STS 325/2008, 24 de Febrero de 2010
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2010:803 |
| Número de Recurso | 30/2008 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 325/2008 |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil diez.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 1/30/2008, interpuesto por ENDESA, S.A., representada por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres, contra el Real Decreto 325/2008, de 29 de febrero, por el que se establece la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica para instalaciones puestas en servicio a partir del 1 de enero de 2008.
Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado; UNIÓN FENOSA DISTRIBUCIÓN, S.A., representada por el Procurador D. Alejandro Escudero Delgado; CIDE SOCIEDAD COOPERATIVA, representada por la Procuradora Dª Mercedes Caro Bonilla; HIDROCANTÁBRICO DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.U., representada por el Procurador D. Carlos Mairata Laviña; IBERDROLA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.A.U., representada por el Procurador
D. José Luis Martín Jaureguibeitia, y RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.U., representada por el Procurador D. Jacinto Gómez Simón.
En fecha 5 de mayo de 2.008 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo ordinario contra el Real Decreto 325/2008, de 29 de febrero
, por el que se establece la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica para instalaciones puestas en servicios a partir del 1 de enero de 2.008, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 4 de marzo de 2.008, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 8 de julio de 2.008.
Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se estime el recurso declarando la nulidad de la resolución impugnada. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse la cuantía del recurso como indeterminada y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, exponiendo los puntos de hecho sobre los que la misma debería versar, así como que se realice el trámite de conclusiones.
De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se desestime la demanda, confirmando íntegramente el Real Decreto 325/2008 .
Posteriormente se ha concedido plazo a los codemandados para contestar a la demanda, habiendo cumplimentado dicho trámite la representación procesal de Red Eléctrica de España, quien suplica en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se condene en costas a la parte demandante por su temeridad y mala fe, y que se acuerde cuanto más procedente sea conforme a Derecho. Mediante otrosí solicita que el pleito sea declarado concluso sin más trámites.
No habiendo presentado escrito de contestación a la demanda las representaciones de Unión Fenosa Distribución, Cide, Hidrocantábrico Distribución e Iberdrola Distribución Eléctrica se ha tenido por caducado dicho trámite respecto de las mismas por providencia de 30 de enero de 2.009.
En auto de 16 de marzo de 2.009 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y se ha acordado el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con el escrito de proposición de prueba presentado por la demandante el correspondiente ramo, procediéndose a la práctica de las admitidas.
Finalizada la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, a excepción de Unión Fenosa Distribución, Cide, Hidrocantábrico Distribución e Iberdrola Distribución Eléctrica, teniéndose por decaídas en dicho trámite a las mismas y declarándose conclusas las actuaciones por providencia de 18 de septiembre de 2.009.
Por providencia de fecha 14 de enero de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 23 de febrero de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La entidad mercantil Endesa, S.A., interpone el presente recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 325/2008, de 29 de febrero, por el que se establece la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica para instalaciones puestas en servicio a partir del 1 de enero de 2.008.
La entidad actora funda el recurso en que la disposición recurrida carecería de motivación en todos aquellos puntos en los que la misma se aparta del criterio expresado por la Comisión Nacional de Energía en su dictamen sobre el Real Decreto. Según la recurrente, tal apartamiento sin justificación contravendría lo dispuesto en el artículo 54.1 .c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y originaría la anulación total de la disposición impugnada de acuerdo con lo previsto en el artículo 63 del mismo cuerpo legal.
En concreto, Endesa afirma que el Real Decreto se separa de las recomendaciones expresadas en el informe de la Comisión Nacional de Energía en los siguientes puntos:
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El Real Decreto impugnado fija la tasa de actualización del valor reconocido de la inversión como un valor constante del 2.5% a lo largo de todos los años en el apartado 3 del artículo 3, frente a la recomendación de la Comisión Nacional de la Energía y el Consejo de Estado de que dicha tasa de actualización esté ligada al índice de precios al consumo o al índice de precios industriales.
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En el apartado 4 del mismo artículo 3 se fija la tasa de retribución a aplicar al valor neto de la inversión en un valor que la Comisión Nacional de la Energía entiende que supone no dar incentivos a las empresas transportistas que gestionen de manera eficiente sus fuentes de financiación y que puede ser, según los casos, insuficiente o excesiva.
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En el apartado 6 del artículo 6 se fijan los porcentajes a aplicar por la Comisión Nacional de la Energía para la realización de los pagos de la retribución del transporte de una manera que la Comisión Nacional de la Energía considera inapropiada.
Así pues, según la sociedad recurrente, en dichos puntos el Real Decreto no está en absoluto motivado, porque se aparta del criterio expresado por la Comisión Nacional de la Energía, contraviniendo con ello, como ya se ha indicado, lo dispuesto en el artículo 54.1.c) de la citada Ley 30/1992, en el que se exige la motivación de los actos "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos". Incurre en definitiva el Real Decreto, según la autora, en una causa de nulidad de las contempladas en el artículo 63 de la Ley 30/1992 .
