STS, 27 de Noviembre de 2009

Don Juan Francisco interpuso el recurso el 8 de febrero de 2007, siendo admitido el 25 de septiembre siguiente por la Sección Primera, que declaró la competencia de esta Sala para sustanciarlo y decidirlo, repartiéndolo a la Sección Sexta.

Una vez que se le dio traslado para presentar la demanda, el Sr. Juan Francisco la formuló el 22 de mayo de 2008 mediante escrito sustentado en los hechos que pasamos a describir, completados con los que, silenciados en el escrito rector, se obtienen del expediente administrativo y que en la narración que sigue aparecen entre corchetes:

1) El 28 de febrero de 2005, don Juan Francisco se dirigió al Defensor del Pueblo interesando su intervención ante el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, debido a las irregularidades en la tramitación de una comisión rogatoria enviada a las autoridades judiciales bielorrusas. Dicha solicitud de cooperación internacional, fechada el 17 de marzo de 2004, derivaba de un procedimiento de modificación de medidas paterno-filiales, seguido ante el Juzgado de Primera Instancia número 29 de Madrid.

2) El 1º de marzo siguiente la Oficina del Defensor del Pueblo acusó recibo de la queja, atribuyéndole el número Q-0502622.

3) El Defensor del Pueblo le remitió el 13 de abril una resolución adoptada en dicho expediente, que, sin embargo, se refería a otra cuestión, en particular a un problema con el Ayuntamiento de Arrecife de Lanzarote.

4) Posteriormente, puesto en contacto telefónico con la Oficina del Defensor del Pueblo, pudo constatar que los documentos originales aportados con el escrito inicial habían sido extraviados en las dependencias de dicha institución, por lo que se le sugirió que reprodujese la queja, lo que hizo el 21 de abril de 2005.

5) El 1º de junio le fue notificada una nueva resolución en la que, haciéndose referencia al escrito de 21 de abril, se acordaba inadmitir la protesta al no haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la «resolución del expediente de responsabilidad patrimonial contra el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación», al que aludía en la denuncia [se trataba de una reclamación por importe de mil euros formulada el 7 de febrero de 2005 como consecuencia del retraso de la Embajada de España en Moscú en cursar la comisión rogatoria que las autoridades bielorrusas le habían remitido una vez cumplimentada; esta reclamación fue desestimada el 25 de noviembre del mismo año].

6) El 8 de agosto de 2005 se dirigió otra vez al Defensor del Pueblo, interesando la reapertura de las actuaciones y la admisión de la queja, a lo que se accedió el 28 de octubre.

7) El Defensor del Pueblo le notificó el 16 de febrero de 2006 que daba por finalizadas las actuaciones iniciadas, «una vez que el órgano instructor de la reclamación de responsabilidad patrimonial contra el Ministerio de Asuntos Exteriores había remitido informe a la Oficina del Defensor del Pueblo dándole cuenta de los trámites llevados a cabo». Dicha resolución apuntaba que se le daba traslado del mencionado informe, aserto que, según señala el interesado, no responde a la realidad.

8) El 27 de abril de 2006 presentó nuevo escrito ante el Defensor del Pueblo, al haberse agotado los plazos perentorios para la tramitación de la nueva comisión rogatoria librada el 27 de diciembre de 2005, momento en el que reclamó acceder al informe al que se aludía en la resolución de 16 de febrero anterior.

9) El 1º de junio de 2006 el Defensor del Pueblo le comunicó que no procedía seguir con la tramitación de la queja, dado que su objeto se encontraba sometido a un procedimiento judicial en trámite [se refería al proceso contencioso-administrativo instado ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 2 frente a la resolución de 28 de noviembre de 2005, que fue desestimado en sentencia de 7 de junio de 2006 ]. Con aquella comunicación no se le trasladó el repetido informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, al que se hacía referencia en la resolución de 16 de febrero de 2006.

Con fundamento en los anteriores hechos, se dirigió al Letrado Mayor de las Cortes Generales deduciendo una reclamación de «responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por el anormal funcionamiento de la Oficina del Defensor del Pueblo», que sustentó en los artículos 106.2 de la Constitución Española y 139 y siguientes de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre ). Aquel alto funcionario remitió el escrito a la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados, que, en sesión de 20 de diciembre de 2006, acordó el archivo, ya que «no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto».

Sostiene el recurrente que la actuación del Congreso de los Diputados, del que depende la Oficina del Defensor del Pueblo, reúne los requisitos exigibles para estimar la existencia de responsabilidad patrimonial, por las siguientes razones:

1. ) Desde que presentó la queja inicial hasta que fue admitida a trámite transcurrieron ocho meses, tiempo inaceptable desde el punto de vista de un normal funcionamiento de la institución.

2. ) Igual de incompatible con dicho funcionamiento resulta, a su entender, el extravío de la documentación original aportada.

