STS, 6 de Julio de 2010

Por Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 23 de mayo de 2008, fue impuesta a la entidad recurrente, como consecuencia de la extracción de áridos en zona de dominio público del Río Guadiana, sin la preceptiva autorización del Organismo de cuenca, en el término municipal de Pueblonuevo del Guadiana (Badajoz), la sanción de multa, en la cuantía de 400.000 euros y la obligación de indemnizar los daños ocasionados al dominio público hidráulico en la suma de 209.750 euros.

La representación de la actora, en fecha de 26 de junio de 2008, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de mayo de 2008, formalizando demanda, en fecha de 4 de mayo de 2009, con la súplica de que se dicte sentencia decretando la nulidad de la resolución objeto del recurso, acordando dejar sin efecto la sanción impuesta así como la obligación también impuesta a la misma de indemnizar los daños causados al dominio público hidráulico, con imposición de costas a la demandada.

La Administración demandada contestó a la demanda en fecha de 17 de julio de 2009, oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda presentada, confirme el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, por ajustarse plenamente a derecho la resolución recurrida, con expresa condena en costas a la sociedad recurrente.

Recibido el proceso a prueba, mediante Auto de 23 de septiembre de 2009, y practicada la prueba declarada pertinente, las partes formularon conclusiones; y, señalado día para votación y fallo el 22 de junio de 2010, en dicha fecha tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.

Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 23 de mayo de 2008, fue impuesta a la entidad recurrente, como consecuencia de la extracción de áridos en zona de dominio público del Río Guadiana, sin la preceptiva autorización del Organismo de cuenca, en el término municipal de Pueblonuevo del Guadiana (Badajoz), la sanción de multa, en la cuantía de 400.000 euros y la obligación de indemnizar los daños ocasionados al dominio público hidráulico en la suma de 209.750 euros.

La anterior sanción ---y obligación indemnizatoria complementaria--- fue impuesta a la entidad recurrente como autora de la infracción tipificada en el artículo 116.3, apartado e) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), en relación con los artículos 70 y 317 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril (RDPH) ---y modificado por Real Decreto 419/1993, de 26 de marzo ---.

En el citado apartado e) del mencionado precepto legal se considera infracción administrativa "la invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la correspondiente autorización"; calificándose la citada infracción como muy grave ---en el precepto reglamentario de precedente cita, en la redacción del mismo correspondiente a la fecha de los hechos--- cuando los daños causados al dominio público hidráulico fueran valorados en mas de 45.075,90 euros (7.500.000 de pesetas), habiéndolo sido, en el supuesto de autos, en 209.750 euros. Y, todo ello, estando, por otra parte, prevista en el artículo 117.1 del citado Texto legal, para las mencionadas infracciones muy graves, la sanción de multa en cuantía que oscila entre 300.506,06 y 601.012,10 de euros; en el supuesto de autos, le fue impuesta a la recurrente la citada sanción en la cuantía de 400.000 euros.

. Pues bien, frente a tal Acuerdo sancionador la Comunidad recurrente esgrime diversas argumentaciones con las que pretende lograr la nulidad del Acuerdo sancionador del Consejo de Ministros:

1. En primer término se considera que, de conformidad con lo establecido en el artículo 327 del RDPH, se ha producido la prescripción de la infracción.

2. En segundo término se considera vulnerado por el Acuerdo impugnado el artículo 62.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en relación con los artículos 24 y 25 de la Constitución Española.

3. En tercer lugar se expone que no concurren en la recurrente el imprescindible elemento de la culpabilidad.

4. En cuarto lugar se apela al derecho a la presunción de inocencia.

5. Y, por último, se discrepa de la cuantificación de los daños efectuada por la Administración.

Frente a ello, y con carácter previo, la representación estatal plantea la inadmisibilidad del recurso, por ausencia de acuerdo corporativo, de conformidad con lo establecido en los artículos 69.b) en relación con el 45.2 .a) de la LRJCA, por cuanto, según se expresa, la Sociedad de responsabilidad limitada recurrente no ha demostrado que se haya obtenido o se haya adoptado el acuerdo de ejercicio de acciones del presente recurso contencioso-administrativo.

