 19 de junio, se refiere al requisito de motivación y destaca cuál es su significado, su contenido y cuándo debe ser exteriorizada la justificación en que consista dicha motivación, señalando a este respecto que el deber de motivar el acto existe desde el momento que este se adopta, señalando:
"Por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].
Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho». En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» (SSTC 26/1981, de 17 de julio, FF.JJ. 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FF.JJ. 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FF.JJ. 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f ); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c).
Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -«que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa»- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone (SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)".
La aplicación de los precedentes criterios jurisprudenciales a la cuestión planteada significa que dicha motivación ha de darse a conocer en el propio acto administrativo que establezca los servicios mínimos y, cuando se opte por una motivación "in aliunde", esto es, mediante la referencia a otros documentos o actuaciones, será necesario que el propio acto de servicios mínimos identifique con la debida claridad ese otro documento o actuación donde se contiene la motivación, para que los huelguistas puedan conocer sin ningún genero de dudas cual es la motivación y donde se encuentra.
En el presente caso, la Orden 1187/08 impugnada, en su Fundamento de Derecho Segundo, recoge la doctrina constitucional sobre el derecho de huelga y sus limitaciones, pero no contiene en su texto una justificación de los servicios mínimos por él acordados que cumpla con esas exigencias sobre la "causalización" siendo la precedente Orden 785/08 (BOCM nº 94 de 21 de abril de 2008) la que genéricamente aludía a los servicios mínimos fijados en el Instituto Madrileño del Menor y la Familia, en la Residencia Norte, dependiente de la Dirección General de Familia y en el Servicio Regional de Bienestar Social en términos puramente abstractos, tales como: a) en el caso del Instituto Madrileño del Menor y la Familia, que "se han fijado los servicios que se han considerado imprescindibles para cumplir adecuadamente los fines"; b) en relación con la Residencia Norte, que "se pretende garantizar la cobertura básica sanitaria y social de los menores acogidos en el centro"; y c) en cuanto al Servicio Regional de Bienestar Social, "los servicios mínimos planteados van referidos al personal de atención directa indispensable para garantizar una adecuada protección de la salud y atención social de los mayores residentes en centros de dicho organismo".
Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación, ante las consideraciones formuladas por la sentencia recurrida, que concreta debidamente las insuficiencias de la Orden 1187/2008 impugnada en este recurso de casación, al formular de manera indeterminada, por falta de motivación y proporcionalidad y desconocer las plantillas dotadas y las características de los servicios, de los que se fijan los mínimos por la huelga efectuada.
Procede la expresa condena en las costas procesales a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, limitando, en virtud de la habilitación contenida en el mismo, la cantidad máxima a reclamar por honorarios del Letrado de la parte recurrida en la suma de 2.000 euros.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación número 4380/2009, interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico de la Comunidad de Madrid contra la sentencia de 10 de junio de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo número 519/08 -tramitado por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona-, interpuesto por la Coalición Sindical Independiente de Trabajadores (CSIT-Unión Profesional) contra la Orden 1187/08, de 26 de mayo, de la Consejería de Familia y Servicios Sociales, por la que se fijan los servicios mínimos para la huelga en dicha Consejería convocada para los días 27 y 28 de mayo de 2008. Con expresa imposición de las costas procesales a la recurrente, en los términos del último fundamento jurídico de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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