STS, 2 de Febrero de 2010

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 28 de julio de 2005, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1879 de 2003, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1. Rechazamos la inadmisión del recurso interpuesto por la Procuradora doña María José Sanz Benlloch, en nombre y representación de Construcciones Alabarta. S.L., contra la desestimación por silencio del recurso de alzada deducido frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 30 de julio de 2002, por el que se aprobó, definitivamente, el Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio, inadmitido, con posterioridad, por Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda de 8 de octubre de 2003. 2. Declaramos contraria a derecho la indicada Resolución en cuanto inadmitió, por extemporaneidad, el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de esta capital de 30 de julio de 2002. 3. Desestimamos el recurso interpuesto contra dicho Acuerdo. 4. No hacemos expresa imposición de costas.

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «La condición de suelo urbano que alega la actora como impeditiva de su reclasificación como no urbanizable, no es un argumento decisivo en este caso, en el que, pese a la anterior clasificación del mismo y a la concesión de licencias de actividad (1964 y 1968) y de legalización de dos naves industriales de 2000 m2 (1974), el mismo, como se ha probado, ni cuenta con los servicios e infraestructuras necesarios para ser considerado como tal (arts. 8 de la Ley 6/1998 y 8 de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística) cual evidencia la falta de sistema de abastecimiento de agua y de evacuación, sin que, pese a su anterior clasificación procede, como afirma la recurrente, la completación de su urbanización mediante una Actuación Aislada ya que, su evidente defecto de integración con la malla urbana de la población, como evidencian, sin duda, las fotografías constantes en autos, pone de manifiesto la improcedencia de tal instrumento para completar la urbanización de que se trata. Asimismo, tampoco se aprecia la existencia de consolidación de la edificación que, como hecho, determine su necesaria consideración como suelo urbano y limite, por tanto, la posibilidad del cambio de clasificación aprobado, Así, con independencia de las construcciones realizadas sin licencia y de la agrupación fáctica en una de dos parcelas catastrales, las anteriores 33 y 34 del Polígono 9, las edificaciones, legalizadas y no legalizadas, ocupan, según datos catastrales, un 17'41% de la superficie total de la parcela y, atendidos los datos registrales (declaración de obra nueva), un 10'80%, por tanto, mal puede apreciarse la consolidación que se alega en justificación de la condición urbana del suelo, al igual que analizado el informe aportado por la actora con su escrito de proposición de prueba del que se deduce que el conjunto de edificaciones existentes en la parcela, cuya superficie se estima en 18.500 m2, incluidas oficinas, caseta báscula, báscula, planta trituradora, 1ª planta triturador, balsa agua, naves, adosado naves, cubierto máquina 1 y 2, bomba pozo y tolvas exteriores representaría, con exclusión de los patios pavimentados un 24,54%. Tal conclusión no se desvirtúa por la prueba pericial practicada que sin bien afirma la posibilidad de conexión a la red de abastecimiento de agua potable y a la evacuación de aguas residuales, reconoce, en consecuencia, la infradotación real de servicios del suelo sobre el que se dictamina para merecer la clasificación de suelo urbano como límite obstativo al cambio de clasificación aprobado. Tampoco la determinación de las construcciones existentes es decisiva para determinar la consolidación del suelo ya que la medición efectuada se ha llevado a término por un método que no refleja la ocupación real de la superficie de la parcela. El Tribunal Supremo se ha pronunciado, en reiterada ocasiones, sobre el alcance de la discrecionalidad del planeamiento, y así, a modo de ejemplo, se puede citar la Sentencia de 20 mayo 92, en la que se dice lo siguiente: «La discrecionalidad técnica connatural a la actividad planificadora no es ilimitada ni está inmune al control judicial. La STS de 6-12-1979 declara que no es función de los Tribunales juzgar el acierto o desacierto de las soluciones urbanísticas que la Administración haya elegido, ni anular ni sustituir esta elección, pero siempre y cuando no encubra una desviación de poder o resulte arbitrariamente desconectada de la realidad objetiva acreditada en autos o inadecuada al fin que persigue. Por su parte, las SS. 18-10-1983 y 27-4-1983 rechazan que las determinaciones del planeamiento puedan ser sustituidas por el criterio particular de los administrados, sobre todo cuando no se demuestra de forma convincente que esa determinación incurre en desviación de poder o es de imposible realización, o manifiestamente desproporcionada o carente de racionalidad. Igual orientación establecen las SS. 24-2-1987 y 6-4-1987 al señalar que el único límite de la potestad innovadora ("ius variandi") de la Administración en materia de planificación urbanística viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan. Las decisiones planificadoras han de ser proporcionales, coherentes y racionales, ya que de otra suerte implicarían una arbitrariedad, declara también la S . 