STS, 23 de Diciembre de 2009

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia de fecha 10 de abril de 2.007, estimatoria del recurso promovido por D. Saturnino contra la resolución 735/2005, de 16 de agosto, del Director General de Obras Públicas y contra la Orden foral 19/2006, de 8 de febrero, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución. Por dichas resoluciones se denegaba la solicitud formulada por el luego demandante para que se modificaran las señales del tramo de la Autovía N-111 entre Pamplona y Puente la Reina y que discurre por el término municipal de Zizur Mayor para que las mismas recogiesen la denominación oficial bilingüe de dicha población (Zizur Mayor/Zizur Nagusia).

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada ha presentado escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de mayo de 2.007, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones una vez efectuados los emplazamientos, se ha concedido plazo a la representación procesal de la Comunidad de Navarra a fin de que manifestara si sostiene el recurso de casación, habiendo presentado la misma dentro del plazo concedido el escrito de interposición del recurso, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, por infracción del artículo 19.1 de la misma norma; - 2º, que se basa en el apartado 1.a) del primero de los artículos citados de la Ley de la Jurisdicción, por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al entender que la sentencia crea una norma;

- 3º, igualmente basado en el apartado 1.a), por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al fundamentarse la sentencia de instancia en un criterio no jurídico;

- 4º, que se ampara en el apartado 1.c) del citado artículo 88 de la Ley jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con infracción del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución;

- 5º, formulado en base al mismo apartado que el anterior, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia;

- 6º, que se basa en el apartado 1.d) del reiterado precepto procesal, por infracción del artículo 3 de la Constitución y de los artículos 9.1 y 9.2 de la Ley Orgánica 13/2982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y

- 7º, también basado en el apartado 1.d), por infracción del artículo 117.1 de la Constitución y de los artículos 1 y 5 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia revocando la impugnada y declarando que es conforme la actuación administrativa al rotular la señal indicativa de Zizur Mayor a su paso por la N-111, única y exclusivamente en castellano, con cuantas consecuencias además procedan en derecho.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de octubre de 2.007 .

No habiéndose personado ninguna parte recurrida, se han declarado conclusas las actuaciones por resolución de fecha 19 de noviembre de 2.007.

Por providencia de fecha 23 de septiembre de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de diciembre de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

El Gobierno de Navarra recurre en casación contra la Sentencia de 10 de abril de 2.007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que estimó el recurso contencioso administrativo entablado por don Saturnino con objeto de que se modificasen las señales de tráfico en el tramo de la autovía N-111 entre Pamplona y Puente la Reina que discurre por el término municipal de Zizur Mayor, para que recogiesen la denominación oficial de la población tanto en castellano como en vasco (Zizur Mayor-Zizur Nagusia).

La Sentencia de instancia que se recurre funda la estimación de la pretensión de fondo del recurso contencioso administrativo en las siguientes consideraciones:

" TERCERO .- La Sala no puede estar sino conforme con todas aquellas manifestaciones y exposiciones más o menos apologéticas que en la contestación a la demanda se realizan sobre la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra en relación con el artículo 3º y demás de la Constitución Española y sentencias en la materia del Tribunal Constitucional; conformes, de acuerdo; pero el tema es más concreto y consideramos que sobran en este específico asunto esas consideraciones.

Así, el tema está en las consecuencias que se derivan en este uso de ambas denominaciones, castellana y euskaldun, en las señales indicativas de la localidad de Zizur Mayor (Zizur Nagusia), de la Ley Reguladora del Uso del Vascuence 18/1986 de 15 de diciembre y Decretos posteriores en vigor que la desarrollan, descartando radicalmente todos aquellos acuerdos y reglamentos anteriores que se apuntan y están anulados en vía judicial de forma definitiva y firme. De esta forma nos encontramos con que en el artículo 8 de la citada Ley del Vascuence se nos dice: " Los topónimos de la Comunidad Foral tendrán denominación en castellano y en vascuence, de conformidad con las siguientes normas:

1. En las zonas mixtas y no vascófonas, la denominación oficial será la actualmente existente, salvo que, para las expresadas en castellano, exista una denominación distinta, originaria y tradicional en vascuence, en cuyo caso se utilizarán ambas "

En tal tenor nos encontramos con el Decreto Foral 368/1992 de 9 de noviembre en cuyo artículo único se dispone: " Las denominaciones oficiales del nombre tradicional de Cizur Mayor son Zizur Mayor y Zizur Nagusia. Dichas denominaciones serán legales a todos los efectos ".

