STS, 19 de Mayo de 2010

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 8 de abril de 2006, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2260 del año 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto el Procurador Sr. Utrilla Palombi en nombre y representación de PRECIADOS SA. contra la Resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 16 de abril de 2001 por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior del APR 17.03 y la delimitación de las Unidades de Ejecución nº 1, nº 2 y nº 3 a desarrollar por el sistema de compensación, sin hacer expresa imposición de las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Así las cosas, ha de recordarse que según se deduce del contenido de los artículos 41, 42, 43, 57, 67 y 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y es reiterada doctrina jurisprudencial, en el proceso contencioso-administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados, ya que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1 y 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa al incidirse en desviación procesal. En el caso sometido a nuestra consideración resulta evidente la existencia de desviación procesal entre el acto administrativo fijado en el escrito de interposición del recurso y las concretas pretensiones formalizadas en la demanda, entre las que ni siquiera, como decíamos, se incluye alguna atinente al Plan Especial de Reforma Interior impugnado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 6 de junio de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y, como recurrente, la entidad Preciados S.A., representada por el Procurador Don Alejandro Utrilla Palombi, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, el primero y el cuarto al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo y tercero al del apartado c) del mismo precepto; el primero porque la sentencia recurrida ha vulnerado la doctrina jurisprudencial relativa a la desviación procesal, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, ya que del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y de la demanda se deduce que se formuló una impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, pero ello viene amparado por lo dispuesto en el artículo

26.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el segundo por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley Jurisdiccional, ya que este precepto ampara la pretensión esgrimida en la demanda relativo a la anulación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 respecto de los derechos de la entidad Preciados; el tercero por haber sido dictada la sentencia recurrida con manifiesta incongruencia e infracción de lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de esta Jurisdicción, ya que no era necesario que en la súplica de la demanda se pidiese expresamente la nulidad del Plan Especial de Reforma Interior; y el cuarto por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del principio "pro actione", recogida en las sentencias que se citan, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra de conformidad con la súplica de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 2 de octubre de 2007, aduciendo que resulta evidente la desviación procesal al no haberse formulado pretensión alguna en la demanda relativa al Plan Especial de Reforma Interior, que era el objeto de la impugnación, sin que tales pretensiones pudieran ser entendidas como una impugnación indirecta de una disposición de carácter general, dado que en ellas no se formula ninguna frente al Plan General ni al Plan Especial, y tampoco hay incongruencia en la sentencia porque, al no haberse deducido impugnación indirecta alguna, el Tribunal "a quo" no debió pronunciarse sobre lo que no se pidió, razón por la que apreció la existencia de desviación procesal entre lo recurrido inicialmente y las pretensiones de la demanda, mientras que no es invocable el principio pro actione cuando se ha incurrido en una evidente desviación procesal, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 5 de mayo de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Los cuatro motivos de casación esgrimidos por la representación procesal de la entidad recurrente, aunque dos invocados al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y otros dos al del apartado c) del mismo precepto, van todos encaminados a combatir la declaración de desviación procesal contenida en la sentencia, que impidió entrar a examinar las cuestiones de fondo planteadas en la instancia por dicha entidad recurrente.

Se citan como infringidas por la Sala sentenciadora la jurisprudencia relativa a la desviación procesal y la doctrina constitucional acerca del principio pro actione, recogidas en las Sentencias de esta Sala y del Tribunal Constitucional que se transcriben, así como los artículos 26.1 y 56 de la Ley de esta Jurisdicción, por entender que se ejercitó una impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 con ocasión de haberse aprobado por el Ayuntamiento el Plan Especial de Reforma Interior para la ordenación del ámbito correspondiente al APR 17.03 "Estaciones de Villaverde" y delimitado las Unidades de Ejecución número 1, 2 y 3 por el sistema de compensación, que desarrollan las previsiones contenida en dicho Plan General.

De una atenta lectura de la demanda se deduce que la recurrente, tanto en vía previa como en sede jurisdiccional, ha cuestionado, una vez aprobado por el Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada el 28 de marzo de 2001 el Plan Especial de Reforma Interior para la ordenación del ámbito correspondiente al APR 17.03 "Estaciones de Villaverde", el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, en cuanto remitió a un APR, en concreto al 17.03, la ordenación de dicho ámbito con unas concretas determinaciones, de cuya regulación específica deduce la recurrente que se le ha impedido consolidar unos derechos que le reconoció el anterior Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, por lo que la Administración municipal ha incurrido en responsabilidad patrimonial debido a que la ejecución de las anteriores determinaciones del Plan General, sustituído por el nuevo de 1997, no se llevaron a efecto por causas imputables a la propia Administración municipal, que dejó de incorporar el terreno propiedad de la entidad demandante, clasificado como suelo urbano 4-A (edificación en manzana), a los espacios libres y zonas verdes (parque suburbano, parque urbano o parque deportivo), con lo que, debido a la nueva ordenación de la zona, se ha visto privada la entidad recurrente de un aprovechamiento que le reconocía el planeamiento general anterior y que no pudo hacer efectivo por causas imputables a la Administración municipal, que dejó transcurrir el tiempo sin ejecutar las determinaciones contenidas en el planeamiento anterior y que sólo ella podía llevar a cabo.