27-2-1987 .». También respecto a la condición del suelo urbano ha precisado su contenido y características que debe reunir. En este sentido, en Sentencia de 7 julio 2003, tras reconocer la aplicabilidad al supuesto de hecho del citado artículo 78 del Texto Refundido de 1976, afirma que "La «reviviscencia» del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1 .a) del Real Decreto-Ley 16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana, principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Reitera, así, el criterio mantenido, entre otras, en Sentencia de 16 diciembre de 1993, en la que, respecto a la clasificación urbanística de los terrenos litigiosos, recordaba, siguiendo la doctrina sentada por las Sentencias de esta Sala de 13-2-1991 y 16-2-1993, que "según el art 2.º 1.a) del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 octubre, en relación con el art. 78 del Texto Refundido de la ley del Suelo de 9-4-1976, los servicios a que se refieren dichos preceptos deben tener la calidad de idoneidad y adecuación indispensables o mínimas para ser consideradas como tal con virtualidad de que el terreno sobre el que concurren sea considerado y deba ser clasificado como urbano. En este mismo sentido, laSentencia de 14-4-1993 precisa que la clasificación de suelo urbano exige, no simplemente el que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos existe o se haya de construir, sino también, y sobre ello es ilustrativo el propio art 21 del Reglamento de Planeamiento y la Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, luego refundida con ésta en el texto aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 abril, que tales dotaciones las proporcionen los correspondientes servicios y que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". El propio Tribunal Supremo, en Sentencia de 27 abril 2004, resuelve la cuestión relativa a si el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, ya no exige que los servicios con los que ha de contar un suelo para merecer la clasificación de urbano deban ser suficientes o adecuados. Y así, afirma: "Tesis ésta, de una mayor permisividad o de una menor exigencia por dicha Ley del nivel de los servicios urbanísticos determinantes de la necesaria clasificación de un suelo como urbano, que en absoluto podemos compartir, pues no conducen a ella los argumentos que en su defensa invoca la parte. Así: 1) Porque en ese punto, la redacción de aquel artículo 8, en su letra a), es igual a la de la letra a) del artículo 78 de la Ley del Suelo de 1976, por lo que cabe entender que el Legislador de 1998 no quiso modificar la jurisprudencia, reiterada y conocida, que complementó aquella norma del año 1976. 2) Porque de la Exposición de Motivos de la Ley de 1998, y más en concreto de la pretensión confesada en ella de facilitar el aumento de la oferta de suelo, no se desprende en absoluto que para la consecución de ese fin se propugne una menor exigencia en el nivel de los servicios urbanísticos requeridos. El medio que la Ley pone al servicio de ese fin no es el que la parte afirma, sino, de un lado, la idea, que traduce en norma, de que el suelo en que no concurran razones para su preservación se incorpore al proceso urbano, considerándolo, para ello, como suelo urbanizable; y, de otro, la de facilitar, eliminando en la legislación básica rigideces innecesarias, el posterior ejercicio del derecho a promover la transformación de ese suelo..." En la citada Sentencia se cita, asimismo, la de 17 de noviembre de 2003, según la cual : "[...] las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido. En suma, la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, pues éste ha de definirlo en función de la realidad de los hechos referidos a la existencia de servicios -o a la consolidación de la edificación-, a la suficiencia de aquéllos y a su inserción en la malla urbana". Por último, insiste la STS (Sala 3ª, Sección 5ª), de 4 de julio de 2001 (invocando, entre otras, las de 13 de mayo de 1998 y 1 de junio de 2000) que "un terreno que se encuentra aislado de toda urbanización no merece la clasificación de urbano por más que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela, es decir, los tenga porque pasen por allí casualmente y no porque la acción urbanizadora haya llegado a ella misma". Es, pues, decisivo, no sólo el que se cuente con los servicios de los que dispone la finca de la actora, sino, además, que el correspondiente suelo esté insertado en la malla urbana, o sea, que no concurra un desligamiento del entramado urbano existente o que el suelo se halle en una situación consolidada por la edificación, exigencias y circunstancias fácticas que no concurren en este caso, lo que comporta que la desclasificación del suelo de que se trata no infringe norma legal o reglamentaria alguna ni contradice el denominado "valor normativo de lo fáctico". La modificación de la clasificación, de que se trata, tampoco es discriminatoria ni arbitraria respecto a la atribuida a otros conjuntos industriales y, en particular a la parcela de TALDEC, cuya clasificación y calificación urbanísticas no son objeto de revisión en este recurso, sino que, tan sólo, se trae al mismo como término de comparación válido para deducir el tratamiento discriminatorio que de denuncia. Término de comparación inidóneo para fundamentar el tratamiento distinto de situaciones idénticas o sustancialmente iguales porque, como ha quedado probado (Plano de Medición de afecciones. Construcciones Río Magro) las construcciones de la actora quedan incluidas en 11.576 m2 dentro de 50 metros desde el margen del río,

