STS, 20 de Abril de 1988

La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos las causas de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo opuestas por la representación del Ayuntamiento de Barcelona, que con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de don Ignacio, debemos anular y anulamos en todos sus extremos, como infractor del ordenamiento jurídico, el acuerdo del Teniente de Alcalde competente del Ayuntamiento de Barcelona de 7 de septiembre de 1984 que antes se ha transcrito, sin hacer expresa declaración respecto a las costas procesales. Contra la presente sentencia, cabe el recurso de apelación que será sustanciado ante el Tribunal Supremo y presentado ante este Tribunal dentro del plazo de los cinco días siguientes al de su notificación»

El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.° A los efectos de resolver las cuestiones planteadas en la presente causa se han de tener en cuenta los siguientes datos de hecho: a) El actor don Ignacio quien era propietario de la finca señalada con el número nueve de policía de la calle de Granados de esta ciudad, adquirió del Ayuntamiento de Barcelona mediante escritura pública de fecha 15 de diciembre de 1960, tres parcelas edificables colindantes a su predio por la parte de atrás, que formaban parte de los bienes de propios municipales, por haber sido desafectadas del uso público mediante acuerdo de la Comisión Municipal Permanente que las declaró sobrantes de vía pública, constituyéndose al propio tiempo sobre el total tundo resultante una servidumbre de paso de aguas a favor del municipio y obligándose el comprador a construir la correspondiente galería y a no cargar sobre ella edificio alguno que pudiere perjudicar su estabilidad, b) El 24 de abril de 1961 el señor Ignacio presentó ante el Ayuntamiento una instancia con un plano, solicitando el visto bueno del servicio de limpieza e higiene de la vía pública para la construcción de la galería antes citada, petición que fue resuelta mediante Decreto del Alcalde de 19 de agosto siguiente, por el que se autorizaba a aquél para que procediese a construir «una galería para cubrir la riera del matadero, según proyecto del propio interesado», c) Sin interesar del Ayuntamiento ninguna otra licencia, el hoy demandante procedió en fecha no concretada, pero en todo caso anterior a abril de 1964, a levantar sobre parte de las parcelas que había comprado al Ayuntamiento no sólo la galería cuya construcción le había sido autorizada sino además y sobre ella un edificio formado por bajos y un altillo, que destinó a fines industriales, d) Incoado el correspondiente expediente a denuncia del Concejal Presidente de la Junta de Distrito III de Barcelona, recayó en el mismo acuerdo del Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo y Obras Públicas de fecha 20 de mayo de 1964, por el que requería a don Ignacio para que procediera a derribar o a solicitar la legalización del inmueble antes dicho, a lo que contestó el requerido mediante un escrito, acompañado de varios documentos en el que en sustancia venía a aducir que la construcción del edificio mencionado se hallaba amparado por la correspondiente licencia municipal, continuándose con ello la tramitación del expediente, que quedó paralizada el día 28 de septiembre del propio año 1964, sin que hubiese recaído ninguna otra resolución en el mismo, e) Ninguna otra actuación se practicó hasta que el día 2 de julio de 1961, a virtud de denuncia de Tabasa, entidad concesionaria de las obras de construcción del túnel de Vallvidriera, se procedió a la práctica de nuevas diligencias e informes, que concluyeron mediante un acuerdo del Delegado de Servicios y Obras Públicas del Ayuntamiento, quien en fecha 8 de octubre de 1971 resolvió «ordenar a don Ignacio, domiciliado en calle Granados, número 9, proceda en el término de quince días al derribo de las construcciones levantadas sin licencia municipal en el mencionado emplazamiento y con ocupación de terreno del Torrente de los Arcos, advirtiéndole que durante el plazo señalado se le confiere vista del expediente a fin de que pueda alegar cuanto estime oportuno en defensa de su derecho e informándole se propondrá con posterioridad el derribo de lo edificado por las brigadas municipales y a sus costas», f) Notificado al señor Ignacio dicho acuerdo, éste presentó ante el Ayuntamiento el siguiente día 28 del propio mes de octubre un extenso escrito de alegaciones, acompañado de numerosos documentos, continuando la tramitación del expediente en el que emitieron informes de diversos servicios municipales, hasta que quedó nuevamente paralizada en 22 de abril de 1972, sin que hubiere recaído resolución posterior a la transcrita, g) Incoado de oficio nuevo expediente en 6 de julio de 1984, el Teniente de Alcalde de urbanismo adoptó el 7 de septiembre del mismo año acuerdo por el que se ordenaba al señor Ignacio, «en calidad de propietario de la finca sita en la calle Granados, número 9, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley del Suelo, que en el plazo de dos meses proceda al derribo del edificio construido sobre el Torrente o Riera de Arcos, construido sobre espacio libre, sin licencia y habiendo incumplido una orden de derribo de fecha 8 de octubre de 1971 de la Delegación de Urbanismo y de Obras Públicas». 2° Frente a la pretensión anulatoria del acuerdo transcrito en último lugar formulada por la parte actora, opone en primer lugar la representación del Ayuntamiento recurrido la inadmisibilidad del recurso, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 82.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 40.a) del mismo texto legal, según el último de los preceptos citados, no se admitirá recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, el Ayuntamiento de Barcelona mantiene que el acuerdo impugnado no hace sino reiterar la orden de derribo del inmueble de autos que ya había sido dada el 8 de octubre de 1971, pero es lo cierto que ello no es así, por cuanto el primero de dichos actos no tiene el carácter de definitivo y firme, tratándose por el contrario de un acto de trámite, en efecto el acuerdo citado cuya redacción no pudo ser más desafortunada, aún cuando parece en principio contener una orden taxativa e incondicionada de derribo, priva a esta de toda eficacia mediante la apertura de una fase de alegaciones, que en ningún caso podría ser posterior a la adopción de una resolución definitiva, como se deduce de la naturaleza lógica de las cosas y de los propios términos del artículo 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, según el cual la audiencia del interesado tendrá lugar inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, la condición de mero acto de trámite del acuerdo de ocho de octubre de 1971 aparece del propio expediente, pues una vez formuladas por el destinatario del acto las alegaciones a que el mismo se refiere, continúa su tramitación elaborándose informe por varios servicios municipales sobre el contenido de las mismas, lo que carecería de sentido si la resolución antes citada fuera definitiva, e incluso es de observar que así lo entiende el propio Ayuntamiento, pues el servicio de edificación particular, mediante un informe de su arquitecto jefe, emitido en 4 de febrero de 1972, propone desestimar las alegaciones formuladas y requerir de nuevo el derribo de las obras ejecutadas sin licencia, en consecuencia, procede concluir que el acuerdo impugnado no es reproducción de ningún otro definitivo y firme, por lo que ha de ser desestimada la causa de inadmisión formulada. 