De tales hechos deduce la recurrente las tres primeras pretensiones que formula en su escrito de demanda, esgrimidas al amparo del artículo 41 de la Ley 6/1998, y en la cuarta pide que se declare sin efecto para ella el Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid, Renfe y la Comunidad de Madrid.

Aunque no sin imprecisión y ambigüedad, cabe considerar que las pretensiones formuladas por la recurrente en su demanda guardan una evidente relación con el Plan Especial de Reforma Interior, objeto de impugnación, en cuanto dicho Plan Especial recoge y desarrolla las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, que fue el que revisó y alteró el planeamiento anterior, en el que se reconocía un concreto aprovechamiento al suelo propiedad de la entidad demandante, que se ha visto reducido con la aprobación del nuevo Plan General, y de donde la recurrente deduce su derecho a ser indemnizada por la Administración municipal, a cuya dejación en dar cumplimiento a las determinaciones del Plan General anterior anuda la pérdida de aprovechamiento urbanístico.

En definitiva, consideramos que los motivos de casación primero, segundo y cuarto deben prosperar porque no hubo desviación procesal sino una impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 en cuanto alteró las determinaciones del anterior relativas al ámbito en que está enclavada la finca de la recurrente, reduciendo así su aprovechamiento urbanístico, lo que se ha materializado a través del acuerdo plenario de aprobación del Plan Especial de Reforma Interior que viene a ejecutar y desarrollar aquel Plan General.

No sucede lo mismo con la tacha de incongruencia omisiva de la sentencia, puesto que el precepto invocado al efecto (artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional ) no contiene regla alguna acerca del modo de dictarse las sentencias.

No estamos, por tanto, ante una incongruencia de la sentencia sino ante un posible incumplimiento del deber del juez o tribunal de velar por una correcta formulación de la demanda, establecido en el artículo

56.2 de la Ley de esta Jurisdicción, con el fin de evitar la tramitación de un proceso que finalice con una sentencia que deje imprejuzgado el conflicto planteado por un defecto formal, siempre que no se perjudique el principio de contradicción ni la neutralidad o imparcialidad exigibles al juzgador.

El que debamos entrar, una vez estimados los referidos motivos de casación, a examinar el debate en los términos en que aparece planteado, según dispone el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción, no implica que podamos o debamos apartarnos de las concretas pretensiones formuladas en la demanda, las que condicionan los extremos a analizar del planeamiento urbanístico objeto de impugnación, que no es otro que el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 en cuanto ordenó el ámbito remitido a un APR, en concreto al 17.03, en el que se ubica la finca propiedad de la demandante, en tanto en cuanto este planeamiento general ha alterado y reducido el aprovechamiento de dicho suelo, que ha venido a ejecutarse a través del Plan Especial de Reforma Interior A.P.R. 17.03 "Estaciones de Villaverde", razón por la que, conforme a lo establecido en el artículo 41 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998, la entidad demandante considera que tiene derecho a ser indemnizada por el Ayuntamiento de Madrid al no haberse ejecutado el anterior planeamiento por causas imputables a la Administración municipal, que no incorporó dicho suelo como espacios libres y zonas verdes.

No cabe duda que la entidad recurrente no tenía en su mano la transformación del suelo de su propiedad en zonas verdes y espacios libres a que lo destinaba el planeamiento anterior, pero sí tuvo la posibilidad de advertir a la Administración municipal de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor de aquel Plan General que destinaba ese terreno a espacios libres y zonas verdes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y, transcurridos dos años más desde la indicada advertencia, presentar la correspondiente hoja de aprecio, conforme a lo dispuesto en el mismo precepto.

Sin embargo, la entidad demandante no hizo uso de dicha facultad sino que, transcurrido el tiempo y revisado el planeamiento, aduce que tiene un derecho consolidado al aprovechamiento que a su terreno atribuía el planeamiento anterior y pide que la Administración le indemnice por la diferencia de aprovechamiento.