Con este dictado y el anterior, pocas salidas le caben a la Administración para denegar la solicitud cursada en esta acción y menos aún cuando como única, última y estéril defensa se acude al artículo 16.1 del Decreto Foral 29/2003 de 10 de octubre (Uso del Vascuence ) que hace referencia a la redacción en castellano de "rótulos de oficina, despachos ... y cualesquiera otros elementos de identificación y señalización", por cuanto ese precepto se contrae a dependencias de las Administraciones Públicas y se encuentra ubicado en la Sección 5ª relativa a "Imágenes, Avisos y Comunicaciones"." (fundamentos de derecho tercero y cuarto)

El recurso de casación se formula mediante siete motivos. El primer motivo se acoge al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, y en él se alega la infracción del artículo 19.1 de la propia Ley jurisdiccional, por haber reconocido indebidamente la legitimación del actor. Los motivos segundo y tercero se amparan en el apartado 1.a) del citado precepto procesal y se basan en el supuesto abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber creado una norma jurídica (motivo segundo) y por haberse fundado en un criterio no jurídico (motivo tercero). Los motivos cuarto y quinto se acogen ambos al apartado 1.c) del citado artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, aduciéndose en ellos que la Sentencia está insuficientemente motivada y basada en razonamientos arbitrarios y patentemente erróneos. El motivo sexto, formulado al amparo del apartado 1.d) del referido artículo 88 de la Ley jurisdiccional, se basa en la infracción de los artículos 3 de la Constitución y 9.1 y 2 de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto ) por crear la obligación de utilizar ambas lenguas en la zona lingüística mixta en la que pueden utilizarse ambas indistintamente. Finalmente, el motivo séptimo, también acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, se invoca la infracción de los artículos 117.1 de la Constitución y 1 y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por haber prescindido supuestamente la Sala de instancia de la regulación existente sobre la materia en la Constitución, la antes citada Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral y la Ley Reguladora del Uso del Vascuence (Ley foral 18/1986, de 15 de diciembre ).

Sobre la legitimación del actor en la instancia.

El Gobierno navarro impugna en primer lugar la Sentencia porque a su juicio se habría infringido el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción al haber reconocido indebidamente legitimación al actor, que no habría acreditado un interés legítimo sino que habría actuado simplemente en interés de la legalidad.

Sobre esta cuestión relativa a la legitimación la Sala de instancia se pronunció en los siguientes términos:

" PRIMERO .- Solicita la parte actora en su escrito de demanda y concretamente en el suplico que: " se proceda a la modificación de la señalización existente en el tramo de la N-111 (actualmente A-12, Autovía del Camino de Santiago) que transcurre por el término municipal de Zizur Mayor/Zizur Nagusia por otra en la que la información relativa a esa localidad aparezca tanto en castellano como en vascuence, en atención a la denominación oficial de la misma, y se actúe de igual manera en los nuevos tramos de dicha carretera ".

Por tanto la solicitud, por aclarar, es la de que junto a la denominación en castellano de la señal de tráfico indicativa de la localidad de Zizur Mayor, figure asimismo y a continuación la vascuence Zizur Nagusia.

No podemos por menos que entrar en las consideraciones iniciales que la administración demandada realiza sobre la falta de legitimación de la parte actora para ser parte en este pleito ("legitimatio ad pocessum"). Se indica que el actor se presenta en este pleito como concejal del Ayuntamiento citado siendo que en tal postura y condición no estaría legitimado para ejercer esta acción ya que no corresponde a actuaciones, cuestiones o resoluciones emanadas dentro del ámbito municipal. Pero no podemos olvidar dos cosas:

1. La primera es que en vía administrativa nada se le dijo sobre su legitimación para actuar reclamar y recurrir, sino que lejos de todo ello (y no cabe duda que para evitar un silencio positivo por resolución originaria tardía) en la resolución de alzada se le dijo expresamente: " Con carácter previo al examen de la pretensión principal que formula don Saturnino debe considerarse que ésta se produce en el ejercicio del derecho de petición regulado en el artículo 12 de la LFACFN, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución. Por consiguiente, los efectos del acto presunto en este supuesto, tal y como la excepciona el artículo 43.2 LRJPAC, frente a lo argumentado por el recurrente, son desestimatorios ". Por consiguiente que se admitió (bien o mal, más lo segundo) su legitimación por vía del derecho de petición y ahora contra propium factum la administración se resuelve y niega esta legitimación ad processum. Impropio, indebido e inaceptable.

