STS, 23 de Abril de 2010
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2010:2046 |
| Número de Recurso | 31/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales.. D. Isacio Calleja García, en nombre y representación del "Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales", contra el Real Decreto 315/2006, de 17 de marzo, por el que se crea el Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación.
Han sido partes recurridas las siguientes: 1.- El Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado. 2.- El Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén. 3.- El Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos representado por el Procurador D. Alberto Hidalgo Martínez. 4.- El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, representado por el Procurador D. Juan Torrecilla Jiménez. 5.- El Instituto de Ingenieros de España representado por la Procuradora Dña. Blanca Rueda Quintero.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el 24 de mayo de 2006, contra el Real Decreto 315/2006, de 17 de marzo, por el que se crea el Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda por la parte recurrente el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que acto impugnado es conforme a Derecho.
Por su parte, la representación del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España también contesta a la demanda solicitando igualmente que se desestime el recurso y se declare conforme a Derecho el real decreto que se recurre.
Mediante providencia de esta Sala de 7 de noviembre de 2007 se tuvo por decaído de su derecho a contestar a la demanda al Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, al Instituto de Ingenieros de España y al Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.
No habiéndose solicitado prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado para formular conclusiones, evacuado este trámite, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de abril de 2010.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se cuestiona la legalidad del Real Decreto 315/2006, de 17 de marzo, por el que se crea el Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación. Esta disposición general ha sido aprobada por el Consejo de Ministros, en su sesión del día 17 de marzo de 2006, a propuesta del Ministerio de Vivienda.
La impugnación del citado real decreto se estructura en el escrito de demanda en torno a dos razones. De un lado, se realiza una explicación sobre la falta de observaciones formuladas al proyecto por el Colegio recurrente, señalando que en los textos que se sometieron a su consideración sólo figuraba la representación en el Consejo de "todos y cada uno de los agentes de la edificación" lo que, a juicio de los recurrentes, incluía también a los peritos e ingenieros técnicos industriales. Y, de otro, se aduce que los ingenieros técnicos industriales tienen la condición de agentes de la edificación según revela el artículo 10 de la Ley de Ordenación de la Edificación que incluye tanto a los proyectistas como a los directores de obras de edificación. Citando y transcribiendo en extenso, casi como única fundamentación del recurso, la Sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 9 de julio de 2002 .
Por su parte, la Administración General del Estado, sostiene que la recurrente no invoca ninguna causa de nulidad que ampare su impugnación frente al real decreto cuestionado. Se apunta que no existe norma legal ni reglamentaria alguna que imponga que en el Consejo creado haya de estar una representación de los ingenieros técnicos industriales. Y, en fin, se señala que de la Sentencia de 9 de julio de 2002 invocada no se infiere dicha inclusión en el Consejo, pues sólo trata sobre las atribuciones correspondientes a las diferentes titulaciones académicas y profesionales.
Planteados en los términos expuestos el debate procesal, la disputa de competencia profesional que subyace en este recurso respecto de la representación que han de tener en el nuevo Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación, los diversos colegios profesionales, singularmente el de peritos e ingenieros técnicos industriales, ha de arrancar de un examen del marco normativo en el que se desenvuelve, continuar con el análisis de la interpretación que viene realizando esta Sala al respecto, lo que incluye la sentencia alegada en el escrito de demanda, y, en fin, valorar si efectivamente la disposición general impugnada adolece de algún vicio de nulidad.
El orden lógico que formulamos, no obstante, tiene una objeción procesal relevante y es que, comenzando por el final, en el escrito de demanda no se señala en qué vicio de nulidad plena ha incurrido la disposición impugnada, como se pone de manifiesto en el escrito de contestación, pues efectivamente tras la cita y transcripción de la Sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 9 de julio de 2002 citada, se concluye que "en consecuencia, procede legalmente reconocer la representación de mi mandante en el consejo creado por el Real Decreto impugnado".
Ahora bien, si tenemos en cuenta que en la demanda se señala que del artículo 10 de la Ley de Ordenación de la Edificación se infiere que los ingenieros técnicos han de estar representados en el Consejo de nueva creación y teniendo en cuenta, también, que una disposición general sólo puede ser declarada nula de pleno derecho, ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992, si vulnera la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan una retroactividad de disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales, debemos entender, por tanto, que lo que se invoca es una nulidad por infracción de la jerarquía normativa, porque la disposición impugnada lesiona el artículo 10 de la expresada Ley de Ordenación de la Edificación . Por lo demás, la explicación realizada por la recurrente sobre su actividad en el procedimiento administrativo no afecta a su posición procesal en este recurso.
