STS, 5 de Abril de 1988
| Ponente | JOAQUIN SALVADOR RUIZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:1988:2435 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 486.-Sentencia de 5 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Joaquín Salvador Ruiz Pérez.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Instalaciones portuarias. Nulidad del Decreto 2302/1980 de 24 de octubre .
Consecuencias.
NORMAS APLICADAS: Artículo 44 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1980 .
DOCTRINA: La resolución denegatoria aquí impugnada se fundamentó exclusivamente en el Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, que había sido invalidado por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1985, con lo que la cobertura de legalidad del acuerdo dejó de
existir en el momento mismo de ser decretada su nulidad por la sentencia firme que se ha indicado.
En la villa de Madrid, a cinco de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, con fecha 29 de noviembre de 1986 en pleito sobre uso de instalaciones portuarias, siendo parte apelada don Simón .
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquín Salvador Ruiz Pérez.
La Junta de obras del puerto de Palma de Mallorca por acuerdo de 25 de enero de 1984 denegó a don Simón y a don Juan Antonio, el uso de las instalaciones portuarias para la prestación de servicios, en virtud de lo establecido en el Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, cuya resolución fue recurrida en alzada por el primero de los citados, ante el Ministerio de Obras Públicas que lo desestimó por resolución de 21 de febrero de 1985.
Contra los anteriores acuerdos, por don Simón se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, formalizando la demanda con el suplico de que se dejen sin efecto, por ser contrarias a Derecho, las resoluciones recurridas, contestando la demanda el señor Abogado del Estado que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 29 de noviembre de 1986 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que rechazando la inadmisibilidad propuesta y estimando los tres recursos contencioso-administrativos, promovidos dos de ellos por la representación legal de la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios, y la tercera por el representante legal de la Compañía Naviera del Atlántico, S.
A., declaramos la nulidad del Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, y de la orden del Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social de 16 de junio de 1961, dictada para aplicación del expresado Real Decreto, por no ser conformes a Derecho, debiendo reponerse el expediente tramitado para la elaboración del mismo Real Decreto, al estado procesal que permita realizar la preceptiva consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, y no se hace imposición de costas.»
La anterior sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° En los presentes autos formados por acumulación de tres recursos contencioso-administrativos interpuestos por separado, se impugna en los registrados con los números 306.346 y 306.359, promovidos respectivamente por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios y por la Compañía Naviera del Atlántico, S. A., el Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, por el que se regula la estructura administrativa de las actividades laborales y empresariales en los puertos de interés general y en el recurso que lleva el número 306.700 se impugna por la entidad primeramente citada, la orden del Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social de 16 de junio de 1981, dictada para aplicación y desarrollo del expresado Real Decreto, atribuyéndose el proceso de elaboración de esta disposición defectos formales que la vician de nulidad y entre ellos como más destacado, la omisión del dictamen del Consejo de Estado que los demandantes consideran preceptivo ante la índole de esa norma y como consecuencia de lo enunciado y aconseja el orden racional de las cosas, se ha de comenzar por el estudio de las dos demanda impugnatorias del Real Decreto en cuestión, iniciándolo con el examen de la inadmisibilidad opuesta por el defensor de la Administración frente a dos recursos, para seguir con la infracción formal señalada, por cuanto que dada su posible importancia condicionaría el ulterior tratamiento de otros temas debatidos. 