STS, 13 de Abril de 1988
| Ponente | RAFAEL DE MENDIZABAL ALLENDE |
| ECLI | ES:TS:1988:2593 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 13 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 326.-Sentencia de 13 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal y Allende.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Inconstitucionalidad de la Ley 5/1983, de 29 de junio. Control de la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa; Tasa fiscal. Juegos de suerte, envite o
azar.
NORMAS APLICADAS: Artículo 106 de la Constitución; articulo 24 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 15, 16 y 19 de enero; 13, 18 y 29 de febrero; 8 y 11 de
abril de 1988.
DOCTRINA: Las normas emanadas de los cuerpos colegisladores, Congreso y Senado, como
órganos donde se residencian constitucionalmente la soberanía popular y el Poder Legislativo
quedan excluidas del ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pudiendo sólo ser
impugnadas en función de su eventual inconstitucionalidad pero ante el Tribunal «ad hoc», al
margen de la autoridad de este Tribunal Supremo. La exigencia a la cual se conduce la reserva de
ley no es necesario que ésta tenga rango y talante orgánico o especial para el establecimiento de
tributos ni que exista una previa delegación o habilitación de otra con tales características para
ellos. Hechos instantáneos y hechos duraderos.
En la villa de Madrid, a trece de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala, interpuesto por la Sociedad Anónima Operadora Internacional de Recreativos, representada por el Procurador don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, bajo la dirección de Letrado, contra sentencia dictada por la Sala de los Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid con fecha de 24 de junio de 1986, siendo parte apelada la Administración General del Estado, representada y defendida por su Letrado, sobre tasa fiscal sobre juegos de suerte.
Antecedentes de hecho
La Sociedad Anónima Operadora Internacional de Recreativos (OPIRESA), titular de una máquinas automáticas del tipo «B», satisfizo por la tasa correspondiente 85.000 pesetas por cada una de las 101 autoliquidaciones. El 11 de septiembre de 1984 dirige escrito a la Delegación de Hacienda de León para que confirmara o rectificara aquéllas, y contra la confirmación presunta por ese órgano interpuso la oportuna reclamación ante el Tribunal Económico-Administrativo de la misma ciudad, desestimada con fecha de 29 de marzo de 1985.
Contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid por OPIRESA, en el cual recayó sentencia con fecha de 24 de junio de 1986, desestimándolo y declarando tanto la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Zamora como las liquidaciones por el gravamen complementario, año 1983, de la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar, giradas contra la empresa demandante, están ajustadas al ordenamiento jurídico, sin que consecuentemente haya lugar al reembolso solicitado y sin hacer especial condena en las costas de este proceso.
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, en el que las. partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron su correspondiente escrito de alegaciones, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 6 de abril de 1988, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Magistrado Ponente el Exorno. Sr. D. Rafael de Mendizábal y Allende Presidente de la Sala.
El fundamento único de las pretensiones que constituyen el objeto del actual proceso, uno más de los muchos sobre el mismo tema y con idéntico esquema discursivo (véanse nuestras sentencias de 15, 16 y 19 de enero; 13, 18 y 29 de febrero; 8 y 11 de los corrientes mes y año), consiste en la pretendida inconstitucionalidad de la Ley 5/1983, de 29 de junio, sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria en relación con la tasa fiscal que grava los juegos de suerte, envite o azar practicados mediante máquinas o aparatos automáticos (en este caso tipo B). Tan desafortunado esquema, como calificábamos a otro similar en nuestra sentencia de 25 de junio de 1987, olvida o desconoce que el ámbito propio del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según la cláusula general configurada en el artículo 106 de la Constitución, comprende el control de «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa». Tal configuración no es sino trasunto de la norma que un cuarto de siglo atrás acotaba el espacio reservado a lo contencioso-administrativo en función de su objeto, los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y las disposiciones de categoría inferior a la ley ( art. 1.°, Ley reguladora de 27 de diciembre de 1956 ). En el mismo sentido se pronuncia el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 6/1985, de 1 de julio para delimitar el ámbito territorial, pero también material u objetivo de este orden jurisdiccional.
Es obvio, por tanto, que de tal ámbito así definido se excluyen las normas emanadas de los Cuerpos colegisladores, Congreso y Senado, como órganos donde se residencian constitucionalmente la soberanía popular y el Poder Legislativo. Aquéllas sólo pueden ser impugnadas en función de su eventual inconstitucionalidad (como aquí se hace), pero ante el Tribunal «ad hoc» ( art. 161 de la Constitución ), cuyo enjuiciamiento es el único sector jurisdiccional desgaja do del común tronco judicial y al margen de la autoridad de este Tribunal Supremo (art. 123). En definitiva, si el fundamento exclusivo de las pretensiones que se vienen ejercitando no es otro sino el ya reseñado, resulta evidente que el actual proceso carece de objeto.
Ahora bien, el tema principal y sus variaciones han sido analizadas y resueltas por el Tribunal Constitucional en su sentencia 26/1987, de 16 de julio, que en sus líneas maestras coincide con la argumentación contenida en las decisiones muy numerosas de la Audiencia Territorial de Valladolid dos años antes. En una síntesis casi auténtica, extraída de la publicación oficial, se nos dice que la Ley 5/1983, de 29 de junio (medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria), es compleja y contiene normas relativas a las operaciones financieras del sector público, otras sobre la contratación y no pocas de naturaleza tributaria. La circunstancia de que algunas de ellas, especialmente las primeramente mencionadas, tengan un contenido sustantivamente presupuestario no convierte a dicha Ley en una Ley de Presupuestos en la acepción que ofrece el artículo 134 de la Constitución en todos sus párrafos. Esta es la que, como núcleo fundamental, contiene los Presupuestos Generales del Estado, así como la declaración de voluntad política en que consiste su aprobación. Es habitual, por otra parte, que dentro de esa ley en sentido más formal que material se incluyan preceptos que, sin ser estrictamente presupuestarios, incidan en la regulación de los ingresos y gastos del sector público o la condicionen. Tal inclusión sólo puede efectuarse dentro de ciertos límites y por otra parte carece de eficacia para desvirtuar el contenido primordial que caracteriza a dicha Ley, ni finalmente tales materias han de formar parte de ella necesariamente y pueden ser reguladas por ley ordinaria.
