STS, 19 de Julio de 2010
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2010:4512 |
| Número de Recurso | 1983/2007 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1983/2007, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada por doña María Elena Martínez Álvarez, letrada de dicha Comunidad, contra la sentencia nº 215, dictada el 31 de enero de 2006 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, recaída en el recurso nº 2109/2004, sobre relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario de la Consejería de Cultura y Turismo.
Se ha personado, como parte recurrida, la CONFEDERACIÓN REGIONAL DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO DE CASTILLA Y LEÓN, representada por la procuradora doña Valentina López Valero.
En el recurso nº 2109/2004, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el 31 de enero de 2006 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"
FALLAMOS
Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE la pretensión deducida en este recurso, registrado con el número 2109/2004, y ANULAMOS por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el Decreto 152/2004, de 26 de diciembre, por el que se aprueba la Relación Parcial de Puestos de Trabajo del personal Funcionario de la Consejería de Cultura y Turismo, en el particular relativo a la provisión por los sistemas de libre designación y concurso específico de los puestos de trabajo a los que ha quedado hecha referencia en el quinto fundamento de derecho de esta resolución. Todo ello sin hacer especial condena en las costas de este proceso".
Contra dicha Sentencia preparó recurso de casación la letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que la Sala de Valladolid denegó por auto de 31 de marzo de 2006 y, rechazada la reposición contra él interpuesta, se recurrió en queja ante esta Sala, que por resolución de 15 de febrero de 2007 acordó estimar el recurso y devolver las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, para que procediera conforme a lo dispuesto en el artículo 90.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Por escrito presentado el 8 de mayo de 2007, la letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León interpuso el recurso anunciado y, después de exponer el motivo que estimó oportuno, solicitó a la Sala que dicte sentencia estimando el recurso de casación.
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 8 de enero de 2008, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Valentina López Valero, en representación de la Confederación General del Trabajo de Castilla y León, se opuso al recurso por escrito presentado el 26 de febrero de 2008 en el que pidió su desestimación, con expresa condena en costas --dijo-- a la parte recurrente.
Mediante providencia de 4 de febrero de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 14 de julio de este año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala
La Confederación General del Trabajo de Castilla y León (CGT) impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el Decreto 152/2003, de 26 de diciembre, que aprueba la relación de puestos de trabajo del personal funcionario de la Consejería de Cultura y Turismo. La recurrente sostenía que debían declararse nulos de pleno Derecho una serie de puestos de trabajo que identificaba, en unos casos, por disponerse para ellos la provisión por el procedimiento de libre designación y, en otros, igualmente identificados, por preverse que fueran cubiertos mediante concurso específico sin que en ninguno de los casos se ofreciera una justificación suficiente pues o bien se reducía a consideraciones genéricas o no existía. Sostenía la demanda al respecto que procedía declarar su nulidad porque se había infringido en esos extremos el artículo 25.1 del Decreto Legislativo 1/1990, que aprueba el texto refundido de la Ley de la Función Pública de Castilla y León, y los artículos 46 y siguientes y 55 del Decreto 67/1999, de 15 de abril .
Los puestos impugnados por cubrirse por libre designación son de jefe de servicio, letrado jefe, interventor delegado, interventor adjunto, director y técnicos superiores. Y los que han de proveerse por concurso específico son los de jefe de sección, jefe de negociado, habilitado, técnicos superiores y profesores.
La sentencia descarta la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración, para la que no cabe impugnar los puestos que no han sido objeto de modificación en lo relativo al procedimiento de provisión, pues a ese respecto habrían de operar los efectos del acto consentido. Rechaza esa objeción porque --dice la Sala-- ignora el carácter normativo que la jurisprudencia reconoce a las Relaciones de Puestos de Trabajo. Además, el Decreto impugnado es una norma nueva que deroga a la anterior Relación y no cabe sostener que queda a salvo de posibles recursos la vulneración del principio de jerarquía normativa por el hecho de que la norma derogada incurriera también en infracción y no hubiese sido objeto de recurso.
Seguidamente, sienta las premisas desde las que resolverá el recurso de CGT. Son las siguientes: 1º) la motivación está constituida por el propio Decreto, su exposición de motivos y el expediente, especialmente, la memoria; 2º) las relaciones de puestos de trabajo tienen naturaleza normativa y son un instrumento de autoorganización administrativa; 3º) en este caso, la Administración ha cumplido formalmente con la obligación de motivar que le impone el artículo 25 del Decreto Legislativo 1/1990 y ha expuesto las razones por las que ha elegido un determinado sistema de provisión de manera que quien sostenga que la motivación es insuficiente tiene la carga de demostrarlo; 4º) en todo caso, la jurisprudencia exige que esa motivación sea bastante y suficiente, no meramente formal.
