STS, 21 de Diciembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Diciembre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil nueve
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 5691 de 2006 ante la misma pende de resolución, interpuesto por LA ADMINISTRACION, representada por el Abogado del Estado contra sentencia de fecha 21 de Septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en su recurso núm. 731/2004, sobre Expediente Disciplinario de sanción de separación. Habiendo sido parte recurrida D. Patricio, representado por la Procuradora Dª Consuelo Rodríguez Chacón.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; 1) Estimar el recurso. 2) Anular la resolución a que se contrae la litis. 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Administración se preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala dicte sentencia por la que, estimando este recurso se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida, según el motivo invocado.
La Procuradora Sra. Rodríguez Chacón presenta escrito de oposición al recurso en el que después de alegar lo que consideró oportuno terminó suplicando a Sala dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto y condenando en costas a la Administración recurrente o, alternativamente, anule por el resto de motivos enunciados la sanción impuesta. En el caso de desestimar el recurso interpuesto por la Administración habrá de declararse el derecho de esta parte al percibo de los sueldos, complementos y guardias dejadas de percibir y reconociéndose todos estos años a efectos de cotización como funcionario público, desde la suspensión provisional del cargo y así como otros conceptos que determinen en ejecución de sentencia. QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de dieciséis de Diciembre de 2009, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala
La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, del 21 de Septiembre de 2006, estimatoria del recurso núm. 731/2004, promovido por D. Patricio, Médico Forense del Instituto de Medicina Legal de Granada, frente a la resolución del Ministerio de Justicia de 5 de Mayo de 2004, que le había impuesto la sanción de separación del servicio por la comisión de una falta muy grave del art. 417.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . La sentencia impugnada anula la resolución administrativa recurrida.
La sentencia impugnada en lo que ahora interesa era del siguiente tenor literal: artículo 417.5 de la LOPJ .
La demanda rectora del proceso articula una serie de motivos recursivos, siendo así que por razones metodológicas de lógica jurídica hemos de abordar en primer lugar el motivo que aduce la caducidad del expediente disciplinario de referencia.
Los hitos temporales a tener en cuenta son los siguientes. El 16-10-2003 se dictó el acuerdo de incoación del expediente disciplinario en cuestión, que fue notificado al interesado el 19-11-2003, siendo así que la resolución puesta en tela de juicio se produjo el 5-5-2004, que fue notificada al interesado el 15-6-2004. Es de notar que el debate procesal se ha mantenido al margen de cualquier cuestión relativa a los aspectos de suspensión, interrupción o ampliación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución.
Visto lo anterior, el artículo 85.7 del Real Decreto 296/1996, de 23 de febrero -que aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Médicos Forenses y que resulta aplicable al caso ratione temporis ex disposición transitoria séptima.2 de la Ley Orgánica 19/2003 - establece que la duración del procedimiento sancionador no excederá de seis meses. Por otra parte, el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 dispone que Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea >>, cuyos plazos se contarán -según preceptúa el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 - desde la fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos iniciados de oficio. Por último, es de advertir que el artículo 44 de la Ley 30/1992 dispone que >, produciendo -según el apartado 2 del mismo precepto- la caducidad en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, debiendo la resolución que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 .
Es de remarcar que la jurisprudencia más reciente declara la aplicabilidad del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 (versión de la Ley 4/1999 ) a los expedientes disciplinarios cual el de autos (sentencias del Tribunal Supremo de 27-2-2006, 21-3-2006 y 27-3-2006, a cuya doctrina nos remitimos y damos aquí por reproducida).
Corolario de cuanto antecede es la presencia de la caducidad en el expediente disciplinario de autos habida cuenta de su plazo máximo de seis meses para resolver y notificar la resolución y los hitos temporales de que dejamos constancia más atrás, que demuestran que la resolución combatida se dictó y notificó vencido ya el referido plazo semestral, cuyo vencimiento hubiera debido dar lugar al dictado de una resolución de archivo de las actuaciones, con el alcance que vimos más arriba>>.
La representación estatal, en la casación alega un único motivo casacional que articula al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción. Argumenta que frente al razonamiento de la sentencia impugnada relativo a la caducidad del expediente sancionador, por haber transcurrido en exceso el plazo legalmente previsto para la duración del procedimiento, en aplicación de los preceptos que cita, la interpretación de los mismos ha de considerarse errónea, porque el plazo de duración establecido en el art.
85.7 del Real Decreto 296/1996, al Cuerpo Nacional de Médicos Forenses, no es un plazo esencial, y, por tanto de caducidad, sino un plazo ordinario cuyo incumplimiento da lugar a una mera irregularidad no invalidante, cuyos efectos, conforme al art. 63.3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 30/1992, de 26 de Noviembre, no han de determinar ni siquiera la anulabilidad de la resolución recurrida.