3." Entrando en el fondo del asunto, aparece de forma clara e incontrovertible, a pesar del intento de la parte recurrente de confundir a la Sala, como ha venido haciendo por más de veinte años con la Administración mediante la presentación de largos, oscuros y farragosos escritos, acompañados de innumerosos documentos, la mayor parte de los cuales son irrelevantes a los efectos de la cuestión planteada, que las obras de construcción del inmueble levantado por don Ignacio en la parte trasera del predio que da frente a la calle Granados, número 9, de esta ciudad y que ocupa parcialmente el antiguo Torrent deis Archs fueron llevadas a cabo sin la correspondiente licencia municipal, sin que a ello sea equivalente, evidentemente el permiso concedido por el Alcalde para construir una galería que permitiera el paso de las aguas, con cuya servidumbre estaba gravado, a través del fundo del actor, conforme se había obligado contractualmente, es por ello que son en principio de aplicación las medidas de restauración de la legalidad urbanística que a la Administración corresponde adoptar en ejercicio de sus potestades de policía, conforme a lo dispuesto en los artículos 166 y 167 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, y 184 y 185 del vigente texto refundido de la propia norma legal, sin embargo es lo cierto que el artículo 185.1 de dicho texto establece que las medidas a que antes se ha hecho referencia sólo podrán ser adoptadas en el año siguiente a la terminación de las obras realizadas sin licencia, fijando así un plazo de caducidad del ejercicio de la potestad administrativa mencionada, que no existía en el original artículo 171 de la Ley del Suelo y que fue introducido en la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 en aras a la seguridad jurídica, apareciendo de lo actuado que desde la entrada en vigor de dicha Ley de Reforma hasta que se dictó el acuerdo impugnado transcurrieron más de nueve años, sin que entre una y otra fecha se adoptara medida alguna tendente a la restauración de la legalidad urbanística, es claro que ha caducado el plazo que la Ley concede a la Administración para actuar en supuestos como el de autos. 4.° La Administración recurrida y su representación en autos, que evidentemente no ignoran lo antes expuesto, intentan hallar amparo para la subsistencia de la potestad administrativa de restauración de la legalidad urbanística en lo que dispone el artículo 188.1 de la Ley del Suelo, según el cual no será de aplicación la limitación de plazo que establece el artículo 185 del propio texto legal cuando los actos de edificación realizados sin licencia se hayan llevado a cabo sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes o espacios libres, a tal fin alega la parte demandada que la finca de autos está afectada como vial por el Plan especial de vía de comunicación y acceso de la ciudad al túnel de Vallvidrera, aprobado por el Consejo Pleno de 26 de abril de 1971, pero es lo cierto que aún de ser ello así, lo que no consta en autos de manera cierta, no se daría la consecuencia que se pretende, pues parte en su argumentación la representación de la Administración de una identificación de los conceptos de vial y espacio libre que no puede ser aceptada, en efecto el de espacio libre no es un concepto indeterminado que pueda ser llenado o interpretado por las disposiciones reglamentarias dictadas por los Entes Locales, para el caso por las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano, sino que está perfectamente delimitado por la propia Ley del Suelo, artículos 12.1.b), 2.2.1.c) y 13.2.b), y por el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, artículos 19.1.b), 25.1.c), 29.1.d), 45.1.c), 48.2 y 49.1, que diferencian claramente tres sistemas generales diversos, el de comunicaciones, el de equipamiento comunitario y el de espacios libres, integrado a su vez por los parques urbanos y las áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instituciones análogas [ artículo 25.1.c) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ], por lo que en manera alguna pueden ser incluidos los viales en el ámbito de los espacios libres, en virtud de todo lo dicho procede concluir que la Administración al adoptar el acuerdo de derribo impugnado infringió el artículo 185 de la Ley del Suelo, por lo que debe ser anulado dicho acto, conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin que a ello sea óbice, dicho sea para agotar el examen de las alegaciones formuladas por la parte demandada, la supuesta infracción del contrato de venta en su día perfeccionado entre las partes, porque ni de este aparece que el comprador se obligase a no edificar sobre la galería de paso de aguas que debía construir, sino sólo a no hacerlo de manera que pudiese perjudicar su estabilidad, ni en todo caso, y no parece necesaria mayor argumentación al respecto, sería ajustado a Derecho el empleo de potestades administrativas urbanísticas para reaccionar frente al incumplimiento de obligaciones contractuales. 5.º Pretende asimismo la parte actora que por esta Sala se anule el acto impugnado en cuanto por el mismo se acuerda impedir el uso como viviendas de los bajos no habitables y que carecen de cédula de habitabilidad del edificio construido dando fachada a la calle de Granados y del edificio situado entre el de la calle de Granados y el de Riera de Arcos, interesando al propio tiempo que se declare corresponde a la Generalidad de Cataluña la competencia para la concesión de cédulas de habitabilidad, la representación del Ayuntamiento demandado opone en primer lugar la inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 82.c) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 37 del propio texto legal