En contra del parecer de la representación procesal de la entidad recurrente, ésta no había consolidado su derecho a aquél aprovechamiento porque no había cumplido ninguno de los deberes de cesión que para adquirirlo establecía el ordenamiento urbanístico y, si bien es cierto que, dado el destino de su terreno, no era ella quien debía ejecutar las previsiones de aquel Plan General sino la Administración, entre sus facultades estuvo la de advertir a ésta de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio y, de no atenderse dicha advertencia, seguir el trámite fijado en el mencionado artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

No estamos, por consiguiente, ante los supuestos contemplados en el artículo 41 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998 para tener derecho a indemnización por alteración de planeamiento, como hemos declarado en nuestras Sentencias de fechas 12 de abril de 2006 (recurso de casación 228/2003), 2 de noviembre de 2006 (recurso de casación 3307/2003) y 21 de mayo de 2008 (recurso de casación 2934/2004), lo que determina la desestimación de las pretensiones formuladas en los apartados 1 a 3 del escrito de demanda, reiteradas en conclusiones y ahora en casación.

En la pretensión cuarta del escrito de demanda se solicita que se declare nulo y sin efecto, por lo que respecta a la entidad demandante, el convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Madrid, Renfe y la Comunidad de Madrid.

Ni que decir tiene que el convenio en cuestión carece de efectos para la entidad demandante, aunque, analizada tal pretensión con las alegaciones de la demanda, se trata con ello de impugnar también el Plan Especial de Reforma Interior, mediante el que se desarrolla el Area de Planeamiento Remitido 17.03 "Estaciones de Villaverde", cuyo contenido (se dice por la recurrente) viene impuesto por el aludido convenio.

Es doctrina legal, que no precisa de mayores precisiones, que los convenios urbanísticos no traspasan sus propios límites contractuales y que son sólo los instrumentos de ordenación los que tienen carácter normativo y los actos de ejecución o desarrollo de aquéllos los que obligan a terceros, pero no podemos olvidar que, como hemos advertido en un principio, la demandante ha cuestionado también en esta sede las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior que desarrolla el Area de Planeamiento Remitido 17.03 "Estaciones de Villaverde", de modo que con tal alcance debemos examinar la nulidad del "acto recurrido" a que alude en la súplica de su escrito de conclusiones, y ello porque, según afirma en los fundamentos de derecho de su demanda, ha alterado el marco determinado por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 y supone una quiebra absoluta del principio de equidistribución de beneficios y cargas, lo que, según continúa afirmando, se concreta en la desmesurada superficie destinada a usos no lucrativos y en que se va a desafectar suelo, que pasará a ser bien patrimonial, que no va a participar en el reparto de cargas de la compensación.

Estos vicios del ámbito ordenado por el Plan de Reforma Interior combatido sólo podríamos tenerlos por ciertos si de una prueba pericial se dedujese que así es y, a tal efecto, la entidad demandante presentó un informe elaborado por un arquitecto, que la Sala de instancia admitió como prueba pericial (auto de fecha 8 de enero de 2003 ), sin que el Ayuntamiento demandado lo haya impugnado o cuestionado a pesar de no haber sido sometido a ratificación ni contradicción.

Pues bien, entre las conclusiones de tal informe pericial ninguna permite sostener que el Plan Especial de Reforma Interior adolezca de los expresados vicios, pues se limita a afirmar que «el coste que recae sobre los particulares, titulares de los suelos marginales que quedan delimitados dentro del ámbito, trasciende con mucho las cargas urbanísticas ordinarias derivadas de una actuación similar» y que «no se ha considerado, ni siquiera apuntado, en el Plan Especial posibles derechos reversionistas que podrían modificar muy sustancialmente el reparto de aprovechamientos y cargas del desarrollo de este ámbito», para terminar indicando que «no se determina la imposibilidad de establecer usos terciarios de alguna naturaleza - comerciales u otros- sobre terrenos calificados ferroviarios por el Plan Especial, en orden a concretar ahora las superficies lucrativas del plan y no desvirtuar a futuro el actual reparto de aprovechamientos y cargas».

De las razones expuestas no sólo se deriva la desestimación de las pretensiones primera a tercera formuladas en la demanda por la entidad recurrente sino también que ni el Plan Interior de Reforma Interior impugnado ni el Plan General de Ordenación Urbana que el anterior desarrolla están incursos en las causas de nulidad que se denuncian, mientras que el convenio urbanístico, al que se alude en la demanda, no tiene más alcance ni fuerza de obligar que los que derivan de lo acordado entre las partes contratantes, por lo que la cuarta de las pretensiones formuladas en dicha demanda debe ser igualmente desestimada.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante para no hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes litigantes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .