STS, 27 de Octubre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Octubre 2009 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de dos mil nueve
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación nº1726/2007 interpuesto por MINERALES Y ROCAS INDUSTRIALES S.A.(MINERINSA), representada por la Procuradora Doña Loreto Outeiriño Lago, contra la sentencia de fecha 31 de enero de 2007 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia(con sede en la Coruña) en el recurso número 8439/2005. Ha sido parte recurrida XUNTA DE GALICIA, representada y defendida por el Procurador Don Argimiro Vazquez Guillen.
En el proceso contencioso-administrativo número 8439/2005, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dicto sentencia de fecha 31 de enero de 2007, desestimando el recurso promovido por "Minerales y Rocas Industriales S.A.(MINERINSA)", contra la Resolución de 19 de mayo de 2005 que desestima recurso contra otra de la Conselleria de Industria de 7 de octubre de 2004 que "declara la caducidad de las condiciones de la explotación sonsoles números 4263, 5821, 6057.1, 6057.2, 6156 y 6182 de la provincia de a Coruña. RRMCIIC-36/04".
Contra la referida sentencia la representación procesal de la entidad "Minerales y Rocas Industriales SA (MINERINSA)", preparó recurso de casación que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia tuvo por preparado mediante providencia de 8 de marzo de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 7 de mayo de 2007, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso los siguientes motivos de casación:
"Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, "art.42.2º y 3º y art.44.2º de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"
"se incardina dentro del párrafo 4º de un artículo, el nº 92 de la LPA, que lo que viene a regular, en exclusiva, es la caducidad de los procedimientos "iniciados a solicitud del interesado" tal y como se deja bien claro en los párrafos nº1 y nº2 del mismo, no existiendo referencia alguna en dicha articulo a, como ocurre en el presente asunto, en asuntos iniciados de oficio, cuya caducidad viene regulada con carácter exclusivo y sin que aparezca ninguna otra referencia o exclusión en el art. 44 de la misma norma, tal y como esta parte oportunamente alegó en los Autos."
Terminando por suplicar dicte sentencia "que case y anule la recurrida y se pronuncie de conformidad con los motivos del presente recurso y los pedimentos contenidos en el original escrito de demanda."
Por providencia de fecha 8 de octubre de 2008, se admitió el recurso de casación.
La representación procesal de la "Xunta de Galicia" presentó escrito de oposición al recurso en fecha 6 de enero de 2009 en el que suplica dicte sentencia " por la que se declare no haber lugar al mismo y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación integra de la demanda e imposición de costas al recurrente ".
Por providencia de 29 de junio de 2009, se nombró Ponente a la Magistrada Excma.Sra.Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 13 de octubre de 2009, fecha en que ha tenido lugar el acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 31 de enero de 2007, desestimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto Minerales y Rocas Industriales SA contra sendas resoluciones de la Consejería de Innovación, Industria y Comercio de la Junta de Galicia de 7 de octubre de 2004 que declara la caducidad de las concesiones de la explotación "Sonsoles" números 4263,5821,6057.1,6057.26156 y 6182 de la provincia de La Coruña, y de 19 de mayo de 2005 que desestima el recurso de reposición deducido contra la anterior.
La Administración autonómica declara la caducidad de las concesiones de explotación minera al amparo del artículo 86.4 de la Ley 22/1973,de 21 de Julio, de Minas con fundamento en un informe emitido por el Delegación Provincial de La Coruña de la Conselleria de Innovación, Industria y Turismo, en el que se constata el estado de inactividad de las explotaciones de referencia.
En el recurso de reposición presentado por la representación procesal de la Sociedad Minerales y Rocas Industriales SA se impugna tal decisión de caducidad alegando actividad en la explotación, aportando la relación de personas y servicios contratados. El recurso es desestimado por la de la Conselleria de Innovación, Industria y Turismo de la Xunta de Galicia con remisión al informe emitido por la Delegación Provincial aludida.
La declaración de caducidad de la concesión de la explotación adoptada por la Xunta de Galicia, que confirma en lo sustancial el tribunal de instancia, se sustenta en lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley 22/1973, de 21 de Julio, de Minas, precepto que contempla la caducidad de la concesión de la explotación minera en los supuestos de paralización de los trabajos sin autorización previa, bien de la Delegación Provincial,bien de la Dirección General de Minas, o cuando no se reanuden dentro del plazo de seis meses a contar del oportuno requerimiento.
La Sala de instancia, en efecto, consideró que la Administración había declarado correctamente la caducidad de la concesión minera al proceder por la interrupción no justificada de las labores, sin que se acreditara la actividad (Fundamentos jurídicos tercero y cuarto).
Por lo que se refiere a la alegación de caducidad del expediente administrativo el tribunal de instancia, razona en los siguientes términos:
A mayor abundamiento una de las formas de finalización de procedimiento que supone dicho procedimiento, concretamente el art. 92 de dicha ley, tiene una limitación, cuando señala que podrá no aplicarse la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general y tal objetivo es el que procura en este caso el citado procedimiento, ya que se está refiriendo a la explotación de un recurso minero, por tanto de un recurso demanial, cuya explotación se interrumpió y no acordar por tal motivo la caducidad del permiso o concesión correspondiente que conlleva una naturaleza funcional dirigida a un fin de relación con el interés público que subyace en la misma no se procura tal objetivo, como entendió la jurisprudencia del TS.
En el escrito de interposición se articulan dos diferentes motivos casacionales, ambos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero de ellos la sociedad recurrente denuncia la infracción de los artículos 42.2º y 3º .y 44.2º de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por cuanto la administración esta ejercitando potestades de intervención susceptibles de producir actos desfavorables o de gravamen. En el segundo de los motivos de casación se invoca la infracción del artículo 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, que la recurrente considera inaplicable al caso de autos, por estar referido a un procedimiento iniciado a instancia de parte.
La crítica a la sentencia, en que se entremezclan los argumentos del primer y segundo motivos casacionales consiste en la infracción de los artículos citados que regulan la caducidad de los procedimientos administrativos, con una argumentación que se plantea en términos similares a los alegados ante la instancia. Considera la recurrente que es de aplicación la normativa genérica administrativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo en defecto de previsión en la Ley de Minas, y considera errónea la tesis de la sentencia que no considera subsumible el caso concreto en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 44 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues su aplicación viene determinada por el mencionado artículo 114,1º de la Ley 22/1973,de 21 de Julio, de Minas, y que al tratarse de un expediente que produce efectos desfavorables al recurrente es de aplicación el instituto de la caducidad. Pero niega la aplicación al caso del apartado 4 del articulo 92 de la citada Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, referida a las cuestiones de interés general, por considerar que este precepto se regula, exclusivamente, los supuestos de caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, tal como se indica en sus párrafos 1º y 2º. En los procedimientos iniciados de oficio, como el examinado, la caducidad se prevé con carácter exclusivo, sin referencia a ninguna otra norma, en el artículo 44 de la aludida Ley de Procedimiento Administrativo . La declaración de caducidad de la concesión se ha instado de oficio por la Administración y le corresponde emitir una respuesta en plazo oportuno, al no hacerlo, comporta la nulidad del procedimiento administrativo y de la resolución finalmente dictada. En suma, se considera que la Sentencia aplica indebidamente, el artículo 92,4 de la Ley de Procedimiento Común, y la interpretación judicial se considera forzada por estar prevista exclusivamente para expedientes iniciados a instancia de parte.
Planteados en los anteriores términos el debate casacional, nos corresponde examinar si, en efecto había operado en el supuesto de autos la caducidad del procedimiento que culmina con la declaración de caducidad de la concesión minera Partimos del análisis de las normas de procedimiento contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en coherencia con lo que dispone el artículo 114 1º de la Ley 22/1973, de 21 de Julio, de Minas, que establece:
"Los actos dictados en ejecución de la presente ley se regirán, conforme a su naturaleza, por los preceptos de aquélla y disposiciones reglamentarias; supletoriamente, por las restantes normas de Derecho administrativo y, en su defecto, por las de Derecho privado ".
Por otra parte, la caducidad de las concesiones mineras se contempla en el articulo 86.4 de la Ley 22/1973, de 21 de Julio, de Minas, que establece que se declararan caducados los permisos de explotación: "Cuando, habiéndose paralizado los trabajos sin autorización previa de la Delegación Provincial o de la Dirección General de Minas, según proceda, no se reanuden dentro del plazo de seis meses a contar del oportuno requerimiento. En los casos de reincidencia en la paralización no autorizada de los trabajos, la caducidad podrá decretarse, oída la Organización Sindical, sin necesidad de requerimiento previo ".
Sobre esta base normativa debemos examinar si la sala ha infringido los preceptos reguladores de la caducidad según sustenta la entidad demandante. Para ello es necesario partir de la premisa de que nos hallamos ante un procedimiento iniciado por la propia administración, esto es de oficio, dirigido a comprobar si concurre el supuesto fáctico que conlleva la declaración de caducidad de la concesión minera a favor de la empresa recurrente, Minerinsa. El artículo 44 de la LRPAC, contempla la caducidad en la de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. Este precepto distingue dos supuestos, el del apartado 1, que se refiere a los procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, en los que la no resolución en plazo produce el efecto del silencio administrativo negativo; el del apartado 2, referido a procedimientos en que se ejercite la potestad sancionadora o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los cuales la no resolución en plazo determina la caducidad del procedimiento.
El procedimiento que ahora examinamos, hemos indicado se tramita por la administración con la finalidad de comprobar el grado de cumplimiento de las obligaciones asumidas por el concesionario de la explotación minera y en su caso, declarar la caducidad de las concesiones de explotaciones mineras referidas por causa de inactividad de la explotación o el incumplimiento de las obligaciones impuestas en el título concesional.