, por entender que plantea una cuestión nueva y que carece de objeto, pero no hay tal, sino que la parte actora cuyos escritos adolecen de las necesarias claridad y precisión y aún de las más elemental técnica jurídica, convierte en pretensión independiente lo que en realidad constituye el motivo esencial de su impugnación del acuerdo objeto de recurso, entrando a resolver la cuestión de fondo, es de ver que una larga serie de disposiciones reglamentarias, la primera de las cuales es el Decreto de 23 de noviembre de 1940, atribuyen a la Administración del Estado la competencia en las materias relativas a la salubridad e higiene de las moradas humanas, tanto en lo referente a la inspección previa de las mismas y a la concesión de las cédulas de habitabilidad como a la imposición de aquellas obras y reparaciones necesarias para mantener las viviendas en adecuado estado de salubridad ( sentencias del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1982, y 13 de noviembre de 1984 ), competencia que en Cataluña ha sido transferida a la Generalidad de Cataluña, conforme a lo dispuesto en el artículo 9.9 del Estatuto de Autonomía, en el supuesto de autos, aun cuando la resolución municipal recurrida esté redactada en términos generales, se refiere como reconoce el escrito de contestación a la demanda, a un habitáculo señalado de bajos tercera de la casa sita en la calle Granados, número 9, de esta ciudad, de cuyas circunstancias tuvo conocimiento el Ayuntamiento a través de un informe técnico emitido por la Dirección General de Arquitectura y Vivienda del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad, pero es lo cierto que del propio expediente administrativo resulta que en fecha 10 de julio de 1984, el jefe del Servicio Territorial de Barcelona de la antes dicha Dirección General ordenó a don Ignacio que realizase en los citados bajos las obras adecuadas a conseguir las adecuadas condiciones de salubridad e higiene, correspondiendo a la Administración autonómica adoptar las subsiguientes medidas coercitivas tendentes a lograr el cumplimiento del acuerdo dictado, por lo que, al prohibir el uso de dicho apartamento el Ayuntamiento de Barcelona, incidió en materia competencia de la Generalidad, que se estaba actuando, e infringió por tanto el ordenamiento jurídico, habida cuenta de lo cual debe ser anulado también en este aspecto el acuerdo recurrido. 6.° En virtud de todo lo dicho procede estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto, sin hacer expresa declaración en materia de costas procesales, por no apreciarse temeridad.

