ATS 5/2010, 22 de Marzo de 2010

Doña Paula presentó el 13 de febrero de 2009 ante el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo número 2 de Pamplona un escrito dirigido a esta Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, promoviendo un recurso por defecto de jurisdicción al amparo del artículo 50 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio ).

En dicho escrito expuso los siguientes hechos:

1. ) El 24 de mayo de 2005 instó ante el Juzgado de Primera Instancia número 6 de Pamplona un juicio ordinario (núm. 731/05 ) ejerciendo la acción directa de los perjudicados contra la compañía Zurich España de Seguros y Reaseguros, S.L. (en lo sucesivo, «Zurich»), aseguradora del Servicio Navarro de la Salud.

2. ) La Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Navarra, en auto de 2 de junio de 2007 (núm. 36/2007), ratificando otro anterior del mencionado Juzgado de Primera Instancia, declaró la incompetencia de la jurisdicción civil y remitió a las partes a la contencioso-administrativa.

3. ) El 24 de julio de 2008 presentó ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pamplona demanda en ejercicio de la acción directa contra le citada entidad aseguradora. Instado el correspondiente procedimiento (núm. 82/07), el Juzgado le dio traslado por diez días para que alegase lo que tuviere por conveniente sobre su falta de jurisdicción para conocer de la acción directa interpuesta única y exclusivamente contra la compañía aseguradora. Evacuó el traslado indicando que, en efecto, ejercía esa acción exclusivamente contra la entidad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro (BOE de 17 de octubre ).

4. ) En auto de 2 de noviembre de 2007, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo archivó el procedimiento por caducidad del plazo legal para interponer recurso contencioso-administrativo.

5. ) La Sra. Paula insistió y, el 9 de noviembre de 2007, presentó nueva demanda, ejercitando la repetida acción directa contra la empresa de seguros, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pamplona, que acordó requerirla para que indicase la Administración contra la que, junto a la compañía aseguradora, dirigía la acción. En auto de 13 de diciembre de 2007 archivó el procedimiento por entender que también debía accionarse contra la Administración asegurada.

Tras invocar los artículos 42, 43 y 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial interesó del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pamplona que tuviese por interpuesto recurso por defecto de jurisdicción y elevase las actuaciones a esta Sala de Conflictos de Competencia, a fin de que resuelva cuál de los órganos que han declinado conocer del asunto debe tramitarlo de resolverlo.

En providencia de 13 de febrero de 2009, confirmada en auto de 12 de mayo siguiente, el mencionado Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no admitió a trámite el recurso por defecto de jurisdicción.

El 11 de noviembre de 2009, doña Paula presentó ante esta Sala especial un escrito poniendo de manifiesto el anterior acontecer e interesando que, sin mayor dilación, se ordene al Juzgado de Primera Instancia número 6 de Pamplona que dé curso y conozca de inmediato la demanda registrada como juicio ordinario 1449/05.

En providencia de 26 de noviembre de 2009 se acordó formar el presente rollo y dar vista por plazo de diez días al Ministerio Fiscal.

El Fiscal, en escrito registrado el 15 de diciembre de 2009, subraya que la jurisdicción contencioso-administrativa no ha negado en este caso su competencia, sino que se contrajo a requerir a la demandante para que constituyera en debida forma la relación jurídico-procesal, por lo que no quedó cerrada la vía judicial para que ejercitara su pretensión, sino que, simplemente, se le ofreció la posibilidad de subsanar el defecto procesal advertido y constituir la relación jurídico-procesal en debida forma. Al no haberlo hecho, el orden contencioso-administrativo ha acordado el archivo del procedimiento.

En relación con el fondo, señala que no es aplicable al caso la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2007 (casación 2049/00 ), ya que los hechos que enjuició eran anteriores a la entrada en vigor de la Ley 29/1998 .

Concluye indicando que procede rechazar in limine litis el actual asunto pues no se ha producido un conflicto de competencias: el órgano correspondiente de la jurisdicción contencioso-administrativa aceptó la suya para conocer la pretensión de la Sra. Paula, habiendo acordado el archivo del procedimiento porque, tras ser requerida, no configuró válidamente la relación procesal extendiendo la demanda al Servicio Navarro de la Salud.

En providencia de 15 de febrero de 2010 se señaló para votar y decidir este conflicto el día 15 de marzo siguiente, en el que, previa deliberación, se aprobó el presente auto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. Joaquin Huelin Martinez de Velasco Magistrado de la Sala..