La sala de instancia considera que atendiendo a las circunstancias concurrentes el expediente analizado no es subsumible en ninguno de los supuestos mencionados en el articulo 44 de la citada Ley 30/1992 en los siguientes términos ;
"Sobre la caducidad del procedimiento alegado por la recurrente, al haberse dictado la resolución impugnada en fecha 7 de octubre de 2004, tras haberse superado el plazo de los tres meses para resolver, del art. 42.3 de la Ley 30/92, conviene señalar que el caso que nos ocupa no es subsumible en ninguno de los supuestos del art. 44 de la citada ley, ya no nos encontramos ante un procedimiento de los que pudieren derivarse el reconocimiento o en su caso la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas ni tampoco ante un procedimiento en el que la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, ya que precisamente lo que se está tutelando con la resolución impugnada es el interés general."
Frente al criterio de la sala que entiende que el supuesto del expediente analizado no es subsumible en ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 44 de la Ley 30/1992, ha de ponderarse que con la declaración de caducidad de las concesiones de explotación mineras ex articulo 86.4 de la aludida Ley de Minas, se incide directamente en el derecho de la empresa que había obtenido la concesión de la explotación, hasta el punto de que una vez concluso el procedimiento se declara definitivamente la extinción de su derecho. Si bien puede apreciarse un efecto beneficioso para el interés general, en cuanto se trata de liberar un recurso demanial que estaba siendo infrautilizado para obtener su explotación efectiva en beneficio de la economía nacional, lo cierto es que el aspecto del procedimiento que presenta mayor relevancia, y, por consiguiente hemos de entender prevalente a los efectos de su subsunción en los apartados del artículo 44 LPJPAC respecto a los procedimientos iniciados de oficio por la administración es, precisamente, que de la resolución impugnada deriva la extinción de un derecho previamente reconocido a una persona jurídica.
Por ello consideramos que es de aplicación el apartado segundo del referido precepto que se refiere a los procedimientos en que se ejercite al ejercicio de potestades sancionadoras o, en general, "de intervención", susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los cuales la no resolución en plazo determina la caducidad del procedimiento.
Llegando a esta conclusión, procede ahora analizar si, en efecto, a tenor del tiempo transcurrido, puede considerarse que el expediente administrativo en que se declara la caducidad de la concesión minera había caducado para lo cual resulta imprescindible acudir a un examen de lo actuado.
La Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Xunta de Galicia dicta resolución acordando iniciar el procedimiento de caducidad de las concesiones de explotación el 29 de junio de 2004, resolución que se notifica al interesado, Minerinsa, el 15 de julio siguiente. El 9 de Agosto se presentan alegaciones solicitando que se dejaran sin efecto la decisión de inicio del procedimiento de caducidad. El 13 de septiembre el Ingeniero de Minas emite informe sobre las alegaciones y el 5 de Octubre de 2004 se emite propuesta por el Director General de Industria, Energía y Minas, en sentido favorable a la declaración de caducidad de las concesiones.
Finalmente, se dicta resolución por el Consejero de Innovación, Industria u Comercio el 7 de octubre de 2004 declarando la caducidad de la concesión minera, que se notifica a Minerinsa el 29 de Octubre de 2004.
Por consiguiente, desde el 29 de junio de 2004 en que se acuerda el inicio del expediente de caducidad hasta el día 29 de Octubre de 2004 en que se notifica la resolución declaratoria de la caducidad ha transcurrido mas de tres meses, plazo general al que se refiere el articulo citado. Al haberse iniciado de oficio por el órgano de la administración autonómica competente para ello el procedimiento de declaración de caducidad de la concesión y atendiendo a la obligación de resolver y notificar su resolución que a las Administraciones Públicas establece el art. 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, la Administración hubo de resolver el procedimiento dentro de plazo, que al no estar establecido por su norma reguladora la Ley lo fija en tres meses en el artículo citado.
En definitiva, de lo hasta aquí expuesto se deduce la procedencia de la estimación del presente recurso al no resultar la sentencia recurrida conforme a derecho, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el articulo 92.4, de la Ley la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo Común, reservado en principio para los supuestos en que concurra un interés general que en este caso, según hemos razonado no resulta relevante ni prevalerte frente a la dimensión o vertiente limitadora de los derechos de la resolución de declaración de caducidad de la concesión.
Al prosperar el motivo examinado hemos de estimar el recurso de casación, sin imposición de costas a quien lo ha sostenido, según contempla el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación nº 1726/2007, interpuesto por la entidad MINERALES Y ROCAS INDUSTRIALES S.A. (MINERINSA), contra la sentencia de 31 de enero de 2007 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (con sede en la Coruña) en el recurso número 8439/2005. Sin hacer expresa condena en costas
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Ramon Trillo Torres.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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