En apoyo de esta tesis cita la jurisprudencia de este Tribunal, establecida en las sentencias de 17 de Octubre de 1991 y en la de 7 de Diciembre de 1998 . Sentencias que vienen a declarar que el instituto de caducidad opera solo en los procedimientos iniciados a instancia del interesado en que la paralización del expediente se produce por causa imputable al administrado. Haciendo referencia al art. 99 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 .
A la vista de las actuaciones, la casación forzosamente debe ser rechazada. A ello conduce la esencialidad del plazo para resolver que para la duración del procedimiento sancionador que se siga contra los componentes del Cuerpo de Médicos Forenses establece en el art. 85.7 de su Reglamento Orgánico, al serles de aplicación por vía de supletoriedad las previsiones de la legislación general sobre la función pública, ante el silencio de su específica regulación disciplinaria -art. 2º, del Reglamento Orgánico, RD, 296/1996, de 23 de Febrero - y, de entre ella lo previsto en los arts. 42, 43, 44 y 92 de la Ley 30/92, en su sucesiva regulación, conforme a las reformas producidas por las Leyes 22/1993 y 4/1994. Y visto el carácter mas favorable de esas sucesivas regulaciones y lo establecido en la Disposición Transitoria Séptima 2 de la Ley Orgánica 19/2003, de reforma de la Ley de esta Jurisdicción. Criterio seguido reiteradamente por este Alto Tribunal en las sentencias que se citan por la recurrida y entre otras muchas también por la de 14 de Junio de 2006, ésta relativa a personal al servicio de la Administración del Justicia.
Los razonamientos jurisprudenciales que llevaron a esa conclusión se recoge en la sentencia del TS, de 27 de Marzo de 2006, en los siguientes términos: artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se contemplaba expresamente la caducidad -apreciable a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución- con relación los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables ". Sin embargo, el hecho de que el precepto no hiciese expresa referencia a los procedimientos sancionadores propició que de forma bastante generalizada se rechazase la aplicación de la caducidad en esta clase de procedimientos, y más aún en los disciplinarios; y cuando algún Tribunal Superior de Justicia consideró aplicable el instituto de la caducidad esta Sala vino a señalar que tal doctrina era errónea (en este sentido puede verse la ya mencionada STS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 24 de abril de 1999, que estimo el recurso de casación en interés de ley dirigido contra sentencia de 14 de noviembre de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos).
La mencionada STS de 24 de abril de 1999 no hace referencia a la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 ; pero hemos visto que en alguna otra sentencia de la Sección 7ª de esta Sala sí se invoca esa disposición, cuya redacción originaria determinaba que quedaban excluidos de la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común "los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual", que debían regirse por su normativa específica. Sucede, sin embargo, que esa disposición adicional octava de la Ley 30/1992 fue modificada por la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y que a partir de entonces la norma establece, en lo que aquí interesa, que "los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".
Vemos que entre los títulos de la Ley 30/1992 enumerados en esa disposición adicional octava modificada por la Ley 22/1993 no se encuentra el título VI, al que pertenece el artículo 92 que regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En cambio, en la nueva redacción de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 sí aparece expresamente mencionado el título IV de esta Ley ("de la Actividad de las Administraciones Públicas") del que forma parte el artículo 44.2, que desde la reforma introducida por la Ley 4/1999 es el precepto que determina -ahora ya de manera inequívoca- la caducidad de los procedimientos sancionadores cuando la Administración no resuelva dentro de plazo. Por tanto, debemos concluir que este artículo 44.2 de la Ley 30/1992 sí es aplicable supletoriamente a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de la Administración. Y debe destacarse, en fin, que el citado artículo 44.2 determina que" la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el artículo 92 ". Es decir, la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 no comprende nominalmente al artículo 92, pero sí al artículo 44 que, según acabamos de ver, remite expresamente a ese artículo 92 .
La redacción dada al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece ya de manera indubitada que la caducidad opera en aquellos procedimientos "en que la Administración ejercite potestades sancionadoras". Y esta misma Sala ha venido ya a reconocer que los procedimientos sancionadores están sujetos a caducidad, si bien precisando, en consonancia con lo dispuesto en el artículo
92.3 de la Ley 30/1992, que la declaración de caducidad del procedimiento no implica la prescripción ni impide el ulterior ejercicio del ius puniendi en un nuevo procedimiento (STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 12 de junio de 2003, casación en interés de ley).
Y si de los procedimientos sancionadores en general pasamos al ámbito de los disciplinarios referidos al personal al servicio de la Administración, la idea de que el instituto de la caducidad es también aplicable a estos últimos no choca ya con la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, pues desde su modificación por la Ley 23/1993 esa disposición no solo no impide sino que claramente propicia, por vía de aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y salvo disposición específica en otro sentido, que también en esos procedimientos disciplinarios opere la caducidad.