2° A las dos demandas formuladas por la Coordinadora Estatal de Estibadores Portuarios, opone el defensor de la Administración la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 82.b), en relación con el 28.1 .a) y 33.1 de la Ley Jurisdiccional, con apoyo en la cual se imputa a la entidad demandante falta de acreditamiento de la voluntad colectiva de ésta que legitima para interponer la acción impugnatoria deducida y sobre tal problema se ha de decir, que no cabe entender la objeción de que se trata con el rigor pretendido por la parte que la alega, pues es criterio actual de la Jurisprudencia sobre el particular, de la que son muestra patente las sentencias de 8 de noviembre de 1976, 2 de mayo de 1977, 5 de marzo de 1980, 18 de febrero y 11 de junio de 1982, 10 de febrero de 1983, 24 de febrero de 1984, y 25 de mayo de 1985, entre otras, una interpretación amplia del concepto de legitimación como cauce de acceso de cualquier persona física o jurídica titular de un interés a la vía jurisdiccional en demanda de protección, potenciando la posibilidad de la tutela judicial efectiva y de ahí que los impedimentos de carácter formal como el que nos ocupa, sólo sean estimables frente al principio general «pro accione», cuando aparezca claramente acreditada su exigencia por norma legal o estatutaria que así lo disponga. Pero entre tanto esto no ocurra, habrá de entenderse que el otorgamiento del poder por quien ostenta la delegación conferida al efecto por el órgano representativo de los intereses colectivos que defiende la entidad demandante, otorgado con amplitud para actuar en juicio de acuerdo con las facultades delegadas y mediante el cual comparece en el litigio el Procurador representante de aquélla, presupone ante la ausencia de prueba en contrario o de la existencia de norma imperativa que taxativamente exija la constancia expresa del acuerdo previo, que el apoderamiento conlleva el acto expresivo de la voluntad colectiva y esto ha de estimarse ocurrido en el caso presente, ante la falta de datos contradictores de la presunción sentada, lo que conduce a rechazar la inadmisibilidad esgrimida. 3.º El carácter preceptivo de la intervención del Consejo de Estado en el proceso de elaboración del Real Decreto, se hace derivar por los demandantes, del mandato contenido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Estado 3/1980, de 22 de abril, que impone la consulta de la Comisión Permanente cuando se trate de «Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones», lo que conduce al necesario análisis del problema relativo a si el Real Decreto atacado tiene o no esa naturaleza que le somete a dicho trámite y a tal efecto se advierte que en la exposición de motivos o preámbulo de la norma de que se trata, se justifica la necesidad de su promulgación en tres tipos de argumentos que se consignan a continuación: a) Los cambios de estructura del tráfico portuario, los nuevos procedimientos de transporte marítimo, así como los avances tecnológicos en los medios de carga y descarga, que hacen necesario una nueva ordenación de las empresas de este sector (párrafo primero), b) La Ley La/1986, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos españoles, establece la necesidad de obtener autorización administrativa para la prestación de servicios públicos en los mismos, por lo que se hace necesario regular el sistema de otorgamiento, normas de aplicación y tarifas a aplicar, de forma que establezca un sistema claro y conocido de los costes que las operaciones portuarias introducen en el proceso económico general (párrafo segundo), c) Los nuevos planteamientos que en materia de relaciones laborales ha introducido la nueva Constitución Española, y específicamente la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, obliga a acomodar la estructura, competencia y funciones de la organización de trabajos portuarios, al nuevo ordenamiento sustantivo de forma tal que, conservando la Administración las competencias propias de las tareas públicas que a ella le incumben, en función del interés que los puertos guardan para la economía nacional y del lugar en que se realizan las tareas portuarias, se propicia un mayor protagonismo de trabajadores y empresarios en los órganos de gobierno propios de la organización portuaria, en orden a las competencias y funciones que le son propias. 4.º La ponderación de los motivos determinantes de la promulgación del Real Decreto que nos ocupa, ponen de manifiesto que se ha dictado en cumplimiento parcial de lo establecido en leyes precedentes que le sirven de norma habilitante, para acomodar determinadas estructuras anteriores de las actividades laborales y empresariales en los puertos de interés general, a las directrices de esas leyes y si bien pudiera entenderse que no reúne las características propias de un Reglamento ejecutivo, entendiendo por tal el que desarrolla la totalidad de una ley específica, la Sala estima que no puede negársele el de disposición general dictada para ejecución parcial de leyes que establecieron principios y directrices en el régimen financiero de los puertos y en el orden laboral, a los que se requería la acomodación de los organismos administrativos preexistentes a ellas, y es notorio por otra parte, el ámbito general de carácter territorial de la norma reguladora de la materia indicada, por lo que se estima que excede del campo meramente organizativo para incidir en el carácter apuntado, pero es que además la propia finalidad perseguida con la audiencia del Alto Organismo consultivo, de garantía de acierto en la sujeción jurídica a la Ley del Reglamento o disposición general que la desarrollan y amplían, aconseja que ha de ser exigible tanto cuando se realice este cometido respecto de la totalidad de la Ley, como de una parte de ella. 5.º De cuanto queda sentado se deduce que en el proceso de elaboración del Real Decreto impugnado y por cuanto establece el artículo 130.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado
, debió de oírse a la Comisión Permanente de tal organismo consultivo y al no haberse procedido así y de consiguiente, al no realizar la indicada y preceptiva consulta, como es claro que no se ha verificado, aparece en el procedimiento de elaboración de la norma que nos ocupa, un vicio de forma grave que lo invalida conforme a lo dispuesto en el artículo 47.c) de la Ley de Procedimiento citada y el sentir de la Jurisprudencia, de cuyas sentencias cabe citar como más reciente, las de 27 de abril, 16 de junio y 19 y 20 de julio de 1984, y esto conduce a la estimación de las pretensiones de anulación del Real Decreto contenidas en las dos demandas, sin necesidad de abordar el tratamiento de las demás cuestiones alegadas en ellas con los mismos fines anúlatenos y acordar que se reponga el expediente de su elaboración en el trámite que permita llevar a cabo la audiencia omitida. 6.º La orden impugnada en la tercera demanda acumulada (número 396.700, fue dictada como expresa su preámbulo, para aplicación y desarrollo del Real Decreto 2302/1980 sobre el que versan los razonamientos anteriores, y en uso de la autorización concedida por disposición adicional de la citada norma, es decir, que esta disposición general de rango legislativo inferior a la habilitante, queda sin cobertura legal al declararse la nulidad del Real Decreto por las razones expuestas en los precedentes fundamentos, y esto ha de provocar a su vez su nulidad, por cuanto sus preceptos son aplicación y desarrollo de otros anulados que le sirven de causa antecedente, y en razón a ello y sin necesidad de entrar en las demás motivaciones impugnatorias de la misma, resulta procedente estimar la demanda y acordar la nulidad de la orden en cuestión. 7.° No se estima la concurrencia de circunstancias determinantes de imposición de costas.
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Abogado del Estado, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 22 de marzo de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Se acepta la fundamentación jurídica de la sentencia apelada, y
Que en el presente recurso de apelación se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, de 29 de noviembre de 1986 que declaró nulos los actos de la Administración denegatorios de uso de unas instalaciones portuarias, para la prestación de servicios al promotor de estas actuaciones, entendiendo que las resoluciones administrativas se habían fundamentado en el artículo 17 del Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, que había sido invalidado por sentencia de la Sala Tercera de este Alto Tribunal de 1 de octubre de 1985, y que consiguientemente, esta declaración lleva consigo la nulidad de las decisiones administrativas adoptadas a su amparo, así corno el efecto derogatorio o modificativo del régimen legal anterior.
Que las pretensiones articuladas en esta apelación no pueden prosperar, como arguye el Tribunal «a quo», porque la resolución denegatoria que se impugna en este recurso, se fundamentó exclusivamente en el Real Decreto anulado, como puede apreciarse en el examen del expediente administrativo, con lo que la cobertura de legalidad del acuerdo dejó de existir al momento mismo de ser decretada su nulidad por la sentencia firme de que se ha hecho mención.
Al perder su existencia el Decreto que fundamenta la decisión administrativa impugnada, recuperó su vigor la normativa anterior aplicable, y tratándose el de estas actuaciones de un puerto y de unas instalaciones portuarias de servicio particular, a tenor de lo establecido en el artículo 44 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1980, le corresponde un régimen jurídico, administrativo y financiero que permite actuar su propia concesión para los servicios prestados en el recinto del club, con arreglo a las actividades proyectadas en cumplimiento de sus fines y objetivos sociales, por lo que las prestaciones del demandante encontraron su correspondiente amparo y cobertura legitimadora en la concesión que le fuera otorgada en su día en el propio club donde las ofrecía.
Que por lo expuesto, procede confirmar en un todo la sentencia apelada, sin que se aprecien méritos determinantes de una expresa declaración en cuanto a costas.
Que desestimando el recurso de apelación promovido por el Letrado del Estado, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de 29 de noviembre de 1986 en la integridad de sus pronunciamientos, sin declaración expresa en cuanto a costas.
Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Joaquín Salvador Ruiz Pérez.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Joaquín Salvador Ruiz Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Sr. Buisán.-Rubricado.
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