6.825 dentro de los 100 y fuera de los mismos 676 m2, en cambio respecto a TALDEC dentro de los 50 metros no existe construcción alguna, 2.696 m2 dentro de los 100 y fuera de éste límite 2.468 m2, de ahí que las situaciones no sean comparables a los fines pretendidos por la recurrente, al igual que ocurre con la existencia de otros suelos urbanos industriales aislados al norte del río Magro y al oeste de la línea férrea cuyas concretas circunstancias físicas, respecto a la expresada zona de afección no se ha probado que sean iguales a la de la finca de la actora».

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «Se cuestiona, también, la clasificación del suelo como no urbanizable de protección de riberas y cauces, afectado con 20 metros a cada lado de los cauces existentes y a 50 metros a cada lado del Río Magro, señalando, asimismo, a la zona de policía de cauces con una franja de 100 metros a cada lado del cauce, además, a partir de los 50 metros del cauce de dicho río, estaría afectada a Suelo No Urbanizable de Especial Protección. Reserva dotacional, perteneciente, según el dictamen pericial emitido por D. Victoriano

, a la red primaria de reserva de suelo dotacional de zonas verdes dotaciones públicas (QL-Ampliación de parque urbano Ribera del Magro), tanto por estar inmotivada, como porque la legislación de dominio público hidráulico no impone la misma, como pone de manifiesto el Informe Técnico emitido el 28 de enero de 2003 ante la interposición del recurso de alzada, vulnerando, además, el art 9 de la Ley Valenciana 4/1992, en redacción anterior a la reforma operada por la Ley 10/2003. No siendo tampoco considerable la inclusión de la finca en el Nivel 1 de riesgo de inundación porque las normas del Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación no entraron en vigor hasta el 28 de enero de 2003 y, por tanto, con posterioridad a la fecha del Acuerdo impugnado. Antes de tratar dichas cuestiones conviene precisar, en orden a la clasificación del suelo de que se trata, lo siguiente: 1. Según el plano "A" de clasificación del suelo, toda la franja comprendida entre los 50 y los 100 metros del linde del cauce del río Magro, o sea, la situada entre el parque urbano y la antigua carretera de Madrid, está clasificada como "suelo no urbanizable de especial protección. Reserva dotacional" (SNUPE); 2. A diferencia de la clasificación que se afirma en el Informe pericial del Sr. Victoriano, según el plano C-1, de los de ordenación del Plan, tan sólo se considera como equipamiento de la red primaria el "parc urbà ribera del Magre" (QL 21) con una superficie de 90.000 m2; 3. A la vista, pues, de las previsiones definidamente aprobadas, que no son las iniciales del Plan, se establece una Reserva dotacional para el suelo en que se incluye la finca de la recurrente (QL 28) si bien, inicialmente, se previno como dotación de la red primaria, zonas verdes, los denominados "ampliació parc urbà del Magre (QL 28), "parc urbà Montortal" (QL 46) y "ampliació parc urbà Montortal (QL 45), por tanto, teniendo en cuenta, además, la red primaria dotacional aprobada en relación con lo dispuesto en el art 2.2.2 de las Normas urbanísticas del Plan, la clasificación, definitivamente aprobada, no incluye el suelo, de que se trata, en la red primaria dotacional, ni calificable como una dotación de uso urbano ya que, el mismo, no está clasificado como urbano o urbanizable, ni, por su conceptuación como propio de "Reserva dotacional" hay que referir al mismo el cumplimiento de los estándares fijados, para dotaciones municipales, en el Reglamento de Planeamiento. La clasificación de que se trata, no es, por consiguiente contraria a derecho y, además, está suficientemente motivada, conforme a lo dispuesto en el art. 1 de la Ley Valenciana 4/1992, del Suelo No Urbanizable en relación con el art. 