La Sra. Paula, haciendo uso de la acción directa que le reconoce el artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro, demandó ante la jurisdicción civil a la compañía Zurich en cuanto aseguradora del Servicio Navarro de Salud. El Juzgado de Primera Instancia número 6 de Pamplona declinó su competencia y la remitió al orden contencioso-administrativo.

Así lo hizo, presentando ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Pamplona una demanda dirigida exclusivamente contra la indicada entidad de seguros. Entendiendo que también debían demandar al Servicio Navarro de Salud, dicho órgano jurisdiccional les requirió para que procediera de tal modo y constituyera correctamente la relación jurídico- procesal. No atendió el requerimiento, por lo que el procedimiento acabó archivado. Más tarde insistió en su posición ante el mismo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, del que obtuvo idéntica respuesta después de negarse a actuar contra el Servicio Navarro de Salud.

Un análisis inicial, sin mayor detenimiento, de los hechos que acabamos de relatar revelaría que, como defiende el Ministerio Fiscal, no se da en el caso debatido un conflicto negativo de competencias, por lo que el presente recurso por defecto de jurisdicción debería declararse improcedente. En efecto, el orden contencioso-administrativo no habría negado su competencia para conocer la acción ejercitada por la actora sino que su decisión se reduciría a decretar el archivo del procedimiento por su renuencia a constituir debidamente la relación jurídico-procesal accionando también contra el Servicio Navarro de la Salud.

En otras palabras, faltaría la premisa a que alude el artículo 50.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para que pueda tramitarse un recurso por defecto de jurisdicción: la existencia de una resolución firme del orden contencioso-administrativo declarando su carencia de jurisdicción, presupuesto ausente en la medida en que la decisión de archivar la causa por indebida constitución del polo pasivo de la relación procesal implica la previa asunción de las propias jurisdicción y competencia.

Ahora bien, si abordamos aquel relato con mayor detenimiento y, antes de pronunciarnos sobre su alcance, recordamos que el ordenamiento atribuye a los perjudicados una acción directa contra el asegurador y analizamos la evolución de nuestro derecho en cuanto a la determinación de la jurisdicción competente para reclamar a las Administraciones públicas por la responsabilidad patrimonial en la que incurran, la conclusión se ofrece mucho más matizada. De este modo, el requerimiento de los órganos del orden contencioso-administrativo para que la Sra. Paula demande, además de a la compañía Zurich, al Servicio Navarro de la Salud, en realidad supone una implícita negación de su jurisdicción para conocer aquella acción directa cuando los perjudicados optan por ejercerla sin actuar al propio tiempo contra el asegurado y responsable principal.

Cabe recordar que, desde la Ley 50/1980, en el derecho español los perjudicados cuentan con la facultad de dirigirse directamente contra el asegurador para resarcirse de los daños y perjuicios que les haya irrogado el asegurado. Esta norma, peculiar de nuestro sistema, configura un derecho subjetivo de aquellos, de carácter autónomo e inmune a las relaciones entre las partes del contrato de seguro, que entronca con el derecho a la tutela judicial efectiva, ofreciéndoles una opción que facilita su ejercicio [véase en este aspecto el auto de esta Sala de 27 de diciembre de 2001 (conflicto 41/2001, FJ 5º )]; esta previsión normativa ha permanecido inalterada hasta nuestros días desde su introducción en 1980. El legislador, pese a sus numerosas intervenciones en el sector, no ha estimado oportuno cambiar su configuración y no ha introducido excepción alguna, ni siquiera para cuando el asegurado y, por consiguiente, el responsable principal del daño sea una Administración pública.

Así pues, el artículo 76 de la Ley 50/1980 sigue reconociendo con idéntico alcance a los perjudicados la facultad de actuar directamente contra el asegurador, con independencia de quién sea el asegurado.

Por el contrario, nuestro ordenamiento ha cambiado, y mucho, en lo que atañe a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las demandas de responsabilidad dirigidas contra las Administraciones públicas, encaminándose hacia una centralización de dichas acciones en el orden contencioso-administrativo.

