STS, 22 de Febrero de 2010

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 4 de octubre de 2005 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso 1706/99) interpuesto por la Entidad Urbanística de Conservación La Moraleja contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 3 de noviembre de 1999.

Según explica la sentencia recurrida en su fundamento jurídico primero, en el proceso de instancia la parte actora aducía que la Revisión del Plan General de Alcobendas, al alterar la calificación urbanística de la plaza de Acceso de la Urbanización de la Moraleja, de zona verde a uso comercial, ha incurrido en ilegalidad, habiendo ejercido ilícitamente y con arbitrariedad la potestad de planeamiento, destacando al entidad de conservación demandante los importantes valores medioambientales de la zona afectada, que el Ayuntamiento tiene la obligación de conservar.

Tanto la Comunidad de Madrid como el Ayuntamiento de Alcobendas y la representación de la entidad Niesa se opusieron al planteamiento de la demandante.

La Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso haciendo las siguientes consideraciones:

Ley del 56 (ésta circunstancia conviene que se retenga al objeto de aclarar el régimen legal aplicable). El plan parcial (que se refería a suelo urbano, no a suelo de reserva urbana) había sido presentado por la propia recurrente. En el acuerdo de la COPLACO se señalaba lo siguiente en relación con la zona controvertida: en el plano de ordenación señalado con el número 4 aparece marcada con una trama y calificada como "jardines" la zona que rodea las edificaciones existentes, presentándose una divergencia de denominación que debe aclararse entre la palabra "jardines" señalada en los planos y la calificación dada a esta zona en el cuerpo del informe del Acta de la Comisión, de la sesión del 19 de septiembre, pag. 21 en la que, entre otras, se dice: que clasifican de verde los pinares existentes en el acceso... (la negrilla no figura en el original). La aprobación era condicionada, y para cumplir la condición, el representante de NIESA compareció ante la COPLACO manifestando que en el "plano de ordenación" señalado con el núm. 4 el proyecto antes mencionado, aparece marcada con una trama y calificada como "jardines", la zona que rodea las edificaciones existentes, manifestando que dicha calificación se extiende y acepta por la Entidad Promotora como Zona Verde Pública".

Además de lo anterior, es de notar que el Plan Parcial de Ordenación de la Plaza de Acceso a La Moraleja, en el Anejo de sus Ordenanzas reguladoras, preveía en el epígrafe relativo a la edificabilidad para dicha zona un aprovechamiento de 10.400 m2, desglosado en las siguientes magnitudes: edificación existente, 2.600 m2; edificación proyectada, 7.800 m 2.

El plan de ordenación de Alcobendas, aprobado definitivamente en el año 1984, que es objeto de revisión por el acuerdo impugnado, establecía la subsistencia total para la zona del planeamiento existente, si bien, en la ordenanza específica destinada a desarrollar la edificabilidad de la "Plaza de Acceso a La Moraleja", titulada "Ordenanza 4-17, se indicó que su edificabilidad máxima era de 5.200 m2 (la mitad de los

10.400 m2 que el plan parcial contemplaba).

Con ello, en orden al planeamiento de la zona, llegamos al último instrumento de ordenación, es decir en la revisión impugnada, que en lo que aquí importa incorpora las previsiones contenidas en un convenio urbanístico suscrito por la recurrente con el Ayuntamiento en fecha 14 de diciembre de 1998, que es objeto del recurso contencioso número 783/99 de esta misma sección, promovido igualmente por la entidad de conservación.

La aprobación de la revisión del planeamiento impugnada supone la asignación a la Plaza de Acceso a La Moraleja de una edificabilidad de 10.389 m2, estando ya consumidos 3.202, y quedando, por tanto, por ejecutarse 7.187 m, para los que se destina la zona del ámbito de la plaza de Acceso a La Moraleja libre de arbolado y vegetación y en la que, por tanto, se podía ejecutar la edificación sin causar trastornos al medio ambiente.

Por lo demás, debe notarse que la titularidad registral de la zona litigiosa corresponde a NIESA. Respecto de otras de las zonas de la MORALEJA, la compañía NIESA otorgó a favor del Ayuntamiento mediante escrituras públicas, la cesión de los terrenos destinados a zonas verdes y a viales.