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y con los arts. 2 y 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, que si bien no prohíbe de modo absoluto la construcción dentro de la zona de policía, sí se prohíbe, en los terrenos situados en una zona hasta 20 metros del límite exterior del dominio. público hidráulico por el art. 69 del Ley Valenciana 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio . Aunque es cierto que, al aprobarse la revisión del Plan impugnada, se hallaba en fase de tramitación el citado Plan de Acción Territorial sobre Prevención de Riesgos de Inundación de ésta Comunidad, cuya revisión no es, evidentemente, objeto de este recurso, nada impide la consideración de los niveles de inundación catalogados en el mismo, para en relación con el dictamen de Impacto Ambiental, considerar la inundabilidad de la zona para clasificar el suelo tal como se ha hecho y, además, considerarlo como "Reserva dotacional" por no ser, en este, caso, una decisión arbitraria sino suficientemente motivada y justificada. Se pretende, por último y carácter subsidiario, un pronunciamiento declarativo sobre existencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones demandadas por el ejercicio del ius variandi al modificar, en la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, la clasificación del suelo de la finca de la actora para, con posterioridad, y según se expresa en el Suplico de la demanda formular, en el correspondiente procedimiento administrativo, la correspondiente reclamación indemnizatoria. Tal pretensión no es estimable en los términos en que se ha formulado, sin perjuicio, en su caso, de la reclamación indemnizatoria que, en concepto de responsabilidad patrimonial estime la actora que procede, porque, en este recurso, la declaración pretendida carece de virtualidad habida cuenta tanto de su objeto propio como del defecto de alegación y acreditamiento de la causación de un daño o perjuicio antijurídico que la recurrente no tenga el deber de soportar y sobre el cual, concreto, preciso y determinado, no ha tenido oportunidad de resolver la Administración».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito, en el que solicitaba que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 4 de octubre de 2005, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de L'Alcudia, representado por la Procuradora Doña Aurora Gómez-Villaboa y Mandri, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad, y, como recurrente, la entidad Construcciones Alabarta S.L., representada por el Procurador Don Juan Luis Cárdenas Porras, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley del Suelo 6/1998, así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, acerca de los principios rectores de la potestad de planeamiento urbanístico, tales como la no arbitrariedad, la racionalidad y la proporcionalidad, dado que ni la resolución recurrida ni la sentencia justifican lo más mínimo los criterios señalados en el citado artículo 9 de la Ley 6/1998, pues la inclusión de parte de la finca de la entidad recurrente en el suelo no urbanizable de protección dotacional no es idónea con una ubicación o destino que ha sufrido la transformación industrial que no permitiría una ampliación de servicio público e infraestructuras, por lo que tampoco se podría cumplir la consecuencia de exigir una protección especial para ello y prueba de ello es que la Administración ha tenido que acudir a la Ley de Aguas para declararlo protegido, con lo que se ha conculcado también la jurisprudencia que exige el respeto de los principios rectores del planeamiento, particularmente el principio de proporcionalidad, mientras que, por el contrario, se aprecia un ejercicio antijurídico de la discrecionalidad del planeamiento, dado que no resulta proporcionado que a 18.000 m2 se le prive de su condición de suelo urbano industrial cuando en la ribera del río Magro se destinan 90.000 m2 a parque urbano y 108.995 m2 para ampliación de parque urbano, de modo que, excluir 18.000 m2 de ese ámbito, no puede afectar sustancialmente a las previsiones dotacionales del Plan General de Ordenación Urbana, por lo que no resulta razonable ni proporcionado que