El marco normativo que acoge al nuevo Consejo de Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación, sin necesidad de abundar en el contenido de los artículos 45 y 47 de la CE que reconocen el derecho al medio ambiente y a una vivienda "digna y adecuada", respectivamente, se encuentra en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación . Mediante esta Ley se pretende regular, como señala en su exposición de motivos, el proceso de la edificación, por su directa incidencia en la configuración de los espacios, lo que implica siempre un compromiso de funcionalidad, economía, armonía y equilibrio medioambiental de evidente relevancia desde el punto de vista del interés general.
En este sentido, la Directiva 85/384/CEE de la Unión Europea ya declaraba que "la creación arquitectónica, la calidad de las construcciones, su inserción armoniosa en el entorno, el respeto de los paisajes naturales y urbanos, así como del patrimonio colectivo y privado, revisten un interés público".
El Consejo de nueva creación se enmarca, por tanto, en este contexto y prevé unas funciones, relacionadas en el artículo 2 del Real Decreto recurrido, acordes con la finalidad a cumplir, que son las siguientes. Elaborar propuestas sobre sostenibilidad, innovación y calidad de la edificación, informar proyectos, promover la adaptación de las disposiciones reglamentarias a las recomendaciones de la Unión Europea y organizaciones internacionales, promover la creación de bases de datos de información y estadísticas, propiciar la coordinación de las actuaciones de las Administraciones Públicas, realizar el seguimiento de la aplicación de la Ley de Ordenación citada y, en fin, impulsar el desarrollo y la actualización del Código Técnico de la Edificación.
Para alcanzar la finalidad expuesta y favorecer el cumplimiento de las funciones asignadas, la composición del Consejo ha de ser necesariamente plural y representativa de los sectores afectados. Debe incluir, por tanto, a los representantes de las Administraciones Públicas, agentes económicos y sociales implicados en los procesos edificatorios, pues tal es el propósito que expresa en la justificación del propio Real Decreto que se recurre.
El funcionamiento de este órgano colegiado permanente de la Administración General del Estado será en Pleno y en Comisión Permanente. Habiendo centrado la parte recurrente su queja respecto de la composición del órgano plenario que se regula en el artículo 4 del citado Real Decreto recurrido. Pues bien, esta composición, por lo que ahora importa, incluye en el apartado 5.d), concretamente en lo que la recurrente denomina "incisos" segundo y cuarto, del citado artículo 4, a los siguientes vocales.
·En representación de los proyectistas se fija un vocal elegido a propuesta uno del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España y otro en representación del Instituto de Ingeniería de España (inciso segundo citado).
·En representación de los directores de la ejecución de la obra : uno en representación del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos Técnicos.
Considera la parte recurrente que los peritos o ingenieros técnicos industriales, a los que representa en el proceso, han de estar representados en dicho órgano colegiado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Ordenación de la Edificación, y no le falta razón, a juicio de esta Sala. Así es, la figura del " proyectista " se regula en el mentado artículo 10, en que se le define como el agente que, por encargo del promotor y con sujeción a la normativa técnica y urbanística correspondiente, redacta el proyecto. Y lo cierto es que los proyectos pueden ser redactados también, según la clase del mismo, por los peritos o ingenieros técnicos industriales.
En este sentido, el apartado 2 del artículo 10 de tanta cita, entre las obligaciones de los proyectistas, cuando alude a la titulación académica y profesional habilitante que han tener, se distingue diversos supuestos. Nos interesa recoger dos de ellos.
El primero, cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en el grupo b) del apartado 1 del artículo 2, la titulación académica y profesional habilitante será, con carácter general, la de ingeniero, ingeniero técnico o arquitecto y vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus respectivas especialidades y competencias específicas.
Y, el segundo, cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios comprendidos en el grupo c) del apartado 1 del art. 2, la titulación académica y profesional habilitante será la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico y vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus especialidades y competencias específicas.
De manera que los proyectos para la construcción de edificios destinados a uso aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de telecomunicaciones (referido a la ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo; forestal; industrial; naval; de la ingeniería de saneamiento e higiene, y accesorio a las obras de ingeniería y su explotación, y todas las demás edificaciones cuyos usos no estén expresamente relacionados en los grupos de los apartados b) y c) del citado artículo 2.1, con exclusión del grupo del apartado a), pueden ser realizadas por aquellos que tengan la titulación de ingeniero o ingeniero técnico.