A lo anterior no se opone lo dispuesto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992. Este artículo establece que los preceptos comprendidos en el título IX de esa Ley no son de aplicación a los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio o personas vinculadas a ella por una relación contractual; y, en congruencia con esa previsión del artículo 127.3, la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 -redacción dada por la Ley 23/1993- no incluye ese título IX en el enunciado de títulos de la propia Ley 30/1992 que pueden operar como norma supletoria en los procedimientos donde la Administración ejercite potestades disciplinarias.
Ahora bien, una vez puesta de manifiesto la adecuada concordancia que existe entre el artículo 127.3 y la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, lo que interesa aquí destacar es que el mencionado artículo 127.3 únicamente excluye que se apliquen al ámbito disciplinario "las disposiciones de este Título", es decir, las comprendidas en el título IX de la Ley 30/1992 bajo la rúbrica "de la potestad sancionadora" (artículos 127 a 138 ). Por tanto, el artículo 127.3 no impide que puedan operar en el ámbito disciplinario, al menos con el carácter de norma supletoria, los preceptos que aquí estamos examinando relativos a la caducidad en el procedimiento sancionador (artículos 44.2, 92, 42.5 y concordantes de la Ley 30/1992 ), pues no forman parte del título IX ni están afectados, por tanto, por aquel mandato excluyente del artículo 127.3 .
La consideración conjunta de las reformas legales a las que hemos hecho referencia -de una, lado la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 producida por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y, de otra parte, la redacción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 dada por Ley 4/1999, de 13 de enero - ha llevado a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de diversos Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional a declarar en repetidas ocasiones que la caducidad es aplicable a procedimientos en los que la Administración ejerce potestades disciplinarias . Y esta misma Sala, por medio de su Sección 4ª (STS, Sala Tercera, Sección 4ª, de 5 de mayo de 2005 ), ha reconocido la virtualidad de la caducidad como causa de terminación de un procedimiento disciplinario, si bien es cierto que el pronunciamiento se refiere a un expediente disciplinario no de la Administración General del Estado sino de la llamada Administración Corporativa.
Pues bien, esas mismas razones que llevan a considerar que las previsiones de la Ley 30/1992 acerca de la caducidad en los procedimientos sancionadores son aplicables, salvo que exista una regulación específica, a los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades disciplinarias, son enteramente trasladables al caso de los expedientes disciplinarios referidos a jueces y magistrados. Más aún, las propias disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, contempladas con la luz que proporcionan aquellas modificaciones de la Ley 30/1992 a las que antes nos hemos referido, ofrecen nuevas razones que refuerzan aquella conclusión>>.
Acierta, por consiguiente la sentencia recurrida cuando aplica la citada doctrina jurisprudencial, que indudablemente ha de prevalecer sobre la que se cita por el recurrente en la casación, que está fundada en la regulación de la caducidad establecida por la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 .
Por todo lo cual y teniendo en cuenta que los hitos temporales para medir si se habían cumplido los plazos para la caducidad - 16 de Octubre de 2003, como fecha de incoación del expediente disciplinario y 5 de Mayo de 2004, como la de la resolución sancionadora, y de 15 de Junio de 2004, de notificación al interesado-, no han sido ni tan siquiera discutidos por la Administración, y tampoco lo ha sido la afirmación declarada en la sentencia acerca de que el debate procesal se ha mantenido al margen de cualquier cuestión relativa a la suspensión, interrupción o ampliación de plazo para resolver y notificar la resolución sancionadora, forzoso es llegar a la misma conclusión que se sentó en la sentencia recurrida, de que la sanción impuesta al inicial demandante debía considerarse caducada, al aparecer rebasados de sobra los plazos legalmente previstos para la extinción de la responsabilidad disciplinaria, por efecto de la caducidad del procedimiento. Y la consiguiente desestimación de esta casación promovida por la Administración sancionadora.
En cuanto a las costas procesales, conforme a lo previsto en el art. 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, procede su imposición a la Administración recurrente. Sin embargo la Sala haciendo uso de las facultades del apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima para el recurrido, a que asciende la imposición de costas por honorarios de Abogado, la de mil doscientos (1.200) euros.
Para la fijación de esta cantidad se han tenido en cuenta los criterios habituales de la Sala, en atención a las circunstancias que presenta y dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
1) No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado en nombre de la Administración General del Estado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 21 de Septiembre de 2006, estimatoria del recurso 731/2004, promovido por D. Patricio, contra la resolución del Ministerio de Justicia, del 21 de Septiembre de 2006, sobre imposición de sanción de separación.
2) Se imponen al recurrente las costas de la casación, con las matizaciones establecidas en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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