Tanto el Abogado del Estado como la entidad codemandada Red Eléctrica de España objetan que el Real Decreto impugnado no es un acto administrativo aplicativo del derecho al que le resulte aplicable el artículo 54 de la Ley 30/1992, sino una disposición normativa, creadora de derecho, que ha de ajustarse en su desarrollo a lo dispuesto en la Ley del Sector Eléctrico ( modificada por la Ley 17/2007, de 4 de julio ) y, en cuanto al procedimiento de elaboración, a lo establecido en el artículo 24 de la Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre ).
En lo que respecta a los informes del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de la Energía, sostienen ambas partes codemandadas que el primero es claramente favorable, al entender que se han cumplido los requisitos legales exigidos y que, en cualquier caso, habiendo sido consultadas ambas instituciones, no existe obligación alguna de que el contenido de la disposición se ajuste a sus observaciones.
Sobre la motivación en las disposiciones administrativas.
Tienen razón las partes codemandadas y debe ser rechazado el recurso formulado por Endesa. Puede afirmarse con carácter general que en un Estado democrático de derecho todas las actuaciones de los poderes públicos deben estar justificadas, sin que quepa la arbitrariedad en cualesquiera decisiones de los mismos, así como que las razones que explican el fundamento razonable de dichas actuaciones y excluyen la arbitrariedad deben quedar reflejadas de forma que los ciudadanos y, en su caso, los Tribunales, puedan conocerlas.
Ahora bien, dicho lo anterior es preciso tener presente que tales exigencias de justificación se plasman de manera muy diversa y con distinta intensidad según el tipo de actuación pública de que se trate, y que su eventual ausencia o insuficiencia tiene consecuencias muy distintas. Así, tal justificación puede ir desde la explicación pública por parte de los cargos públicos de naturaleza política a los ciudadanos, que podrán tenerlo en cuenta en futuras elecciones, hasta la necesidad de una motivación formal y expresa de determinadas actuaciones administrativas cuya falta o carácter insatisfactorio puede determinar, en su caso, la anulación judicial de la decisión pública de que se trate.
En el presente supuesto, la parte actora proyecta equivocadamente sobre las disposiciones administrativas generales una exigencia que el ordenamiento jurídico sólo requiere a los actos administrativos singulares. En efecto, el Título V de la Ley 30/1992 regula separadamente en sendos capítulos los requisitos de las disposiciones administrativas (artículos 51 y 52 ) y de los actos administrativos (artículos 53 a 61 ). En concreto, el artículo 54 de la referida Ley exige motivación expresa y formal a los actos administrativos que enumera en su apartado primero, entre los que se cuentan precisamente los que se aparten del criterio de los órganos consultivos. Pero dicha exigencia no puede aplicarse, como pretende la actora, a las disposiciones generales con contenido normativo que se incorporan al ordenamiento jurídico.
En efecto, respecto a las disposiciones generales los referidos artículos 51 y 52 estipulan sus exigencias sustantivas y formales (principios de legalidad, de jerarquía y de competencia, publicación oficial, inderogabilidad singular de los reglamentos), pero en ningún caso una exigencia de motivación análoga a la contenida en el antes citado artículo 54 . Por otra parte, los artículos 23 y 24 de la Ley del Gobierno se refieren al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno, de la que emanan precisamente las disposiciones generales, y mientras que el primero reitera y detalla las exigencias establecidas en los preceptos ya señalados de la Ley 30/1992, el artículo 24 regula el procedimiento de elaboración. Es en esta regulación en la que se obliga a la Administración a recabar determinados informes y dictámenes, internos y externos, que habrán de incorporarse al expediente y que permitirán a los interesados y, en último término, a los Tribunales, el conocer las razones y circunstancias que han llevado a la Administración a aprobar una determinada reglamentación. Pero en ninguna de tales exigencias está previsto que la Administración deba justificar de forma expresa su apartamiento de los criterios expresados por los órganos consultivos en los informes no vinculantes que hubieran tenido que emitir. Dichos informes tienen como objeto aportar datos, conocimientos y criterios al órgano competente para dictar una disposición reglamentaria de forma que se favorezca el acierto en cuanto al contenido de la misma, pero no obliga al citado órgano a justificar la no conformidad final de la disposición aprobada con tales informes, por mucho que tal justificación pueda resultar en ocasiones ilustrativa y de interés para conocer las razones que conducen a la decisión final. En consecuencia con lo anterior, procede desestimar la demanda, que se sustenta en la equivocada aplicación a una disposición administrativa de una exigencia relativa a actos administrativos singulares.
Conclusión y costas.
El recurso ha de ser desestimado en razón de los argumentos expuestos en el anterior fundamento de derecho. No concurren las circunstancias legales para la imposición de cosas establecidas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Endesa, S.A. contra el Real Decreto 325/2008, de 29 de febrero, por el que se establece la retribución de la actividad de transporte de energía eléctrica para instalaciones puestas en servicio a partir del 1 de enero de 2008. No se hace imposición de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Ramon Trillo Torres.-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Firmado.-PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