Hasta aquí las coordenadas fácticas de las que ha de partirse para dar respuesta a la cuestión litigiosa. Aparte del decalage que supondría que para una zona verde se establezca una edificabilidad para usos sociales y que el acuerdo de aprobación del plan parcial obliga a calificar de zona verde la parte arbolada, no el total de la plaza, las posturas dicotómicas en conflicto, si se tratase de un plan parcial de suelo urbanizable de los previstos en la ley del suelo del 75 (Texto Refundido de 1976 ) no ofrecería mayores dificultades: la entidad promotora tendría obligación legal de ceder los terrenos destinados a zonas verdes previstos en el planeamiento parcial con independencia de que formalmente no se hubiera otorgado la cesión. En palabras de la recurrente: la realidad es que el deber de cesión de viales y zonas verdes de la Pza. de Acceso no nace de compromiso de cesión alguno. Ese deber de cesión nace de la normativa urbanística y ha pesado sobre los viales y zonas verdes existentes desde la aprobación del Plan Parcial de Ordenación de la Pza. de Acceso a La Moraleja. Cuestión distinta es que tal cesión nunca haya sido requerida municipalmente. Si lo ha sido por el contrario en la zona Este. Ello determinaría en opción de la recurrente que la titularidad formal que el Registro de la Propiedad ha publicado a favor de NIESA hasta fecha reciente no se corresponde con la realidad jurídica extraregistral respecto a viales y zonas verdes de la Pza. de Acceso.

Asumir esa conclusión sería apresurada y omitiría el dato trascendental de que el plan parcial fue aprobado bajo la vigencia de la Ley del Suelo de 1956, que contemplaba por primera vez los planes parciales, si bien con un contenido y alcance diferente a lo que actualmente conocemos: durante la vigencia de la Ley del Suelo de 1956 el Plan Parcial era aplicable no solo al suelo urbanizable (llamado entonces de reserva urbana), sino también al urbano (posibilidad que desapareció en la Ley de 1975 ). Es más, incluso llegaron a aprobarse planes parciales en suelo urbano, sin previo plan general, como ocurrió en este caso.

Para Madrid había que tener en cuenta, además, la Ley del Área Metropolitana de Madrid, de 2-12-63

, y su reglamento, aprobado por Decreto 3088/1964, de 28 de diciembre (la Ley creó la COPLACO) y para la ciudad de Madrid la Ley Especial del Municipio de Madrid, de 11 de julio de 1963 (...)

Pero dejando de lado esa circunstancia, lo cierto es que conforme al régimen jurídico aplicable al año 1974, es decir, según la Ley de 1956, dejando aparte el municipio de Madrid, la cesión de terrenos destinados a parques y jardines públicos tenía un límite máximo igual a la décima parte de la superficie edificable del sector para cuyo servicio se establezca. En efecto, el artículo 67.3, a) de la Ley del Suelo de 1956señalaba que los propietarios de terrenos de suelo urbano (condición que tenía el suelo que nos ocupa) deberán: Ceder los terrenos viales y de parques y jardines y costear la urbanización del modo y en la proporción a que se refiere el artículo 114 . Este artículo 114 reenviaba a la regulación establecida para cada sistema de ejecución de los planes, señalando a tal fin que los propietarios de fincas emplazadas en sectores que fuesen objeto de urbanización deberán subvenir a la misma, en justa compensación a los beneficios que su ejecución habrá de reportarles, mediante la cesión de terrenos libres de gravámenes y costeamiento de las obras, del modo y en la proporción establecida al regular cada sistema de ejecución de los planes».

Tanto en el sistema de cooperación como en el de cesión de viales, que eran los preferentes en la Ley del 56, los propietarios tenían obligación de ceder a la Administración determinadas superficies de terrenos destinados a espacios libres públicos (vid. art. 116 para la cooperación y 129 para la cesión de viales), no estableciéndose determinación específica al respecto para el sistema de compensación (el sistema de cesión de viales era bastante similar en orden a la finalidad a lo que hoy conocemos por sistema de compensación, pero sin constitución de Junta).

El apartado 4 del artículo 116 de la Ley del Suelo de 1.956, donde se regulaban las cesiones, cuando procedían, para parques y jardines públicos, se establecía lo siguiente:

El terreno destinado a parques y jardines públicos, de aportación obligatoria para los propietarios, será igual al que represente una décima parte de la superficie edificable del sector para cuyo servicio se establezca, si lo fuere de una altura que no exceda de cinco plantas, pudiéndose incrementar hasta un quince por ciento para las fincas con vistas sobre el parque o jardín y hasta un doce por ciento para las radicadas a trescientos metros del perímetro exterior del mismo, o en la proporción mayor correspondiente, si se permitiera rebasar aquel volumen de construcción.

En el caso del plan parcial de la Plaza de Acceso a la Moraleja, el terreno previsto para zona verde excedía claramente de ese porcentaje.

Lo hasta aquí razonado permite concluir que la alteración del planeamiento no constituye un supuesto de arbitrariedad, alterando la calificación de una zona verde que debió ser cedida por un uso lucrativo, para favorecer al titular. Sin hubiera sido así, desde luego que la demanda debería ser acogida. Pero lo cierto es que el terreno es de titularidad particular, sin obligación legal de cesión gratuita, al menos en su totalidad, y teniendo asignadas una edificabilidad que las determinaciones de planeamiento, hasta su revisión hacía de difícil materialización.