Consideramos, en definitiva, que se lesiona la jerarquía normativa cuando la disposición general recurrida infringe, al no tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 10, en relación con el artículo 2, de la Ley de Ordenación de la Edificación, pues no proyecta el contenido del mismo sobre la norma reglamentaria que diseña la composición del Pleno del Consejo de Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación. Si la condición de "proyectista" concurre también en los ingenieros técnicos industriales, como establece el indicado artículo 10, en el caso de proyectos que versen sobre determinadas construcciones destinadas a los usos específicos previstos en el artículo 1 también citado, dichos proyectivas no pueden ser ignorados o marginados en la composición del Pleno del Consejo creado.
Si los peritos o ingenieros técnicos industriales ostentan la cualificación profesional para ser agentes de la edificación, regulados en el capítulo III de la Ley de Ordenación de la Edificación, para intervenir en el proceso de la edificación en los términos expuestos en el fundamento anterior a tenor del marco normativo señalado, la composición de un órgano de nuevo cuño, como el Consejo de Sostenibilidad, que postula la participación entre los agentes implicados en los procesos edificatorios, según reza en la justificación del mismo, forzosamente ha de incluir a un vocal que ejerza tal representación.
La jerarquía normativa, que entendemos infringida en este punto, es un principio esencial que goza de reconocimiento constitucional en el artículo 9.3 de la CE . Y descendiendo del nivel constitucional al legal, la Ley 30/1992, en su artículo 51.1, nutre de contenido a este principio, específicamente para las disposiciones administrativas, al estructurar las relaciones internas propias de todo sistema normativo, proscribiendo que las disposiciones administrativas, como la ahora examinada, que obviamente tienen rango reglamentario, vulneren las leyes. Esta lesión a la jerarquía normativa constituye una causa de nulidad plena prevista en el artículo 63.2 de la indicada Ley 30/1992 para las disposiciones generales.
Por lo demás, la sentencia de esta Sala, Sección Séptima, de 9 de julio de 2002, que se invoca en la demanda escasa relación guarda con el caso examinado, porque el encuadre normativo en el que mueve es ajeno al de esta resolución.
En este sentido, esta Sala ha declarado, en Sentencia de 15 de febrero de 2005 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 89/2003, en un recurso también interpuesto por la misma parte recurrente, que >. Si esto es así, cuando, como en este caso, la capacitación para ser proyectista se tiene, según el artículo 10 de la Ley de ordenación de la Edificación, no se aprecian, porque tampoco se han puesto de manifiesto por la Administración recurrida, razones que justifiquen la restricción de la representación el Pleno del Consejo para la Sostenibilidad, Calidad e Innovación de la Edificación que comporta la composición prevista en el real decreto impugnado.
No obstante, la estimación del recurso ha de ser parcial, pues en el suplico de la demanda se pide la nulidad de los dos incisos, segundo y cuarto del artículo 4, apartado 5 (repárese que por error se refiere al 4), letra d) del Real Decreto impugnado), cuyo contenido hemos recogido en el fundamento cuarto. Y no procede declarar la nulidad de ambos incisos porque no podemos compartir, si es que eso es lo que se pretende, que haya de designarse un vocal en el punto relativo a los "proyectistas" y otro vocal en el relativo a los "directores de la ejecución de la obra", lo que inflaría la representación del colectivo profesional al que representa la recurrente que tendría el doble de representación que los demás profesionales.
En consecuencia, se declara la nulidad del artículo 4.5. d) del Real Decreto impugnado, únicamente en lo relativo al párrafo segundo o cuarto, para que sea la Administración quién determine en qué apartado concreto ha de incluir al vocal que represente a los profesionales del Colegio recurrente, pues esta Sala considera que las atribuciones legalmente establecidas en la Ley de Ordenación de la Edificación a los ingenieros técnicos industriales avalan su presencia en dicho Consejo de Sostenibilidad.
En consecuencia, y en atención a lo expuesto, procede la estimación parcial del recurso contencioso administrativo.
No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 de la LJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del "Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales", contra el Real Decreto 315/2006, de 17 de marzo, por el que se crea el Consejo para la Sostenibilidad, Innovación y Calidad de la Edificación, debemos declarar la nulidad del artículo 4.5.d) del citado Real Decreto, en la medida que no ha incluido un vocal que represente al Consejo General de Ingenieros Técnicos Industriales en los términos señalados en el fundamento octavo y para que se proceda a su inclusión. Se desestima el recurso contencioso administrativo en lo demás. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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