Desde estas perspectivas, la Sala de Valladolid procede a examinar la argumentación ofrecida por la demanda para cuestionar el sistema de provisión de cada uno de los puestos impugnados. A tal efecto, añade estos otros presupuestos: la libre designación según el artículo 25.1 b) del Decreto Legislativo 1/1990 es un procedimiento excepcional previsto para los puestos superiores a jefe de servicio, los de secretaría de altos cargos o para aquellos que por la importancia especial de su carácter directivo o la índole de la responsabilidad que impliquen así se determine. Son estos, dice la sentencia, conceptos jurídicos indeterminados cuyo respeto por la Administración ha de comprobarse teniendo en cuenta no sólo las razones por las que se atribuye al puesto carácter directivo o responsabilidad sino las que hacen que sea especial esa naturaleza o responsabilidad. Y, sobre el concurso específico, observa que lo importante son las directrices fijadas por el artículo 55 del Decreto 67/1999, de 15 de abril, que requieren reparar en la naturaleza del puesto a cubrir y, conforme a los criterios sentados previamente por la Sala de instancia, en su contenido funcional especializado. A partir de aquí, la sentencia va analizando uno a uno los puestos controvertidos y concluye que, en unos casos, es bastante la motivación resultante del expediente o advierte que la demanda no ofrece argumentos suficientes para invalidarla, mientras que, en otros, entiende que tal motivación no existe en los términos exigidos por la legislación antes invocada y, en consecuencia, los anula. En el último de los fundamentos relaciona los puestos respecto de los que se anula el sistema de provisión. Dice así:
"QUINTO.- Por todo ello procede estimar parcialmente la pretensión deducida y anular el Decreto 152/2003, de 26 de diciembre, en lo relativo al sistema de provisión asignado a los siguientes puestos de trabajo:
-
de libre designación:
1.- Jefes de Servicio: puestos número 20020020000001001, 20020030000001001, 20030020000001001, 20040010000001001, 20040020000001001, 20050010000001001, y 20050020000001001.
2.- Letrado Jefe: puesto número 20010040000001001.
3.- Intervención: puestos número 20010050000001001, y 20010050000001002.
4.- Director: puestos número 20010000050001001, 20020040000001001 y 20040000000001020.
5.- Técnico y Técnico Superior: puestos número 20010000000001002, 20010000000001003, 20010070000001002, 20010080000001002, 20020000000001004, 20030000000001004, 20040000000001004, 20050000000001004, y 20050000000001005.
-
de concurso específico:
1.- Jefes de Sección: puestos número 20030010010001001, 20030010020001001,
20030010030001001 y 20040010020001001.
2.- Jefes de Negociado: puestos número 20010000050001002, 20010000050001003 y
20010050020011001.
3.- Técnico Superior: puestos número 20010080000001003, 20040000000001005.
4.- Profesor: puestos número 20040000000001021, 20040000000001022, 20040000000001023, 20040000000001024, 20040000000001025, 20040000000001026 y 20040000000001027".
Los motivos de casación que, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, la Comunidad Autónoma de Castilla y León hace valer contra esta sentencia son los que, seguidamente, resumimos.
El primero atribuye a la sentencia la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo como actos plúrimos. Explica al desarrollarlo que los puestos de trabajo controvertidos sólo fueron modificados en un concreto aspecto, distinto del sistema de provisión y que, si se incluyeron la totalidad de sus características en el Anexo referido a las Modificaciones, se debió únicamente a razones de seguridad jurídica. A continuación, critica a la sentencia por hablar de una regulación ex novo cuando lo cierto es que aquí no hay "regulaciones" sino solamente "actos administrativos generales" y afirma que, en consecuencia, se han de aplicar los efectos del acto consentido. Asimismo, citando las sentencias de esta Sala de 19 de diciembre de 2003 y 19 de junio de 2006 (casación 8200/2000), reprocha a la Sala de Valladolid haber olvidado la jurisprudencia que sólo reconoce naturaleza normativa a las relaciones de puestos de trabajo a los efectos procesales de permitir el recurso de casación.
El segundo motivo mantiene que la sentencia ha infringido el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción por inaplicarlo. El escrito de interposición reitera al desarrollarlo que el Decreto impugnado no modificó el sistema de provisión en los puestos objeto de litigio y que fueron razones de claridad y de seguridad jurídica las que llevaron a incluir este aspecto en su Anexo de modificaciones. De ahí que a ese respecto el recurso debió ser inadmitido por aplicación del citado artículo 28 .