2. La segunda es que, con independencia de su condición de concejal, el tema del uso del euskera es de carácter general para todos los habitantes de la Comunidad Foral de Navarra, y tratándose de usos en señales de tráfico en la zona mixta, este habitante de la misma, como cualquier otro de ella está legitimado para ejercitar las acciones oportunas relacionadas con este uso del euskera en su zona y plantear ante la Administración Foral responsable (carreteras) las reclamaciones precisas en ese ámbito.

La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada." (fundamentos de derecho primero y segundo)

El actor en la instancia es un ciudadano residente y concejal del Ayuntamiento de Zizur Mayor y la pretensión deducida en el presente litigio es que en determinadas indicaciones de tráfico conste la doble denominación oficial en castellano y euskera de la localidad. Entiende la Administración navarra que carece de legitimación por no estar afectado ningún interés legítimo propio del actor, por lo que su pretensión ha de ser calificada como de interés por la mera legalidad de la actuación administrativa.

Por su parte, la Sala de instancia considera que la Administración actúa en contra de sus actos propios al objetar la legitimación del actor, dado que en vía administrativa había tramitado su pretensión como ejercicio del derecho de petición, actitud de la Administración que califica como algo "impropio, indebido e inaceptable".

Debe señalarse que, frente a lo que afirma la Sala de instancia, en forma alguna puede considerarse contradictorio el aceptar una solicitud bajo el amparo del derecho de petición, cuya amplitud supera con mucho la de la legitimación procesal en un recurso contencioso administrativo, con posteriormente objetar tal legitimación ante la jurisdicción. Huelgan, por tanto, tales calificativos frente a una actuación procesal legítima aunque, en definitiva, equivocada.

Dicho lo anterior acierta la Sala de instancia al rechazar la objeción de admisibilidad formulada por la Administración navarra, razón por la cual procede igualmente desestimar el presente motivo. En efecto, el recurrente tiene sin duda un interés legítimo particular, como ciudadano cuya residencia en la localidad de Zizur Mayor, en que la legalidad se cumpla en este punto, puesto que es un presumible usuario frecuente de las vías de tráfico del municipio, por lo que se ve directa y personalmente afectado por la circunstancia de que la denominación de la localidad no se encuentre adecuadamente reflejada en ambas lenguas en los rótulos de tráfico. Otra cosa podría suceder en el supuesto de un ciudadano no residente en la localidad, cuya afección por el uso adecuado o no del vascuence en las carreteras del término municipal por parte de la Administración autonómica fuese más o menos esporádico, pues entonces un recurso semejante podría efectivamente considerarse expresión de un mero interés de legalidad.

Debe añadirse, además, que la circunstancia de que el actor fuese concejal refuerza hasta la evidencia su legitimación para entablar la acción procesal que ejerció. Se confunde la Administración cuando entiende que su legitimación procesal como tal cargo público estaría limitada a las decisiones municipales. Antes al contrario, su condición de concejal sin duda supone que ostenta un legítimo interés, superior y más directo que cualquier otro ciudadano en que determinados aspectos de la acción pública de cualquier Administración que se refieran al municipio en el que ejerce su cargo se acomoden al ordenamiento jurídico, pues el velar por ello afecta en todo caso al cumplimiento de su función y a su responsabilidad con los ciudadanos que le eligieron. No sería procedente extender esta afirmación de forma mecánica y con carácter general a toda actuación pública, pero desde luego sí procede aplicarla a competencias tan próximas a los intereses municipales como lo es la titulación de las indicaciones de la localidad en las vías públicas que transcurren por el término municipal.

Sobre los motivos referidos al exceso en el ejercicio de la jurisdicción.

En los motivos segundo y tercero se aducen quejas sobre un supuesto exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haber creado una norma inexistente (segundo motivo) y haber fundado la Sentencia recurrida en un criterio no jurídico (tercero motivo).

La alegación del primer motivo sería que la Sala de instancia ha creado una norma inexistente consistente en reconocer el derecho a que las señales viarias de la zona lingüística mixta hayan de estar obligatoriamente en ambas lenguas, aun cuando el vascuence no sea oficial para el órgano que instaló la señal controvertida. La queja del segundo motivo sería que la Sala ha substituido la discrecionalidad del Gobierno de Navarra como titular de la potestad reglamentaria, determinando con un criterio no jurídico la manera en que ha de utilizarse el vascuence en la actuación sobre las carreteras que se discute.