En la STS de Pleno de 5 de noviembre de 2008 ha sido sintetizada la doctrina de la Sala, ante las discrepancias interpretativas existentes:

"El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción, comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

(...) Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004, 9 de febrero de 2005, 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008, es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138 .

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre .

En suma y en definitiva: no era obligado, a diferencia de lo que se sostiene en el tercero de los motivos de casación, y pese a las sentencias de este Tribunal Supremo que se citan en el cuarto, que la Sala de instancia requiriera de subsanación antes de dictar sentencia. Ni es a la actuación de dicha Sala a la que cabe imputar situación alguna de indefensión".

Pues bien, en el supuesto de autos hemos de proceder a rechazar la inadmisión del recurso que la representación estatal nos formula, ya que la Sala, por Diligencia de Ordenación de 8 de julio de 2008, previamente a resolver sobre la admisión del recurso, procedió a requerir a la entidad recurrente al objeto de la aportación del Acuerdo corporativo o societario que nos ocupa. Como consecuencia de ello, debemos significar que, en fecha de 21 de julio de 2008, la parte actora ha aportado a las actuaciones Certificación del Acuerdo adoptado por la Junta Universal General de sociedad recurrente: el primero, en su sesión de fecha 30 de mayo de 2008, por el que se por unanimidad se decidió proceder a interponer el correspondiente recurso contencioso- administrativo ante esta Sala del Tribunal Supremo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de mayo de 2008, por no considerarlo ajustado a derecho.

Por consiguiente, debe entenderse suficientemente acreditada la formación de la voluntad de la Sociedad Limitada actora para ejercitar la acción que nos ocupa y, en consecuencia, procede rechazar las argumentaciones de la Administración demandada.

Analizando el recurso planteado hemos de rechazar la concurrencia de prescripción que plantea la Sociedad recurrente.

No existe duda de que la denuncia que dio lugar a la incoación del expediente se produjo en fecha de 23 de enero de 2006 por parte del Servicio de Vigilancia de la Confederación Hidrográfica, y que, incluso, con anterioridad, por un particular, por los mismos hechos, y en fecha de 10 de noviembre de 2005, ya se había producido otra denuncia. Tampoco existen dudas de que incoado el procedimiento sancionador, en fecha de 7 de febrero de 2006, fue declarada la caducidad del mismo en fecha de 23 de febrero de 2007, siendo, a continuación, y en fecha de 28 de mayo de 2007, incoado un segundo.

La recurrente fundamentó su pretensión prescriptiva en el artículo 317 del RDPH, que, efectivamente, en su redacción original, establecía un plazo de prescripción de dos meses, mas sin reparar en la modificación introducida en dicho precepto por el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, consistente en una remisión a la regla general contenida en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), que, para las infracciones muy graves, establece un plazo de prescripción de tres años. Incluso, en actual redacción el precepto reglamentario añade que "Las obligaciones de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados prescribirá a los quince años"; plazo que, por otra parte, ha sido fijado como doctrina legal por la STS de 24 de julio de 2003 .

En segundo lugar hemos de señalar que no especifica la recurrente, en su Fundamentos Legales, en qué fundamenta la nulidad de pleno derecho que platea por vulneración del artículo 62.1 y 2, en relación con los 24 y 25 de la Constitución Española.

Con tales datos, la alegación de nulidad, debe de ser rechazada, por cuanto la decisión sancionadora que se adopta tiene su fundamento en el precepto legal (116 .e del TRLA) de referencia, y, sin que, por otra parte, en la narración de hechos que antecede a la escueta fundamentación jurídica exista dato alguno o referencia concreta a vicio procedimental o concurrencia de indefensión en la tramitación seguida. Dos datos debemos destacar: hasta en cuatro ocasiones la recurrente formuló alegaciones en el procedimiento sancionador, sin que, por el contrario, aportara ---o propusiera practicar--- alguna prueba en descargo, primero, de la denuncia formulada y, después, de la propuesta de resolución del instructor. Toda su actuación, pues, no ha pasado de sus reiteradas alegaciones.