Resta, por tanto, examinar si la decisión de planeamiento perjudica el medio ambiente y, en último término si resulta arbitraria en el contexto interno del plan.

Desde esta perspectiva, no debe olvidarse que la alteración de planeamiento no comporta la pérdida del pinar existente en la zona.

En informe del Director de Urbanismo del Ayuntamiento, fecha 17 de enero de 1999, se señala (vid pag. 16) que "en cuanto a la masa arbórea en la Plaza de Acceso de La Moraleja, no va a ser afectada por el cambio de calificación de una superficie destinada anteriormente a espacios libres, puesto que está prácticamente vacante de arbolado. Se ha presentado información gráfica adicional señalando que sólo se afectaría a tres árboles, garantizando su reposición en un número mucho mayor. No obstante, es posible recortar el área excluida de la zona verde, con mayor precisión que la empleada actualmente en el Plan General, a fin de garantizar lo expuesto más arriba. Se incorpora esa nueva regulación como Anexo número

5.

Estas afirmaciones se corroboran a la vista de la documentación fotográfica aportada, en la que se diferencian perfectamente la zona de pinar y la zona vacante en la que se localizan los aprovechamientos lucrativos y ello conduce a que tampoco pueda apreciarse falta de coherencia interna en las determinaciones de planeamiento.

Así pues, cuanto se lleva razonando conduce a la desestimación del recurso....>>.

Contra la anterior sentencia preparó recurso de casación la Entidad de Conservación La Moraleja y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 30 de enero de 2006 en el que se aduce un único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se formulan, alegando que la exposición que hace la sentencia recurrida del régimen de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, clave de todo el discurso de la sentencia, es incompleta y parcial, por lo que sus conclusiones deben alterarse a la luz de una interpretación ajustada a la legalidad. Concretando esa formulación, la entidad recurrente invoca lo dispuesto en diferentes preceptos de la citada Ley del Suelo de 1956 (artículos 67.3, 113, 114 y 116 ) para señalar que, en contra de lo que se afirma en la sentencia, la ejecución del Plan Parcial de 1975 se llevó a cabo por el sistema de compensación de propietario único y que por tanto el régimen de cesiones obligatorios que resultaba aplicable era el previsto en los artículos 67.3 y 114 de la citada Ley del Suelo de 1956, sin que resultase de aplicación el límite de cesiones para parques y jardines señalado en el artículo 116.4 de la misma Ley pues tales limitaciones cuantitativas únicamente eran aplicables en los sistemas de cooperación y de cesión de viales. El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se anule la resolución que aprobó la revisión del planeamiento en lo que se refiere a la modificación de la zona verde de la Plaza de acceso a la Moraleja.

La Comunidad de Madrid se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 19 de abril de 2007 en el que formula alegaciones en contra del único motivo de casación aducido y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia de instancia, con condena en costas a la recurrente.

La representación del Ayuntamiento de Alcobendas formalizó su oposición al recurso de casación mediante escrito presentado el 17 de abril de 2007 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación, y a continuación formula alegaciones para señalar que la fundamentación de la sentencia recurrida es ajustada a derecho. Termina el escrito solicitando que "se desestime" el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

También se opuso al recurso de casación la representación de la entidad Niesa, que a tal efecto prestó escrito con fecha 16 de abril de 2007 en el que asimismo plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación. En cuanto al fondo de la controversia, señala que la recurrente se limita a exponer su discrepancia con la sentencia pero sin especificar las infracciones en que ésta habría incurrido. Por todo ello termina solicitando la desestimación del recurso por causa de inadmisibilidad o bien, alternativamente, su desestimación en cuanto al fondo, confirmando íntegramente la sentencia recurrida con imposición de las costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 17 de febrero de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de la Entidad de Conservación La Moraleja contra la sentencia Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de octubre de 2005 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso 1706/99) interpuesto por la Entidad Urbanística de Conservación La Moraleja contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 3 de noviembre de 1999.

Ya hemos visto las razones que se dan en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo (antecedente segundo); y también hemos dejado reseñado el enunciado del motivo de casación que formula la recurrente (antecedente tercero). Pero antes de entrar a examinar las cuestiones que se plantean en ese motivo de casación debemos pronunciarnos sobre la inadmisibilidad del recurso planteada por el Ayuntamiento de Alcobendas y la entidad Niesa.

La causa de inadmisibilidad aducida por la representación de Niesa no puede ser acogida, pues no es cierto que la sentencia se pronuncie sobre una materia que sea ahora de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. Muy por el contrario, hemos visto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Urbanística de Conservación La Moraleja se dirigió contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas, tratándose por ello de un litigio cuya resolución es competencia la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y del que ésta ha conocido en instancia única (artículo 10.1.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Y siendo ello así, es claro que contra la sentencia cabe recurso de casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.1 de la misma Ley .