Ambos motivos son manifiestamente infundados y deben ser rechazados. En primer lugar, se recurre una actuación administrativa, por lo que difícilmente podría haber exceso en la jurisdicción al resolver sobre la legalidad o no de la misma. Por otra parte, frente a lo que afirma el Gobierno recurrente, es claro que la decisión de la Sentencia impugnada se basa en la interpretación que se realiza en el fundamento de derecho cuarto de las normas que entiende aplicables y que allí se mencionan. Dicha interpretación podrá ser equivocada o no, pero ni constituye una creación arbitraria de una norma jurídica (fuera de la consideración teórica de que toda decisión judicial implica la formulación de subnormas interpretativas de las disposiciones aplicadas -la ratio decidendi - que conducen a una norma decisoria concreta -el fallo-, que vincula a las partes) ni se basa en criterios no jurídicos. Por el contrario, en dicho fundamento se explican en términos motivados y no arbitrarios las razones interpretativas que conducen al fallo, esto es, la ratio decidendi .

Sobre los motivos relativos a la motivación de la Sentencia.

En los motivos cuarto y quinto, ambos acogidos al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, la entidad recurrente afirma que la motivación de la Sentencia es inexistente o deficiente. En el cuarto, se afirma que no contiene razonamiento alguno por el que se alcance la conclusión de que la Administración se vea obligada a usar los topónimos en ambas lenguas, y se sostiene que la resolución judicial es confusa, contradictoria y sin motivación que lleve a entender el fallo. En el quinto se insiste en que la Sentencia carece de motivación por arbitraria, irrazonable y patentemente errónea al inaplicar el Decreto Foral 270/1991 .

De nuevo ambos motivos son manifiestamente infundados y han de ser rechazados de plano. Comparta o no la Administración actora la interpretación que la Sala de instancia ha efectuado de las normas aplicadas en el fundamento de derecho cuarto (la Ley Reguladora del Uso del Vascuence -Ley 18/1986, de 15 de diciembre-, y los Decretos Forales 368/1992, de 9 de noviembre y 29/2003, de 10 de octubre, la simple lectura de dicho fundamento permite comprender con facilidad el razonamiento que explica el fallo: que, según la mencionada Ley, en las zonas mixtas en las que exista un topónimo originario y tradicional en vascuence se han de utilizar ambas denominaciones y que, de acuerdo con el citado Decreto Foral 368/1992, existe tal denominación tradicional de Cizur Mayor, reconocida oficialmente, lo que conduce a la estimación del recurso.

Así las cosas, no procede entrar a considerar si dicha interpretación es acertada o no. Lo que resulta evidente es que todas las afirmaciones de la recurrente sobre la arbitrariedad y falta de motivación de la Sentencia son por completo carentes de todo fundamento, ya que la Sentencia está justificada con una argumentación meridianamente clara para quien desee entenderla y en modo alguno calificable como irrazonable o patentemente errónea.

Sobre los motivos sexto y séptimo, relativos al fondo del asunto.

En los motivos sexto y séptimo la actora entra en el fondo del asunto y propugna una interpretación distinta de las normas involucradas. Ahora bien, las normas aplicadas por la Sala de instancia son todas normas de origen autonómico (Ley y Decretos Forales), por lo que procede inadmitir estos dos motivos. Es verdad que la actora invoca formalmente normas estatales, en concreto la Constitución y la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LO 13/1982, de 10 de agosto ) en el motivo sexto, y la Constitución y la Ley Orgánica del Poder Judicial en el séptimo. Pero no es menos cierto que en definitiva, la propia argumentación de la parte evidencia en el motivo sexto -único en el que realmente razona sobre la cuestión a decidir- que las normas a aplicar para la resolución del asunto son la referida Ley foral 18/1986 y los Decretos de desarrollo, siendo la invocación de la Constitución y la Ley Orgánica 13/1982 puramente retórica, puesto que su regulación es, a los efectos que importan en el caso de autos, por completo genérica y no alcanza para resolverlo. En cuanto a las alegaciones del motivo séptimo son por completo ociosas y carentes de todo sentido, pues resulta evidente que la Sala de instancia no ha omitido aplicar las leyes que se citan, sino que las ha interpretado en forma que a la parte no le satisface, lo que es tan legítimo como irrelevante.

Conclusión y costas.

Lo expuesto en los fundamentos precedentes conducen a la desestimación de los cinco primeros motivos y, según lo dispuesto en los artículos 95.1, en relación con el 93.2 y el 86.4, todos ellos de la Ley jurisdiccional, a la inadmisión de los dos restantes, por tratar éstos, en definitiva, sobre la aplicación supuestamente errónea o la inaplicación de normas autonómicas. Por todo ello procede la desestimación del recurso, con la condena en costas a la parte actora, según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la propia Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,