18.000 m2, en una superficie de 198.995 m2, exija el sacrifico de una industria preexistente, sobre todo cuando no se ha dado una puntual y exhaustiva motivación; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 2 y 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001 y el artículo 9 del Reglamento del Dominio Público Hidraúlico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, el artículo 9 de la Constitución y el artículo 2 del Código civil, dado que la legislación de aguas no vincula la clasificación como suelo no urbanizable, pues si los terrenos se hallan entre veinte y cuarenta metros del cauce del río, que es la zona de policía, que abarca cien metros de anchura, es posible realizar construcciones de todo tipo, según lo dispone el citado artículo 9 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, de modo que esta legislación no conduciría a la clasificación de los terrenos industriales de la recurrente como suelo no urbanizable, sin que los artículos 68 y 69 de la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana conduzcan tampoco a esa clasificación de suelo no urbanizable, y los terrenos ocupados por la industria de la entidad recurrente no están afectados por el riesgo de inundabilidad, según se ha acreditado, aparte de que, cuando se había aprobado el Plan General, no estaba aprobado el planeamiento de la Comunidad Valenciana sobre riesgos de inundación, pero, aun que así no fuese, el casco urbano de la población de Alcudia, situado a un kilómetro de las instalaciones de la recurrente, está cinco metros por debajo de los terrenos de la fábrica, y, de hecho, los terrenos donde están las instalaciones de Construcciones Alabarta S.L. nunca han sufrido inundaciones; y el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 8 y 14 de la Ley del Suelo 6/1998, de 13 de abril, porque el suelo en cuestión es urbano, y, como tal, debe ser clasificado por el planeamiento, porque los terrenos están consolidados por la urbanización, al formar un todo continuo con la Avenida del Serrallo y con el resto del suelo industrial, cuentan con acceso rodado, evacuación de aguas, abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y telefonía, estando consolidados por la edificación, según se desprende de los diferentes informes periciales, por lo que la Sala sentenciadora no ha realizado una apreciación correcta de los hechos sobre la urbanización y la consolidación de la edificación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte sentencia de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento de Alcudia con fecha 21 de noviembre de 2007, aduciendo en primer lugar que hay unos límites al control que puede efectuarse en casación de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, a pesar de lo cual la recurrente no justifica que aquélla haya incurrido en vulneración de preceptos que abran la posibilidad de revisar la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia en casación, sino que se limita a exponer su discrepancia con dicha valoración, sin que exista incoherencia o contradicción alguna en lo razonado y expresado por el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, y sin que en la finca de la entidad recurrente existan los servicios urbanísticos mínimos para su consideración como urbana, como el servicio de alcantarillado, pues cuenta con una fosa séptica, no tiene agua potable, pues se suministra de un pozo no potable, ni posee encintado de aceras, acceso rodado o alumbrado público, y tampoco están los servicios básico de alcantarillado y agua potable "a pie de parcela", como tampoco se haya la finca integrada en la malla urbana de la población ni consolidada por la edificación, como se deduce de las fotografías aéreas y de la propia prueba pericial que se aportó, pues la parcela se halla totalmente rodeada de suelo rústico, por lo que la clasificación del suelo de la finca como no urbanizable es adecuada a la ley debido a las propias características y situación de los terrenos, razón por la que se reservan para posibles y futuras exigencias de contar con mayores zonas verdes en el caso de crecimiento de la población, resultando completamente ajustado a la normativa sectorial de agua que se preserve del proceso urbanizador un suelo que se encuentra en la zona de policía hidráulica con los consiguientes riesgos que ello conlleva y que, en el caso concreto, están considerados como de riesgo 1 (máximo posible), según se desprende del ordenamiento aplicable al caso, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso interpuesto por ser desestimables todos los motivos alegados y que se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