El escrito de oposición de CGT reprocha al primer motivo plantear una cuestión novedosa pues --dice-- la contestación a la demanda no suscitó la inadmisibilidad del recurso y, en consecuencia, tampoco entró la sentencia en ese punto. Por eso, pide que lo desestimemos.
Lo mismo defiende a propósito del segundo motivo en el que ya se afronta directamente la aplicabilidad al caso del artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción . En este punto, además de reiterar la que considera irregular introducción en el debate del problema de la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, invoca la doctrina que hemos sentado en un supuesto similar. Se refiere a la recogida en la sentencia de 24 de octubre de 2007 .
Subsidiariamente, para el caso de que prosperase el recurso de casación, mantiene que de ningún modo podría estimarse en los términos pedidos por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, pues debería mantenerse la declaración de nulidad de aquellos puestos de trabajo en los que se introdujo, por primera vez, la provisión por libre designación o concurso especifico en la Relación de Puestos de Trabajo aprobada por el Decreto 152/2003 .
La Sala ha tenido la ocasión de resolver sobre estos motivos en la sentencia de 12 de julio de 2010 que desestimó el recurso de casación 1543/2007, también interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra otra sentencia de la Sala de Valladolid que falló en términos semejantes a los que hemos expuesto a propósito del mismo Decreto 152/2003 sobre el que se ha pronunciado la que estamos examinando. A su vez, en aquella ocasión seguimos los criterios sentados en nuestra sentencia 26 de mayo de 2010 (casación 620/2007 ), también desestimatoria de las pretensiones de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra otro fallo de la Sala de Valladolid, semejante al dictado en este litigio y que versaba sobre un Decreto de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente. Por tanto, por exigencias del principio de igualdad en la aplicación de la Ley, utilizaremos ahora las mismas razones que entonces nos sirvieron para rechazar estos dos motivos.
Antes, no obstante, hemos de señalar que no apreciamos la introducción de una cuestión nueva en el debate que promueve este recurso de casación. La misma sentencia, en respuesta a los argumentos de la contestación a la demanda --que, aun sin citar el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción, planteaba expresamente la recurribilidad de los puestos de trabajo en los que el Decreto impugnado no ha modificado su modo de provisión-- se ocupa de si es o no aplicable ese precepto. Lo hace en el segundo de sus fundamentos donde descarta que quepa hablar en este caso de acto consentido. Por tanto, combatir este extremo en los motivos de casación no supone suscitar una cuestión nueva.
Despejado este punto y tal como se desprende de la anterior exposición, el problema a resolver es el de determinar el significado del artículo 1 del Decreto impugnado. Es decir, se trata de establecer si la aprobación de su anexo II tenía por objeto solamente aspectos concretos de los puestos de trabajo incluidos en él o si, por el contrario, esa aprobación estaba referida a la totalidad de los elementos de dichos puestos.
La respuesta ha de ser la misma que dió la sentencia recurrida: lo aprobado fue la configuración total de los puestos descritos en el mencionado anexo II. Así es desde el momento en que la voluntad administrativa expresada en ese artículo 1 no queda circunscrita a aspectos concretos sino que se extiende a la totalidad de los "términos que recogen los Anexos I "Altas" y II "Modificaciones" del presente Decreto". O sea, a la configuración total de cada puesto descrita en el segundo anexo.
Por tanto, la conclusión final es que no cabe acoger ninguno de los dos motivos de casación. El primero porque el elemento fundamental del razonamiento de la sentencia de instancia no es la naturaleza normativa de la Relación de Puestos de Trabajo (cuestión sobre la no se pronuncia de manera directa), sino la innovación total que el Decreto impugnado supone para los puestos objeto de polémica. Y el segundo porque, formando parte también del contenido de la nueva decisión de aprobación el sistema de provisión, no puede aceptarse que esta concreta determinación constituya un acto consentido.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.200 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 1983/2007, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia nº 215, dictada el 31 de enero de 2006, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid y recaída en el recurso 2109/2004, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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STSJ Extremadura 161/2012, 19 de Julio de 2012
...por e contrario, introduce cambios esenciales en los puestos o en las características de los mismos. En ese sentido el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de julio de 2010, lo viene a reconocer. Pues bien, centrándonos en el supuesto específico, bien nos decantemos por entender que la RPT e......