Tampoco puede prosperar la inadmisibilidad del recurso que plantea la representación del Ayuntamiento de Alcobendas. Aun reconociendo que el escrito de interposición del recurso de casación no es precisamente modélico en lo que se refiere a su correspondencia con el de preparación, y tampoco en lo relativo a la formulación del único motivo que se aduce -a esto último volveremos a referirnos- ambos escritos contienen las menciones imprescindibles para que no deba rechazarse la admisión del recurso. Así, pese a que los dos escritos son discordantes en algunos puntos -el de preparación se refería a algunas cuestiones que luego no encontraron reflejo en el escrito de interposición- no cabe ignorar que en la preparación del recurso también se aludía a determinados preceptos de la Ley del Suelo de 1956 (artículos 114 y 116.4 ) a los que tambien se refiere el escrito de interposición. Por tanto, debe ser rechazada la pretensión de inadmisibilidad del recurso. Otra cosa es que la falta de consistencia del escrito de interposición avoque necesariamente a su desestimación, resultado final que desde ahora dejamos anticipado. Veamos.

En el único motivo de casación aducido la entidad urbanística recurrente alega que la exposición que hace la sentencia recurrida del régimen de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 es incompleta y parcial, por lo que sus conclusiones deben alterarse a la luz de una interpretación ajustada a la legalidad.

Tras esa genérica formulación, la entidad recurrente señala que la ejecución del Plan Parcial de 1975 no se llevó a cabo por ninguno de los dos sistemas de actuación que el artículo 113.2 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 señalaba como de aplicación preferente -sistema de cooperación y sistema de cesión de viales con imposición de contribuciones especiales- sino que fue ejecutado por el sistema de compensación de propietario único. Por tanto -continua el razonamiento de la recurrente- el régimen de cesiones obligatorios que resultaba aplicable era el previsto en los artículos

67.3 y 114 de la citada Ley del Suelo de 1956, sin que resultase de aplicación el límite de cesiones para parques y jardines señalado en el artículo 116.4 de la misma Ley ("...una décima parte de la superficie edificable del sector para cuyo servicio se establezca, si lo fuere de una altura que no exceda de cinco plantas, pudiéndose incrementar hasta un quince por cuento para las fincas con vistas sobre el parque o jardín y hasta un doce por ciento para las radicadas a doscientos metros... "), pues tales limitaciones cuantitativas de las cesiones para parques y jardines únicamente eran aplicables en los sistemas de cooperación y de cesión de viales (artículo 116.4 y 129.1 de la Ley de 1956 ) y no operaban, en cambio, cuando la urbanización se realizaba por el sistema de compensación.

El planteamiento no puede ser acogido. En primer lugar, en el breve desarrollo del motivo la recurrente no ofrece ningún dato que sirva de respaldo a su alegación de que la ejecución del Plan Parcial se llevó a cabo por el sistema de compensación; y, por el contrario, existen razones para afirmar que no fue así. De un lado, porque ningún vestigio hay de que operase el mencionado sistema de compensación, ni de que la entidad Niesa o el Ayuntamiento de Alcobendas promoviesen entonces iniciativa alguna en tal sentido. De otra parte, porque como señala acertadamente la sentencia recurrida, ante la falta de especificación del Plan Parcial sobre el sistema de actuación que habría de seguirse entraba en juego la previsión del artículo 113.2 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956, en la que los sistemas de cooperación y de cesión de viales con imposición de contribuciones especiales eran de aplicación preferente.

Debe reconocerse que la documentación del Plan Parcial de 1975 incurría en notable falta de precisión pues, como indica la sentencia recurrida (fundamento segundo, párrafo primero), inducía a confusión el que en los diferentes documentos y planos de aquel instrumento de planeamiento se utilizasen de forma indistinta los términos "jardines", "pinares", "zona que rodea a las edificaciones" o "zona verde pública". Ahora bien, debe recordarse que lo que se enjuicia en la sentencia recurrida no es aquel Plan Parcial de 1975 sino la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Alcobendas aprobada definitivamente por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid 3 de noviembre de 1999. Y, siendo ello así, la recurrente no ha desvirtuado las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

En particular, la recurrente en casación no ha aludido siquiera a un dato que aparece reflejado en la sentencia y que resulta relevante: el Plan Parcial de 1975 reconocía a los terrenos una edificabilidad cuya materialización resultaba difícil, por no decir inviable, en caso de mantenerse la interpretación que propugna la Entidad de Conservación. Y esta situación gravemente disfuncional -sin duda propiciada por la confusión terminológica de aquel Plan Parcial de 1975- es la que ha venido a solventar la Revisión del Plan General de Alcobendas aprobada en 1999.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, y dada la actividad procesal desplegada por las tres partes recurridas al oponerse al indicado recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios de defensa de cada una de ellas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.