La Abogada de la Generalidad Valenciana presentó su oposición al recurso de casación con fecha 5 de diciembre de 2007, alegando que del Estudio de Impacto Ambiental se deduce el riesgo de inundación de los terrenos de la recurrente, y en el caso presente el suelo se ha clasificado como no urbanizable de especial protección, lo que se ha explicado ampliamente en el Estudio de Impacto Ambiental y en la Declaración de Impacto Ambiental por encontrarse en una zona entre 20 y 40 metros del cauce del río Magro y con grave riesgo de inundaciones, criterios aquéllos que la Administración Urbanística tiene que asumir y aceptar, sin que puedan desvirtuarse por otro juicio que pueda o no ser acorde con la mentada declaración de Impacto Ambiental, que deriva de un procedimiento "ad hoc", y sin que el principio de proporcionalidad pueda dar cobijo al incumplimiento de reglas jurídicas imperativas, y así la decisión de clasificar el suelo como reserva dotacional ha sido considerada en la sentencia recurrida como no arbitraria, justificada y debidamente motivada, mientras que si de una lectura fragmentada pudiera derivarse que de la legislación sectorial de agua no se deduce la imprescindible clasificación de la zona de policía de cauces como no urbanizable, de la doctrina constitucional, recogida en la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, lo que se deduce es que el especial régimen de protección de ese suelo puede venir impuesto por planes, proyectos, catálogos o cualquiera otros actos jurídicos, de manera que el juicio de adecuación corresponde al órgano competente para la clasificación y puede traer causa de valores o fines que hagan necesaria la preservación del suelo, de manera que, con independencia de la legislación sectorial de aguas, las Administraciones urbanísticas competentes están facultadas para clasificar como no urbanizables suelos que se considere que deben quedar excluidos del proceso urbanizador o que son inadecuados para dicha finalidad, y, finalmente, respecto a la invocación que en el tercer motivo de casación se hace a los preceptos que señalan el suelo que debe ser tenido como urbano, es preciso recordar que resultan inaplicables porque la Sala de instancia, al valorar la prueba, ha declarado que el terreno de la actora carece de las condiciones legalmente exigibles para que tenga que ser clasificado como urbano, sin que tal apreciación de la prueba resulte discutible en casación salvo en la forma legalmente marcada, lo que en este caso no se ha realizado, terminando con la súplica de que se dicte «sentencia de conformidad con lo solicitado por esta parte y desestime el recurso interpuesto».

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de enero de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Los tres motivos de casación invocados por la representación procesal de la entidad recurrente giran en torno a la misma cuestión, relativa a la clasificación por el Plan General de Ordenación Urbana impugnado del terreno de 18.500 m2 aproximadamente, sobre el que se asientan las instalaciones industriales de aquélla, como suelo no urbanizable para reserva dotacional y protección de riberas y cauces, dado que dicho suelo cuenta con todos los servicios para tener que ser clasificado como urbano, o, en su defecto, no reúne las condiciones, exigibles legalmente, para ser clasificado como no urbanizable especialmente protegido y, en cualquier caso, la legislación sectorial de aguas no impide su inclusión en un ámbito a desarrollar urbanísticamente.

La articulación de cada uno de los motivos trata de combatir las declaraciones contenidas en la sentencia recurrida justificativas de la ordenación urbanística aprobada por las Administraciones tanto provisional como definitivamente, aunque comienza con la invocación del precepto de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, definidora del suelo no urbanizable, que considera conculcado por la Sala sentenciadora, continúa con la cita de los preceptos de la legislación sobre aguas, que reprocha a la misma Sala de instancia haber vulnerado, y termina esgrimiendo lo dispuesto en los artículos 8 y 14 de la indicada Ley de Suelo y Valoraciones, reguladores del suelo urbano y de los deberes de los propietarios de este suelo, que también afirma que han sido infringidos por el Tribunal a quo . Vamos, sin embargo, nosotros a invertir el examen de dichos motivos de casación para empezar por el tercero, continuar con el primero y terminar con el segundo.

En el tercer motivo de casación asegura la representación procesal de la entidad recurrente que en la sentencia recurrida se infringe lo establecido en los artículos 8 y 14 de la Ley de Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, porque los terrenos de su propiedad están consolidados por la urbanización, al contar con acceso rodado, evacuación de aguas, abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y telefonía, además de estar también consolidados por la edificación, según se deduce de los informes periciales presentados, reveladores de las construcciones industriales o fabriles sobre él existentes.

De la mera lectura del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, se deduce que ello no es tal y como lo sostiene la representación procesal de la recurrente, sino que, por el contrario, dicho suelo no aparece consolidado por la urbanización ni por la edificación, según lo explica con toda claridad la Sala de instancia en dicho fundamento jurídico.

Al revisar una sentencia en casación debemos aceptar la declaración de hechos probados contenida en ella, salvo que se alegue, como motivo de casación, que la apreciación de la prueba efectuada por el Tribunal a quo es ilógica, arbitraria o infringe las reglas de la prueba tasada, lo que en este caso no sucede, entre otras razones porque los argumentos expresados por dicho Tribunal en su sentencia resultan coherentes y correctos legalmente, por lo que difícilmente es posible articular un motivo de casación relativo a la irrazonabilidad o ilegalidad de la valoración de la prueba, y así en el último párrafo de este tercer motivo de casación la representación procesal de la entidad recurrente se limita a indicar que «la sentencia no ha apreciado debidamente los hechos sobre la urbanización y sobre la consolidación de la edificación», alegación manifiestamente insuficiente para que esta Sala de Casación pueda adentrarse en la valoración de las pruebas, que, como acabamos de exponer, nos parece prima facie razonable y ajustada a derecho, por lo que el tercer motivo de casación no puede prosperar.