Durante la vigencia de la Ley de 20 de julio de 1957, sobre régimen jurídico de la Administración del Estado (BOE de 22 de julio ), existió una clara división jurisdiccional a estos efectos. Los tribunales de lo contencioso-administrativo conocían de las reclamaciones por los daños causados en el ejercicio de potestades públicas, mientras que si derivaban de actos realizados en relaciones de derecho privado, intervenían los tribunales civiles (artículos 33, apartados 2 y 3, y 34 ). En esta línea, el artículo 2.a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 (BOE de 28 de diciembre ) excluía de su ámbito las cuestiones de índole civil atribuidas a la jurisdicción ordinaria.

La evolución hacia la reunión en un solo orden jurisdiccional de todas las pretensiones por responsabilidad contra las Administraciones públicas se manifestó en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula su régimen jurídico y el procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre), en la que se dispuso que las acciones dirigidas a obtener reparación por los daños causados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos sanitarios se recondujeran al orden contencioso-administrativo [disposición adicional duodécima, introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE de 14 de enero )].

Esta tendencia había arrancado medio año antes con la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (BOE de 14 de julio ), que en su redacción originaria atribuyó a dicha jurisdicción el conocimiento de todos los recursos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que fuese la actividad o el tipo de relación de la que derivase, excluyendo la posibilidad de acudir a las jurisdicciones civil o social [artículo 2.e)]. Esta nueva visión obligó a modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial, dando nueva redacción al artículo 9.4 mediante la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio (BOE de 14 de julio ), que reiteró la dicción del artículo 2.e) de la Ley 29/1998, añadiendo que si a la producción del daño concurrían sujetos privados, el demandante quedaba obligado a ejercer la pretensión contra ellos también ante el orden contencioso-administrativo.

En este marco normativo, la jurisprudencia entendió que el conocimiento de las acciones en reclamación de responsabilidad por la actuación de las Administraciones públicas, ex artículo 106.2 de la Constitución, correspondía a la jurisdicción contencioso- administrativa, salvo que los perjudicados decidieran ejercer contra la compañía aseguradora de la Administración la acción directa que les atribuye el artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro de 1980, en cuyo caso la competencia se reconocía al orden civil [autos de esta Sala de Conflictos de 17 de diciembre de 2001 (conflicto 41/01), 21 de octubre de 2002 (conflicto 22/02) y 28 de junio de 2004 (conflicto 57/03)]. Esta línea jurisprudencial fue seguida por la Sala Primera del Tribunal Supremo en la sentencia de 30 de mayo de 2007 (casación 2049/00 ), que las promotoras de este conflicto invocan.

El artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial fue modificado de nuevo mediante la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre (BOE de 26 de diciembre ), precisando que la jurisdicción contencioso-administrativa también es competente cuando la acción de responsabilidad se dirija directamente, junto con la Administración, contra su aseguradora. El artículo 2.e) de la Ley 29/1998 recibió una redacción coherente con el nuevo diseño mediante la disposición adicional decimocuarta de la mencionada Ley Orgánica 19/2003, de modo que la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa alcanza a los casos en los que las Administraciones «cuenten con un seguro de responsabilidad».

De esta regulación, vigente en la época a la que se refieren los hechos de este conflicto y en la actualidad, se obtiene que el legislador quiere que no quede resquicio alguno en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas que permita el conocimiento del asunto a otro orden jurisdiccional, razón por la que atribuye a la contencioso-administrativa tanto las acciones directas (dirigidas contra la Administración y su aseguradora) como las entabladas por los mismos hechos contra cualquier otra entidad, pública o privada, aunque sólo de una forma indirecta sea responsable, junto a la Administración, de los daños y perjuicios causados [auto de 19 de junio de 2009 (conflicto 6/09, FJ 2º )].

Ahora bien, a este diseño, que es el actual, necesariamente le ha de quedar un portillo por el que dar respuesta a aquellas situaciones en las que el perjudicado por la actividad de un servicio público asegurado decida, en uso del derecho que le reconoce el artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro, dirigirse directa y únicamente contra la compañía aseguradora. En esta tesitura la competencia ha de corresponder necesariamente a la jurisdicción civil, pues no cabe acudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración demandada que condenar (véanse los artículos 1, 31 y siguientes, 70 y 71 de la Ley 29/1998 ). Ante tal eventualidad no queda más opción que reconocer la competencia de los tribunales civiles [en este sentido se ha pronunciado, mediante un obiter dictum, el auto de esta Sala de 18 de octubre de 2004 (conflicto 25/04, FJ 2º ); es también la tesis que subyace a la sentencia de la Sala Primera, ya citada, de 30 de mayo de 2007 (FJ 3º ), reproducida en la de 21 de mayo de 2008 (casación 648/01, FJ 2º)], salvo que, como han hecho en este caso los juzgados de lo contencioso-administrativo de Pamplona, se obligue a la demandante a dirigirse también contra la Administración pública asegurada.