Los hechos denunciado consistieron en "Extracción de un volumen de unos 25.000 m3 de áridos en zona de DPH del río Guadiana, en un tramo situado a 2.000 m aguas abajo del badén de Talavera La Real, sin la preceptiva autorización del Organismo de cuenca, en el término municipal de Pueblonuevo del Guadiana".

Sus alegaciones ---tanto en el procedimiento como en la narración de hechos del escrito de demanda--- en síntesis, han consistido:

1. Que no en la fecha de la denuncia, pero sí en el año 2004, con autorización de la entidad mercantil Aglomerados y Construcciones Zafra S. L. ---que había suscrito un convenio al efecto con el Ayuntamiento--- extrajo áridos de una parcela propiedad del Ayuntamiento de Pueblonuevo del Guadiana.

2. Que, por tanto, los terrenos eran municipales, sin haberse realizado aun en la fecha de la extracción el correspondiente deslinde, que no fue aprobado hasta la Resolución de 19 de julio de 2006, impugnada ante el Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.

3. Que contaba con autorización administrativa para la extracción en el denominado Paraje de la Alameda.

4. Que los terrenos nunca se han inundado. e) Que discrepaba de la cuantificación de áridos extraída y de la valoración efectuada.

6. Que por los mismos hechos y en el mismo lugar fue sancionada ---solo con 600 euros--- la entidad Aglomerados y Construcciones Zafra S. L..

7. Que no ha existido ánimo de causar daño cívico, y,

8. Que no concurren los criterios para la graduación de la sanción.

Todo ello, como decimos, no ha contado con soporte probatorio alguno, habiéndose limitado, incluso, en el presente recurso a dar por reproducido el expediente y a tener por aportados tres documentos ya aportados con la demanda.

Sin perjuicio de lo que a continuación digamos sobre tales extremos fácticos, baste ahora, en este examen procedimental previo que realizamos con añadir que, como hemos señalado en numerosas ocasiones (por todas STS de 14 de febrero de 2000 ) "a nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre ... ) y la anulabilidad por defectos formales, sólo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA (art.

63.2 LRJ-PAC )", por ello, "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal" .

En la misma línea hemos expuesto (SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992 ) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) "es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que éste sea. Cuando se ha omitido un trámite procedimental, pero no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto nos encontramos con la posibilidad de que el acto pueda ser anulable de conformidad con el artículo 48.2 de la referida Ley Procedimental (ahora 63.2 de la Ley 30/1992 ) aunque en este supuesto sólo procederá la declaración de anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si ha producido indefensión a los interesados". Y, por ultimo debemos reiterar que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición, doctrina que se basa en el artículo 24.1 CE, si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas" (STS 27 de febrero de 1991 ), "si ejercitó, en fin, todos los recursos procedentes, tanto el administrativo como el jurisdiccional" (STS de 20 de julio de 1992 ). Pero es que, además, también se ha señalado que, "si a pesar de la omisión procedimental, el Tribunal enjuiciador cuenta con los elementos de juicio suficientes para formarse una convicción que sirva para decidir correctamente la contienda, debe pasar a analizar y enjuiciar el fondo del asunto" (STS de 10 de octubre de 1991 ); y ello es así "porque la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declaran nulas" (STS de 20 de julio de 1992 ) pues "es evidente que si la garantía del administrado se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo" (SSTS de 14 de junio de 1985, 3 de julio y 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988 ).

Por ello, "si el interesado en vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento" (SSTS de 6 de julio de 1988 y 17 de junio de 1991 ).

En síntesis, que el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 LRJPA, y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso- administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión ---de suerte que ésta hubiere sido la misma---, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa.

A continuación la recurrente plantea la ausencia de culpabilidad en su actuación, mas situándose en el terreno de su exigencia jurisprudencial y sin respaldo alguno argumentativo concreto sobre tal extremo.

Debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico; ello implica y requiere que el autor sea causa de la acción u omisión que supone la conducta ilícita ---a título de autor, cómplice o encubridor---; que sea imputable, sin que concurran circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y que sea culpable, esto es, que haya actuado con conciencia y voluntariedad, bien a título intencional, bien a título culposo.