En el primer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia haber infringido lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Suelo y Valoraciones porque los terrenos, propiedad de la entidad recurrente, clasificados por el planeamiento impugnado como no urbanizables de especial protección, no están sometidos a régimen especial alguno conforme a la legislación sectorial o los planes territoriales en razón de su valor paisajístico, histórico o arqueológico ni el planeamiento municipal ha justificado su inclusión por sus valores agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, de manera que las Administraciones implicadas en la aprobación de aquél no han respetado los criterios de clasificación del suelo no urbanizable expresados en el citado artículo 9 de la Ley 6/1998, y la sentencia tampoco motiva ni justifica la procedencia de esa clasificación.

Tampoco compartimos este parecer del representante procesal del recurrente, para lo que es suficiente la lectura del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, en el que la Sala de instancia justifica la clasificación del suelo en cuestión como no urbanizable de protección de riberas y cauces porque, según el dictamen de impacto ambiental, dicho suelo es inundable, hecho que, aun discutido y negado por la representación procesal de la entidad recurrente, no cabe dudar de él ante la categórica afirmación contenida en la sentencia recurrida, que se corrobora con las previsiones del Plan de Acción Territorial sobre Prevención de Riesgos de Inundación, aun cuando este Plan, al aprobarse definitivamente el planeamiento municipal impugnado, se encontrase en tramitación.

La recurrente insiste en que no hay posible transformación del suelo debido a que ya había sido transformado con sus instalaciones fabriles, pero el hecho de que en una pequeña porción (18.500 m2) cuente con esa industria no implica que tenga que ser clasificado como urbanizable cuando está afectado, al igual que el resto de la ribera del río, por el riesgo de inundaciones, de modo que no hay razón para excluir esos 18.500 m2 del mismo tratamiento que corresponde al resto de los terrenos que soportan idéntico riesgo, y, por consiguiente, no están en entredicho los principios que inspiran la potestad de planeamiento según la doctrina jurisprudencial, cumplidamente recogida en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, y concretamente no lo está el de proporcionalidad, a que alude la representación procesal de la recurrente, lo que conlleva la desestimación también de este primer motivo de casación.

Finalmente, en el segundo motivo de casación, se alega que el Tribunal a quo ha vulnerado los artículos 2 y 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, y 9 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, así como los artículos 9 de la Constitución y 2 del Código civil, ya que la legislación de aguas no vincula la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable, pues los ocupados por la industria de la recurrente no están afectados de riesgo de inundabilidad.

En cuanto a esto último, hemos expresado, al rechazar el primer motivo de casación, que la Sala sentenciadora ha declarado categóricamente, con fundamento en el dictamen de Impacto Ambiental, que la zona es inundable, y respecto del otro argumento, dicha Sala no ha vinculado la clasificación del suelo de la recurrente como no urbanizable de protección de cauces y riberas a la legislación sectorial de aguas, en contra de lo que opina la recurrente, pues en el párrafo tercero del fundamento jurídico quinto de su sentencia, anteriormente transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, declara expresamente que los artículo 2 y 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, no prohiben de modo absoluto las construcciones dentro de la zona de policía, si bien el artículo 69 de la Ley Valenciana 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio prohibe las construcciones en los terrenos situados en una zona hasta veinte metros del límite exterior del dominio público hidráulico.

Este razonamiento trata de combatirlo la representación procesal de la recurrente señalando que no se corresponde a la realidad y que, en cualquier caso, prevalece la legislación básica estatal, mientras que ninguna construcción preexistente está a menos de veinte metros de la arista exterior del Río Magro, sino dentro de la zona de policía, donde no están prohibidas las construcciones por la legislación sectorial de aguas.

El hecho de que el ordenamiento estatal de aguas no prohiba absolutamente las construcciones en la zona de policía no implica que el planeamiento urbanístico, ante el riesgo de inundaciones, como ocurre a los terrenos de la recurrente, no deba excluirlos del proceso urbanizador para destinarlos a espacios libres y zonas verdes, como hace el Plan General de Ordenación Urbana impugnado, lo que resulta por ello plenamente justificado, de manera que el segundo motivo de casación debe decaer al igual que los demás alegados.

La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, y por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por los respectivos abogados para oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .