STS, 4 de Noviembre de 2009

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"

FALLAMOS

1. Estimar en parte el recurso y declarar que los puestos de trabajo de Jefe del Servicio de Gestión Forestal, Jefe de la Sección de Ordenación de la Producción Forestal, Jefe del Servicio de Prevención de Incendios Forestales y Jefe de la Sección de Prevención de Incendios Forestales no son exclusivos de los Técnicos Forestales; declarar asimismo, que en el acceso al puesto de trabajo de Jefe de Sección de Planes y Proyectos, no pueden quedar excluidos los Ingenieros de Montes, por tratarse de funciones adecuadas a su formación profesional. (...)".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este "SUPLICO A LA SALA" : "que mediante el presente escrito tenga por formalizado el recurso de casación contra la sentencia nº 1081/2005 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 4 de noviembre de 2005, lo admita y en su virtud acuerde casarla y declarar la ilegalidad de la Resolución GRI/133/2002, de 29 de enero, del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales, modificada por el Decreto 181/2002, de 25 de junio. de reestructuración parcial del Departamento de Medio Ambiente, (DOGC, núm. 3670 ), en cuanto a las plazas impugnadas de Jefe del Servicio de Gestión Forestal, Jefe de la Sección de Ordenación de la Producción Forestal, Jefe del Servicio de Prevención de Incendios Forestales, Jefe de la Sección de Prevención de Incendios Forestales, en tanto prevé que puedan ser ocupadas por Ingenieros Agrónomos e Ingenieros Técnicos Agrícolas, que no son idóneos para ello".

La representación de la GENERALITAT DE CATALUNYA se opuso al recurso de casación pidiendo que se declarara no haber lugar a él.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 21 de octubre de 2009 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia fue promovido por el COLEGIO DE INGENIEROS DE MONTES mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Resolución GRI/133/2002, de 29 de enero, del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales de la Generalitat de Catalunya, por el que se dio publicidad a la refundición de las relaciones de puestos de trabajo de funcionarios de la Generalidad en el Departamento de Medio Ambiente (entre otros).

La demanda reclamo que se declarara la ilegalidad de esa recurrida resolución GRI/133/2002 "en cuanto a la titulación exigida en los siguientes puestos :

En los de Jefe del Servicio y Jefe del Servicio de Prevención de Incendios Forestales, Jefe de Servicio de Gestión Forestal, y Jefe de la Sección de Ordenación de la Producción Forestal, por contemplarse las titulaciones de Ingeniero Agrónomo o esta y la de Ingeniero Técnico Agrícola.

En el de Jefe de Sección de Planes y Proyectos, (Servicio de Planificación y Gestión del Entorno natural) por excluirse la titulación de Ingeniero de Montes ".

La sentencia recurrida en esta casación estimó en parte el recurso contencioso-administrativo a través de este doble pronunciamiento de su fallo:

"declarar que los puestos de trabajo de Jefe del Servicio de Gestión Forestal, Jefe de la Sección de Ordenación de la Producción Forestal, Jefe del Servicio de Prevención de Incendios Forestales y Jefe de la Sección de Prevención de Incendios Forestales no son exclusivos de los Técnicos Forestales;

declarar asimismo, que en el acceso al puesto de trabajo de Jefe de Sección de Planes y Proyectos, no pueden quedar excluidos los Ingenieros de Montes, por tratarse de funciones adecuadas a su formación profesional".

Los argumentos principales con que la Sala se instancia justifica ese doble pronunciamiento, expuestos aquí en lo esencial, consistieron en lo siguiente.

Abordó inicialmente, en el fundamento de derecho (FJ) primero, el tema de las funciones de los puestos litigiosos y declaró que aparecían delimitadas en el Decreto autonómico 181/2002, de 25 de junio, de reestructuración del Departamento.

Invocó después, en el FJ segundo, la doctrina jurisprudencial que se ha manifestado contraria a consagrar monopolios profesionales en favor exclusiva de titulaciones determinadas y, frente a ellos, ha defendido el principio de libertad con idoneidad.

Por último, en la parte final de ese mismo FJ segundo, explicó las razones por las que llegaba a esa doble conclusión luego plasmada en su fallo respecto de cada uno de los dos grupos de puestos objeto de controversia. Por lo que hace al primer grupo de los puestos de Jefe del Servicio de Gestión Forestal, Jefe de la Sección de Ordenación de la Producción Forestal, Jefe del Servicio de Prevención de Incendios Forestales y Jefe de la Sección de Prevención de Incendios Forestales, dijo que en atención a las funciones que se delimitan en el texto reglamentario antes citado se llega a la conclusión de que los Ingenieros de Montes no tienen la exclusiva competencia.

Y por lo que se refiere a segundo grupo de los puestos de Jefe de Sección de Planes y Proyectos, se razonó lo siguiente : "no es ajustado a Derecho que solamente se admitan las titulaciones de Arquitecto, Biólogo y Geógrafos y se excluya a los Ingenieros de Montes, que por las funciones atribuidas pueden ser desempeñadas plenamente por éstos".

El actual recurso de casación lo interpone el COLEGIO DE INGENIERO DE MONTES y lo apoya en tres motivos, todos ellos expresamente amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998.

Estos motivos coincidentes sustancialmente en alguna de las cuestiones que suscitan con los que la misma corporación profesional planteó en los recursos de casación núms. 1961/2002 y 1043/2005, por lo que razones de coherencia y unidad de doctrina, derivadas de los principios de seguridad y de igualdad en la aplicación de la ley, aconsejan reiterar, como posteriormente se hará, una buena parte de los razonamientos y declaraciones principales de las sentencias de 16 de abril de 2007 y 24 de junio de 2009 dictadas por esta Sala y Sección en esas anteriores casaciones que acaban de mencionarse.

Lo que se denuncia en esos motivos de casación es lo que se expone seguidamente cuando cada uno de ellos es estudiado.

El primer motivo de casación, en su enunciado inicial, denuncia genéricamente la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia de atribuciones profesionales.

Luego, en su desarrollo, la idea principal que se defiende es que la conclusión a que llega la sentencia de instancia de que los puestos litigiosos no pueden considerarse de competencia exclusiva de los Ingenieros de Montes supone ignorar, de una parte, la normativa forestal que exige la intervención de un determinado titulado para llevar a cabo titulaciones de esa índole (en relación con la normativa sobre atribuciones); y, además la jurisprudencia dictada sobre esta materia que efectivamente no es partidaria de los monopolios, pero tampoco reconoce competencia a quien no tiene conocimientos.

Esa idea principal se completa, por lo que hace a la normativa forestal, con una primera cita sobre lo que establecen los artículos 300 y 312 del Reglamento de Montes de 1962, sobre la necesaria intervención de Ingenieros de ese "ramo" para proyectos de ejecución de convenios de repoblación y sobre la exigencia de que un Ingeniero de Montes firme el proyecto de actuaciones a subvencionar para la mejora de fincas forestales.

En lo que se refiere a las normas sobre atribuciones, se aduce que la vinculación entre las atribuciones de cada rama con el ámbito de su respectiva especialidad técnica resulta de lo establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986 .

Más adelante se trae a colación también lo establecido en el Decreto 148/1969 sobre las especialidades de la Ingeniería Técnica Agrícola y se afirma que ninguna referencia hay en estas especialidades a la rama forestal, al monte, su repoblación, o a trabajos relacionados de forma siquiera indirecta con el monte; y se sostiene también que, sin embargo, el epígrafe Ingeniería Técnica Forestal si comprende la especialidad de Explotaciones Forestales.

Y, tras esa referencia normativa, se hace esta afirmación:

"A la vista de lo expuesto lo que no cabe es que el resultado de aplicar la jurisprudencia constante de ese Alto Tribunal al supuesto en cuestión, sea que los Ingenieros de la rama forestal no tienen la exclusiva en la materia forestal".

Luego, en lo que hace a la jurisprudencia, se subraya especialmente la que ha establecido que, si la materia es tan específica que requiere unos conocimientos especiales para su desarrollo, sólo los titulados en cuyos estudios estuviesen comprendidos dichos conocimientos podrán ser considerados aptos para llevar a cabo el correspondiente trabajo, proyecto o dirección de obra; como también que sólo cuando los conocimientos son compartidos por distintas ramas es cuando, en virtud de los criterios idoneidad profesional, libertad profesional e interdicción de todo tipo de monopolios, pueden ser considerados varios titulados técnico competente.

Y se citan al respecto varias sentencias de este Tribunal Supremo (las de 2 de enero de 1999, 19 de diciembre de 1996, 20 de enero de 1997, 31 de mayo de 1999 y 29 de mayo de 2000 .

El segundo motivo de casación reprocha la vulneración de diferentes Reales Decretos en los que se regulan los Títulos oficiales (y las directrices generales propias de los planes de estudios para su obtención) de Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Técnico en Industrias Agrarias y Alimentarias, Ingeniero Técnico en Explotaciones Agropecuarias, Ingeniero Técnico en Hortofruticultura e Ingeniero Técnico en Mecanización y Construcciones Rurales (los Reales Decretos 1451/90, 1452/90, 1453/90, 1454/90 y 1455/90, todos ellos de fecha 26 de octubre de 1990).

El Colegio recurrente aduce, en primer lugar, que la sentencia recurrida desconoce que el contenido de los Anexos de esos Reales Decretos es el que establece los títulos cuya idoneidad se discute para ocupar los puestos aquí litigiosos.

Luego señala que lo que la Sala de instancia debió de hacer es lo siguiente: analizar las funciones del puesto; verificar los conocimientos necesarios para cumplir esas funciones; y determinar que profesionales son los que cuentan con tales conocimientos para, luego, resolver sobre la idoneidad de la elección de determinada titulación.

También afirma que la demanda presentada en el proceso de instancia realizó prolijas consideraciones a propósito de la relación entre funciones y conocimientos de los titulados, es decir, sobre el principio de titulación más adecuada para la mejor prestación del servicio ; y para ello hizo un estudio comparativo entre las materias que estudian los Ingenieros de la rama forestal y las que estudian los Ingenieros de la rama agrícola.

Como igualmente subraya que de lo anterior resultaba que sólo los Ingenieros de la rama forestal (Montes y Técnicos Forestales) aseguraban el cumplimiento del principio rector de la función pública de capacidad.

Entrando ya en el examen de esos dos primeros motivos de casación, lo primero que debe declarase es que su planteamiento no se ajusta a lo que es la naturaleza del recurso de casación, pues a través de ellos lo que se viene a pretender es que este Tribunal Supremo analice en su totalidad la controversia que fue enjuiciada por la Sala de Barcelona, olvidando que el recurso de casación no es una nueva instancia.

Una vez más debe recordarse que la casación es un recurso extraordinario caracterizado, entre otras, por estas principales notas: su objeto directo es la sentencia recurrida; su finalidad es determinar si tal pronunciamiento ha incurrido en concretas infracciones sustantivas o procesales, que han de ser claramente delimitadas y formalizadas debidamente por los distintos cauces casacionales del artículo 88.1 de la LJCA ; y el examen casacional debe respetar las apreciaciones fácticas de la Sala de instancia, salvo que la valoración probatoria sea combatida por su posible infracción de las normas que rigen dicha valoración.

Con el anterior punto de partida ya debe decirse que esos motivos primero y segundo, debido a su planteamiento, tienen que fracasar.

La idea que uno y otro motivo vienen a sostener es que todos los puestos litigiosos versan sólo sobre materia forestal y esta, según toda esa normativa que es invocada en uno y otro motivo, debe considerarse competencia exclusiva de los Ingenieros de la rama forestal (Montes y Técnicos Forestales); y con base en tal idea reprochan a la sentencia de instancia haber vulnerado toda esa normativa, así como la jurisprudencia que ha declarado la competencia exclusiva cuando se trata de conocimientos poseídos por una única titulación, por no haber declarado que en los puestos litigiosos del primer grupo solamente son idóneos esos títulos de Ingeniero de la rama forestal.

Pero el reproche no es justificado porque la sentencia en ningún caso afirma que los puestos versen en exclusiva sobre materia forestal. Considera que ha de atenderse a la pluralidad de funciones que para ellos define el reglamento autonómico que cita y, tras descartar que encarnen solamente la materia propia de los títulos forestales, niega la exclusividad de estos títulos que se pretendía para los puestos objeto de polémica. Y esas consideraciones o afirmaciones de la sentencia recurrida sobre las funciones no exclusivamente forestales de los puestos de trabajo de que se viene aquí hablando no pueden ser revisadas en esta casación por estas razones: (a) su interpretación de la normativa autonómica en que la sustenta no es viable en la casación ante este Tribunal Supremo (artículo 86.4 LJCA, en relación con el artículo 152 CE ); (b) la valoración probatoria que pueda haber llevado a la Sala de Barcelona a su convicción fáctica sobre cual es la realidad de tales puestos en lo que se refiere a sus funciones tampoco ha sido debidamente combatida en esta casación; (c) tratándose de puestos de trabajo de una Administración pública, la determinación de sus funciones no puede hacerse con criterios meramente nominalistas sino atendiendo a las tareas efectivamente asignadas y al órgano de que jerárquicamente dependen; y (d) la directa lectura de la RPT aquí litigiosa, si se atiende a ese órgano de dependencia y a que se trata de puestos de Jefatura, no permite tampoco concluir que sus cometidos estén solamente constituidos por tareas puramente técnicas y sólo referidas a la materia forestal.

El tercer motivo invoca la vulneración de la normativa estatal sobre relaciones de puestos de trabajo, en particular la contenida en los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1884, desarrollada por las Ordenes de 2 de diciembre de 1988, sobre Relaciones de Puestos de trabajo, y de 6 de diciembre de 1989, sobre modelos de relaciones de puestos de trabajo y normas para su elaboración; en relación (añade el recurso) con lo dispuesto en los artículos 9.3 y 103 de la Constitución (CE ) .

Lo que básicamente se argumenta para defender estas infracciones es que, de esos preceptos de la Ley 30/1984 y de esas Ordenes antes mencionadas, lo que se desprende es que la titulación académica que sea exigida como requisito para el desempeño de los puestos de trabajo en la correspondiente RPT no puede ser la que libremente decida la Administración sino la que garantice mejor el principio de capacidad a que se refiere el artículo 103 CE .

Y se añade que la Sala de instancia contraviene esa normativa estatal "al resolver que, como la competencia exclusiva no aparece atribuida específicamente a nadie, es idónea la exigencia en cuanto a la titulación prevista por la R.P.T., de Ingenieros Agrónomos e Ingenieros Técnicos Forestales, no obstante que no cuentan con la formación que garantice la buena marcha de la Administración, esto es, el principio de capacidad a que se refiere el artículo 103 de la Constitución".

Con ese planteamiento las infracciones denunciadas en este tercer motivo no pueden considerarse justificadas.

La parte recurrente alega esas infracciones a partir de una consideración apriorística, esto es, dando por supuesto que la formación de los Ingenieros de la rama forestal es la única que cumple la exigible adecuación que debe existir entre las funciones a desempeñar y la titulación requerida, y toma esta formulación como si fuese una premisa inamovible cuando precisamente esta es una cuestión que no puede decidirse desde la mera aplicación de los preceptos a los que van referidas las infracciones denunciadas.

Dicho de otro modo, esos preceptos que aquí se consideran infringidos efectivamente se refieren a la necesidad de que la RPT incluya el requisito de la titulación necesaria para el desempeño y a la adecuación que debe existir, a estos efectos, entre las funciones del puesto y la titulación que sea establecida, pero lo hacen en términos genéricos y, desde luego, por sí solos no permiten decidir si en los puestos aquí controvertidos deba exigirse una concreta titulación oficial con exclusión de otras.

Por lo demás, ese concepto de "adecuación" basado en la rígida vinculación entre las funciones asignadas al puesto y una determinada titulación, con exclusión de otras, está muy lejos de ser el predominante en la jurisprudencia.

El cuarto motivo denuncia la infracción de lo dispuesto por el artículo 9 de la Constitución Española, en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos .

Para sostener este último reproche lo que primero se aduce es que las RRPPTT, en cuanto instrumento de organizaciones públicas, están sometidas a los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, racionalidad y a su necesaria justificación, intensificados por su condición discrecional.

Luego, se critica a la Sala de Barcelona no haberse pronunciado sobre la falta de informes que fue invocada en la instancia. Y, por último, se aduce que en la demanda fue destacada la relevancia que tenía la ausencia de informes para garantizar el acierto y la legalidad de la RPT. Lo que antes se ha recordado sobre las características y notas del recurso de casación es lo que lleva también a desestimar este motivo.

En primer lugar, porque el silencio en que pueda haber incurrido la sentencia recurrida sobre determinadas cuestiones, como debe hacerse valer es denunciando la incongruencia, con la cita del correspondiente precepto procesal que se considere vulnerado y a través de correspondiente cauce casacional de los establecidos en el artículo 88.1 de la LJCA ; y en el actual recurso no se ha procedido de esa forma que legalmente resulta obligada.

Y, en segundo lugar, porque la comprobación de la real existencia o no de esos informes, cuya concreta justificación normativa tampoco se precisa, al consistir en una revisión de los datos fácticos del litigio, tampoco es jurídicamente viable desde el concreto planteamiento con que se realiza este último motivo de casación.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, así como imponer las costas a la parte recurrente por no haber circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general del artículo 139.2 LJCA de 1998 .

Y esta Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese mencionado artículo 139, señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas por honorarios de cada uno de los Abogados intervinientes la de 1.000 Euros, sin perjuicio de reclamar al cliente los que resulten procedentes.

Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala para asuntos de similares características, y a que la cuestión debatida ha exigido una especial dedicación para formular la oposición.