Pero tal camino, a juicio de esta Sala, resulta impracticable, pues implica vaciar de contenido el derecho reconocido a los perjudicados por el artículo 76 de la Ley de 1980 para actuar única y exclusivamente contra el asegurador, desenlace inadmisible. Parece evidente que las reformas sobre la distribución de competencias entre jurisdicciones no puede alcanzar a negar un derecho reconocido en un precepto legal vigente, forzando a sus titulares a dirigirse, además de contra el asegurador, frente a la Administración, agotando previamente la vía ante la misma para, después de obtener un resultado negativo, promover un recurso contencioso-administrativo. Por ello, el texto del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial resultante de la modificación del año 2003 («[...] cuando el asegurado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva») debe interpretarse en el sentido de que corresponde el conocimiento a los tribunales contencioso- administrativos si el perjudicado opta por dirigirse al propio tiempo contra la Administración y la entidad aseguradora, pero no cuando decida actuar exclusivamente contra esta última.

Consecuentemente, la insistencia en este caso de los juzgados de lo contencioso-administrativo de Pamplona en requerir a la demandante para que también actúe contra el Servicio Navarro de la Salud valía tanto como indicarle que tenían competencia para conocer de la reclamación si accionaba conjuntamente contra los dos, pero que carecían de ella si, por el contrario, reclamaba únicamente frente a la aseguradora.

En suma, ha de considerarse formalmente producido un conflicto negativo de competencia pues los dos órdenes jurisdiccionales (el civil y el contencioso-administrativo) han declinado la suya para decidir la pretensión de resarcimiento dirigida sólo contra la sociedad Zurich, en virtud del contrato de seguro suscrito con aquel Servicio de Salud, debido a los daños causados por el mismo.

Reconocida la existencia de un conflicto negativo, las reflexiones expuestas obligan a considerar que en este caso la competencia corresponde a los tribunales del orden civil, cuya vis atractiva sigue proclamando nuestro ordenamiento (artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ). Los inconvenientes de orden práctico que puedan derivarse de la pervivencia de la duplicidad jurisdiccional en este concreto punto no pueden sobreponerse a un derecho sustantivo otorgado a los perjudicados por una norma del ordenamiento jurídico vigente, que, además, constituye un pilar de nuestro sistema en relación con el contrato de seguro, emparentado con la tutela judicial efectiva y con la voluntad del legislador de proteger a los perjudicados (así se expresó la citada sentencia de la Sala Primera de 30 de mayo de 2007; FJ 3º.C ).

El hecho de que para determinar la responsabilidad del asegurador haya que analizar, con los parámetros propios del derecho administrativo, la conducta de la Administración asegurada no resulta en ningún modo extravagante. El artículo 42 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero ) prevé tal escenario con toda naturalidad, admitiendo un examen prejudicial que sólo producirá efectos en el proceso de que se trate. La eventualidad de que en uno y otro orden (el civil y el contencioso-administrativo) se llegue a conclusiones fácticas distintas se encuentra resuelta en nuestro ordenamiento desde hace tiempo, en el que la jurisprudencia de nuestros tribunales, interpretando el artículo 24.1 de la Constitución y, en el caso de afectar al ejercicio del ius puniendi del Estado, el 25.1, ha sentado que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para diferentes órganos o instituciones públicas, de modo que, fijados por el juez de una jurisdicción, vinculan a los demás, salvo que estos últimos cuenten con elementos de juicio que no estuvieron a disposición del primero . En fin, la máxima que aconseja no dividir la continencia de la causa opera siempre y cuando no suponga la restricción de los derechos sustantivos y procesales de los contendientes.

En definitiva, cuando los perjudicados, al amparo del artículo 76 de la Ley del Contrato de Seguro, se dirigen directa y exclusivamente contra la compañía aseguradora de una Administración pública, el conocimiento de la acción corresponde a los tribunales del orden civil.

No se aprecian méritos para hacer una especial condena en las costas causadas.

Por todo lo anterior