La LRJPA no contempla expresamente este requisito para la comisión de las infracciones administrativas, aunque en dos puntos concretos parece tomar en consideración los aspectos subjetivos de la conducta realizada como constitutiva de infracción. De una parte, cuando en el artículo 130.1 "in fine" se refiere a que las personas responsables de las infracciones lo han podido ser "a título de mera inobservancia", parece deducirse la posibilidad de la inexigencia del requisito subjetivo de la culpabilidad, o lo que es lo mismo, la posibilidad de responsabilidad sin culpa. Por otra parte, en el artículo 131.3 .a), cuando se ocupa de los criterios de graduación de las sanciones, hace referencia, como uno de ellos, a la "intencionalidad", desdeñando, quizá, a la culpabilidad como elemento determinante de la infracción.

Su exigencia, sin embargo, hoy, no ofrece ninguna duda en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. Se trata, pues, de un requisito esencial para la existencia de una infracción administrativa, habiéndolo reconocido así una reiterada jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, que ha consolidado, sin discusión, su exigencia.

En consecuencia, la apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionables, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.

En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador, fundamentalmente tributario, el Tribunal Supremo ha venido construyendo en los últimos años una sólida doctrina en el sentido de vincular la culpabilidad del sujeto infractor a la circunstancia de que su conducta no se halle amparada por una interpretación jurídica razonable. Mas, en el supuesto de autos, las alegaciones de la recurrente no se sitúan en el terreno de la intencionalidad o el desconocimiento de la actuación que realizaba, ya que, por ejemplo, en ningún momento alega (y menos acredita) contar con algún tipo de autorización para la extracción cuando solo es titular de una Planta de Tratamiento de Áridos, actuando, según se deduce por autorización de otra entidad privada que tenía suscrito convenio con el Ayuntamiento. Dada su profesionalidad en materia de áridos y siendo titular de una planta para su tratamiento en la zona, fácil será de comprender que no fuera conocedor de la necesidad de autorización para actividad extractiva que desarrollaba por cuanto se llevaba a cabo en zona de dominio público hidráulico, cuyos límites in situ pudieran tener alguna duda para los profanos, mas no para los profesionales de la actividad.

Esto es, que no podemos apreciar ningún componente subjetivo determinante de la inexistencia de culpabilidad.

También plantea la recurrente la vulneración del principio de presunción de inocencia, que apoya en la ausencia de actividad probatoria de cargo y que concreta, según se expresa, exclusivamente en la denuncia de la Guardería Fluvial.

Tampoco concurre dicha vulneración.

El Tribunal Constitucional, ha declarado aplicable el artículo 24 de la Constitución Española, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, y al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, que, además, debe ejercerse de acuerdo con las garantías establecidas en los artículos 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales (preceptos en gran medida recogidos en el artículo 24 CE ), y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que hay que entender se sobreponen a cualquier regulación legal o doctrina jurisprudencial de cualesquiera Tribunales españoles. Mas en concreto, el Tribunal Constitucional ha intentado reforzar las garantías del procedimiento sancionador, al entender incorporadas a dicho procedimiento las garantías previstas en el artículo 24.2 para los procesos judiciales.

Entre estos principios destacan los derechos de audiencia y defensa, el de presunción de inocencia (que recibe un adecuado tratamiento en la importante STC 76/1990, de 26 de abril, como luego se verá), así como el derecho a no declarar contra sí mismos y a no declararse culpables que ---al igual que en los procedimientos judiciales--- debe impedir igualmente en los procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyan contra ellos bajo la amenaza de nuevas sanciones (multas coercitivas), lo que es parangonable a admitir que los jueces penales pudieran imponer penas a quienes no colaboran con ellos en buscar las pruebas para su propia condena. Del mismo modo debe ser considerado como fraude al derecho a no declarar contra sí mismo que el silencio o la negativa del inculpado a presentar pruebas sobre los hechos que se le imputan pueda convertirse en todo caso en una presunción en su contra de la veracidad de las imputaciones.

Pero la doctrina inicial del Tribunal Constitucional no se limita, como se ha expresado, a proclamar la aplicación de los principios materiales del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionar, si bien "con ciertos matices", sino que también --- desde una perspectiva mas formal---, reclamó la aplicación al procedimiento administrativo sancionador de los principios procesales que, para el ámbito estrictamente jurisdiccional consagraba el artículo 24.2 CE . Por su parte, y en relación, en concreto con el discutido en autos derecho a la presunción de inocencia, la STC13/1982 de 1 de abril señaló que "el derecho a la presunción de inocencia no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución, tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado sancionatorio para las mismas o limitativo de sus derechos".

Tal doctrina fue reiterada por las SSTC 37/1985, de 8 de marzo y 42/1989, de 16 de febrero, que con rotundidad señaló: "Ciertamente que la presunción de inocencia, aunque con algunas matizaciones, es aplicable según jurisprudencia de este Tribunal a los expedientes administrativos sancionadores".

De la citada doctrina constitucional, y de la que a continuación se expondrá, se desprende que, como en el procedimiento penal, en los procedimientos sancionadores se exige una actividad probatoria de cargo que, si no existe, o si la que existe es de valoración prohibida, o es insuficiente para acreditar los hechos constitutivos de la infracción, determina la obligación de absolver. Especialmente interesante, en relación con el citado derecho a la presunción de inocencia, ha sido la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la llamada "presunción de veracidad de las actas administrativas", que hoy regula con carácter general el artículo 137.3 de la LRJPA .

En relación con tal cuestión la STC 341/1993, de 18 de noviembre, analizando el artículo 37 de la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Ciudadana, señala que "no atribuye, desde luego, fehaciencia a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad (no de otro modo se ha de entender la expresión legal "informaciones") que versen sobre "hechos" que los propios agentes "hubieren presenciado", pero sí es patente que da relevancia probatoria, en el procedimiento administrativo sancionador, a tal relato fáctico (al margen claro está cualesquiera valoraciones hechas por los agentes al redactar sus "informaciones"). Este reconocimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por los agentes sólo sería inconstitucional, sin embargo, en el caso de que la Ley otorgara a tales "informaciones" una fuerza de convicción privilegiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se impusiera ---incluso al margen de toda contraria alegación o probanza--- sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la culpabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a resolver el expediente. Si estableciera la Ley, en efecto, una tal presunción iuris et de iure en orden a la certeza de lo informado por los agentes el precepto sería inconstitucional, por contrario a la presunción de inocencia, en atención a lo que declaramos, al enjuiciar una disposición en cierto modo análoga, en la STC 76/1990". Y, tras recordar, a este propósito ---citando la STC 212/1990 --- que "es doctrina reiterada de este Tribunal que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad", concluye en este particular señalando que "no merece tales reproches, sin embargo, el art. 37 de la LOPSC . Esta disposición, en efecto, en modo alguno impone la presunción incontrovertible de que lo que conste en el informe escrito de los agentes sea cierto (la Ley, como no podía ser de otro modo, admite la "prueba en contrario") y tampoco atribuye a dichas "informaciones", aun a falta de toda prueba que las contradiga, una eficacia determinante para la sanción del expedientado. Importa advertir, en cuanto a esto último, que bastará con que aquél niegue los hechos sobre los que los agentes han informado para que deban éstos ratificarse en el expediente, trámite que dará ocasión para que la autoridad llamada a resolver pondere debidamente el contenido de la información policial. Y es preciso también tener en cuenta que, según el dictado legal, dicha autoridad no queda, en ningún caso, vinculada o determinada en su juicio por el contenido de aquellas informaciones, ratificadas o no, pues la Ley se limita a establecer que lo declarado por los agentes será "base suficiente para adoptar la resolución que proceda", sin que quepa excluir, por consiguiente, que el expediente concluya sin sanción, pese a la información policial y en atención a otras consideraciones. La Ley establece, por último, una inexcusable garantía adicional al imponer a los agentes el deber de aportar al expediente "todos los elementos probatorios disponibles". La citada STC concluye señalando que "bien se ve, siendo esto así, que el precepto no es contrario a la norma constitucional que protege la presunción de inocencia en todo proceso o procedimiento sancionador. No estamos ante una disposición que otorgue valor en todo caso a la información de los agentes ni que dispense a la Administración de aportar cuantas pruebas haya obtenido ni, en fin, que predetermine el criterio de la autoridad que deba resolver el expediente sancionador. El expedientado no queda ---en contra de lo que los recurrentes creen--- compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración de la prueba ---de toda la prueba practicada-- que ha de llevar a cabo la autoridad administrativa. A falta de prueba en contrario, las informaciones de los agentes tampoco dan, por sí solas, base para "adoptar la resolución que proceda" (eventualmente sancionatoria), eficacia que sólo podrán llegar a alcanzar con el asentimiento tácito del expedientado al contenido fáctico del informe o, caso de negar éste los hechos, mediante la necesaria ratificación de los informantes en el expediente. Todas estas exigencias y garantías legales (que los agentes hayan presenciado los hechos; que se ratifiquen, caso de contradicción, en el contenido de su información; que se prevea la posibilidad de prueba en contrario y de la aportación de cualesquiera otras pruebas y, en fin, que la norma no condicione en ningún caso el contenido de la resolución a dictar) impiden apreciar, en suma, la tacha de inconstitucionalidad opuesta frente al precepto".