El principio de legalidad que recoge el artículo 31 de la Constitución acota a la vez un ámbito reservado a la ley en sentido estricto, a cuyas exigencias se acomoda plenamente la que ahora nos ocupa, reseñada al principio de este discurso. En efecto, para observar la exigencia a la cual se reconduce la reserva de ley, no es necesario que ésta tenga rango y talante orgánico o especial para el establecimiento de tributos ni que exista una previa delegación o habilitación de otra con tales características para ellos. Es suficiente una ley ordinaria.
En nuestra sentencia de 28 de mayo de 1987 explicábamos que la sedicente tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, creada por el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, que legalizó los juegos de suerte, envite o azar contiene en su artículo 3.° la íntegra estructura de esta figura tributaria, como exigía la ley reguladora de estos tributos que lleva fecha de 26 de diciembre de 1958, dentro también del ámbito de la reserva legal con un arraigo multisecular. En tal aspecto, el hecho imponible, según se define allí, aparece constituido por la «autorización», celebración u organización de aquellos juegos y, en consecuencia, ese talante permanente y continuo, sin la equivalente y simétrica prestación de un servicio o la realización de una actividad por la Administración, le separa del concepto estricto de tasa, como contraprestación, para aproximarlo a una exacción más parecida a un impuesto ( art.
26.2 de la Ley General Tributaria ).
En tal línea argumental o discursiva el Tribunal Constitucional distingue los hechos imponibles instantáneos, cuyo devengo coincide con la existencia del elemento material del mismo y los duraderos, donde tal devengo puede situarse al comienzo o al final, según las conveniencias de un período impositivo legalmente determinado. En la tasa analizada el hecho imponible no se agota en el acto de autorización, sino que comprende también el mantenimiento de la autorización a lo largo del tiempo, con la posibilidad de explotación de las máquinas o aparatos durante el mismo. Ello explica y justifica que en este supuesto las cuotas sean exigibles por años naturales ( art. 1.° del Real Decreto-ley 9/1980, de 28 de septiembre ) o que se configure con carácter sancionador la suspensión de la autorización administrativa en los casos de falta de pago o de ocultación de la base imponible ( Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, art. 3.6 ). Tal tasa, en suma, es un tributo periódico, cuyo hecho imponible no es instantáneo sino duradero o, como decíamos nosotros, permanente y continuo.
El último aspecto de esta constelación de cuestiones tiene como eje la seguridad jurídica contemplada en el artículo 9 de la Constitución en una acepción no subsumible en el derecho cuya garantía contiene el artículo 17 del mismo texto, donde se recoge una tradición ya de dos siglos con origen en Montesquieu como fundamento teórico y en las declaraciones de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y 1793 (art. 8.°) como expresión legislativa. Se trata de la seguridad personal y consiste en la tranquilidad de espíritu producida por la eliminación del miedo, seguridad que a su vez es el soporte de la libertad. Así lo explica nuestra sentencia de 7 de octubre de 1986 y así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional desde la suya de 30 de enero de 1981 hasta la número 126/1987, de 16 de julio, que sirve de respaldo a la presente.
Aún cuando las normas tributarias fueran clasificadas en otras épocas como odiosas, no pueden ser encuadradas, sin embargo, en ninguno de los tipos que enumera el párrafo 3.° del artículo 9: disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, para las cuales predica la irretroactividad más absoluta. La leyes fiscales tienen un fundamento autónomo, porque son la consecuencia ineludible del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que para todos los ciudadanos establece el artículo 31 del texto constitucional. En consecuencia, es posible la eficacia retroactiva de las normas tributarias, siempre que no entre en colisión con otros principios constitucionales.
En definitiva, la seguridad jurídica no puede erigirse en valor absoluto, porque ello daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, cuya función consiste en regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada día como instrumento de perfecciona miento y de progreso. La interdicción radical de cualquier tipo de retroactividad entrañaría, pues, consecuencias contrarias a la concepción que fluye precisamente de la misma norma en su párrafo anterior, el segundo, que marca una meta -la autenticidad de la libertad y de la igualdad- a la cual ha de encaminarse la actividad de los poderes públicos, promoviendo las condiciones y removiendo los obstáculos, así como facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, en un planteamiento dinámico vertido al futuro más que al pasado. Por ello, el principio que venimos analizando no puede ser entendido como el derecho al mantenimiento de un determinado régimen fiscal, como por otra parte y desde la perspectiva de las exenciones, había ya advertido el propio Tribunal Constitucional. Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanado del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Desestimar la apelación formulada por Operadora Internacional de Recreativos, S. A., contra la sentencia que el 24 de junio de 1986 dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, sentencia cuyos pronunciamiento confirmamos íntegramente sin hacer ninguno respecto del pago de las costas procesales en esta segunda instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael de Mendizábal y Allende.- José Luis Martín Herrero.- José María Ruiz Jarabo Ferrán.- Emilio Pujalte Clariana.-Julio Fernández Santamaría.- Rubricados.
Publicación: Leída, y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal y Allende, Magistrado de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública dicha Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.- Pedro Abizanda.- Rubricado.
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