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 8 de abril de 1988.

La cuestión fundamental planteada en las presentes actuaciones se refiere a una edificación levantada sobre una galería que cubre un torrente. El acto administrativo impugnado en estos autos ordenó al recurrente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley del Suelo, que procediera al derribo del edificio. La sentencia apelada ha estimado no conforme a Derecho la referida orden de demolición en base a entender que había caducado el plazo que la Ley concede a la Administración para actuar en supuestos como el de autos. También la Sala Territorial desestima una causa de inadmisibilidad planteada por considerarse que la aludida orden de demolición es reiteración de otra orden de derribo que ya había sido dada anteriormente. Por último hay que indicar que el acto administrativo cuestionado asimismo ordena impedir el uso como viviendas de unos determinados bajos que se consideran no habitables y que carecen de cédula de habitabilidad. La sentencia recurrida declara igualmente no ajustado a Derecho el particular del acto al que se acaba de hacer referencia por considerar que el Ayuntamiento de Barcelona, del que emana el acto administrativo que nos ocupa, invade en el supuesto enjuiciado competencias de la Generalidad, pues previamente ésta había requerido al recurrente para realizar en los aludidos bajos las obras adecuadas para cumplir las necesarias condiciones de salubridad e higiene.

Las cuestiones a las que se ha aludido en el fundamento anterior se plantean de nuevo en esta alzada. Alega en síntesis el Ayuntamiento recurrente que es firme la anterior orden de demolición porque fue aceptada por el recurrente, que no ha habido infracción del artículo 185 de la Ley del Suelo dado que es de aplicación a este supuesto lo señalado en el artículo 188 de la expresada Ley, y finalmente, que el control de la salubridad de las viviendas y el uso de las mismas, es competencia del municipio como competencia propia asignada por la Ley del Suelo.

Las alegaciones que apoyan la pretensión de apelación que se examina no pueden acogerse. En primer lugar esta Sala entiende que el Tribunal de Instancia razona con acierto cuando pone de relieve que la orden de demolición en la que se apoya la causa de inadmisibilidad en cuestión, no puede ser tenida como una resolución que pusiera término a un expediente, pues tras de dictarse al interesado se le dio oportunidad de formular alegaciones y se emitieron determinados informes por diversos servicios municipales, en segundo lugar, en relación con las alegaciones que se hacen por la parte apelante que afirman que en el supuesto enjuiciado se está ante una edificación construida en suelo calificado de espacio libre por tratarse de un espacio de territorio destinado a dar un cauce o salida controlada a las aguas de lluvia discontinuas, a las razones que se exponen en la sentencia apelada interesa añadir que al adjudicarse en su día al recurrente las parcelas de que se trata se le autorizó a cargar sobre la galería en cuestión edificios o construcciones, si bien con la condición de que no perjudiquen su estabilidad. En el informe pericial que se ha practicado en las actuaciones se ha dictaminado que se cumple la aludida condición referida a la estabilidad. Y en tercer lugar y en cuanto al problema relativo a la competencia del Ayuntamiento apelante en relación con los bajos respecto de los cuales se ordena impedir su uso como viviendas, la Sala entiende que el Tribunal de Instancia argumenta correctamente al resolver la referida cuestión, pues efectivamente no puede perderse de vista que en el supuesto que nos ocupa una Dirección General dependiente de la Generalidad de Cataluña ha ordenado a) recurrente realizar determinadas obras en los bajos litigiosos por lo que la efectividad de la indicada medida tiene que estar bajo el control de la aludida Dirección General.

Por lo expuesto es visto que procede dictar un fallo confirmatorio del apelado, sin que sea de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de imposición de costas.