En consecuencia, tal doctrina no la podemos considerar vulnerada ante la ausencia de actividad probatoria ---en la vía administrativa y en la vía jurisdiccional--- de la sociedad recurrente, y, sobre todo, ante la prueba de cargo de la Administración que figura en el expediente:

1. A la denuncia del Servicio de Vigilancia de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, de 23 de enero de 2006, debemos añadir la anterior denuncia de un particular sobre los mismos hechos, llevada a cabo en fecha de 10 de noviembre de 2005, por el temor de inundación al haber bajado la cota con las extracciones.

2. Informe Técnico del Jefe del Servicio del Dominio Público Hidráulico, de 30 de enero de 2006, cuantificando la extracción, dando cuenta de la anterior denuncia del particular, determinando la fecha de las extracciones y fijando, a efectos de valoración del daño, el precio del m3 de arena a 8,39 euros.

3. Informes Técnicos de la misma Confederación Hidrográfica de 28 de noviembre (del Servicio de Vigilancia) y 3 de diciembre de 2007 (del Jefe del Servicio de Dominio Público Hidráulico).

   De los mismos se desprende:

1. La autoría de las extracciones, el lugar y la fecha de las mismas.

2. La ubicación de la zona en el Dominio Público Hidráulico, como ha ratificado el deslinde realizado

   con posterioridad.

3. El sistema de cuantificación utilizado: GPS, cintas métricas y distanciamiento.

   Material mas que suficiente para el soporte de la Resolución impugnada. Frente a esto, como sabemos, ausencia absoluta de prueba técnica de la recurrente tendente a desvirtuar alguno de los datos fácticos expresados, lo que impide entender vulnerado el principio de presunción de inocencia.

Por último, la recurrente concreta su impugnación en la citada cuantificación de los daños, citando la STS de esta Sala de 2 de octubre de 2007, cuya aplicación al supuesto de autos, como acabamos de examinar en el Fundamento Jurídico anterior, no resulta posible, ante la ausencia del soporte probatorio válido, solo imputable a la recurrente.

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

VISTOS los preceptos citados, así como los de general aplicación de la Ley citada esta Jurisdicción.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad "ÁRIDOS SIERRA DE LOS SANTOS, S. L." contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 23 de mayo de 2008, por el que fue impuesta a la entidad recurrente, la sanción de multa, en la cuantía de 400.000 euros y la obligación de indemnizar los daños ocasionados al dominio público hidráulico en la suma de 209.750 euros, como consecuencia de la extracción de áridos en zona de dominio público del Río Guadiana, sin la preceptiva autorización del Organismo de cuenca, en el término municipal de Pueblonuevo del Guadiana (Badajoz). Acuerdo que declaramos ajustado al Ordenamiento jurídico.

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.