3. ) Tampoco estima aceptable la retención y no entrega por parte de aquella Oficina del informe del Ministerio de Asuntos Exteriores al que se aludía en la resolución de 16 de febrero de 2006.

En su opinión, dicho cúmulo de anomalías le han originado un claro perjuicio que cabe valorar en siete mil euros, cantidad que calcula en base a los gastos de todo tipo que ha tenido que soportar y al daño moral que se le ha causado, particularmente por el estado de angustia a que se ha visto sometido durante la tramitación de su solicitud.

Termina postulando el dictado de sentencia que, estimando el recurso contencioso-administrativo, condene al Congreso de los Diputados a indemnizarle con siete mil euros por los daños que le ha irrogado el funcionamiento anormal del servicio público del Defensor del Pueblo.

El Congreso de los Diputados contestó la demanda el 29 de julio de 2008 mediante escrito en el que solicitó que se declare la inadmisibilidad del recurso, por dirigirse contra un acto parlamentario de naturaleza política, conforme a lo dispuesto en los artículos 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio) y 69, letras a) y c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ).

Precisa que el acto impugnado no es administrativo, no ha sido adoptado por un órgano de la administración del Congreso de los Diputados, sino por la Comisión de Peticiones, instancia político-parlamentaria que tiene el carácter de Comisión Permanente [ artículo 46.2.3ª del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 (BOE de 5 de marzo )], estando compuesta por un miembro de cada uno de los grupos parlamentarios ( artículo 49, apartado 1 ). Añade que sus atribuciones se encuentran tasadas por el Reglamento de la Cámara, de modo que sólo puede acordar la remisión de la petición al órgano competente o su archivo ( artículo 49, apartados 2 y 3 ). No estamos, pues, ante un acto de disposición en materia de personal, administración o gestión patrimonial sujeto al derecho público, sino ante una estricta resolución parlamentaria, que, a lo sumo, podría dar lugar al amparo constitucional por la vía del artículo 42 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre). Añade que el Congreso de los Diputados carece de toda competencia sobre el Defensor del Pueblo, quien, conforme al artículo 6.1 de la Ley Orgánica 3/1981 (BOE de 7 de mayo ), no está sujeto a mandato imperativo, no recibe instrucciones de nadie y desempeña sus funciones con autonomía y según su criterio. En su opinión, no tiene sentido exigir responsabilidad patrimonial a un órgano del Congreso de los Diputados totalmente ajeno al funcionamiento del Defensor del Pueblo. No hay, por ende, relación de causalidad entre el hipotético daño que haya podido sufrir el recurrente y la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados.

Concedido el trámite de conclusiones, fue evacuado por el actor mediante escrito presentado el 1 de octubre de 2008, en el que, además de reproducir parte del escrito de demanda, subraya, en cuanta la inadmisibilidad pretendida de contrario, que el auto dictado por la Sección Primera el 25 de septiembre de 2007 declaró expresamente la competencia de esta Sala para conocer el presente recurso contencioso-administrativo.

El Congreso de los Diputados concluyó en escrito registrado el 22 del mismo mes de octubre, reproduciendo los argumentos de la contestación.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 23 de octubre de 2008, fijándose al efecto el día 13 de mayo de 2009.

El anterior señalamiento se dejó sin efecto para solicitar del Congreso de los Diputados la remisión del escrito por el que el Sr. Juan Francisco instó la reclamación de responsabilidad patrimonial. Cumplimentado el trámite, se acordó enviar las actuaciones al Presidente de la Sala por si estimaba procedente la convocatoria del Pleno para la resolución del litigio.

El Presidente de la Sala acordó someter al Pleno el conocimiento del recurso, fijándose para votación y fallo el 18 de noviembre de 2009, a las 10.30 horas, día en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala.

Este recurso contencioso-administrativo se dirige formalmente, según se lee en el escrito de interposición, contra «la resolución de la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados de fecha 20 de diciembre de 2006, en la cual se acuerda el archivo en relación a la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración pública por el anormal funcionamiento del servicio público de la Oficina del Defensor del Pueblo».

Los hechos que sustentan esa queja, a la que la mencionada Comisión parlamentaria no dio otra respuesta que el archivo por no poder «pronunciarse sobre el fondo del asunto», aparecen relatados en el antecedente primero de esta sentencia, en el que también hemos dejado constancia de que el Sr. Juan Francisco ancla su pretensión en el artículo 106.2 de la Constitución , así como en los artículos 139 y concordantes de la Ley 30/1992 .

Esta Sala plenaria se enfrenta, pues, a un escenario asimétrico y defectuosamente dispuesto, donde se desarrolla un guión propio de su jurisdicción [ artículo 2.e) de la Ley 29/1998 ] pero en el que uno de los papeles es representado por un actor que debe quedar al margen de su análisis crítico, por tratarse de un órgano permanente del Congreso de los Diputados, de composición estrictamente parlamentaria, y cuya tarea, de naturaleza esencialmente política, consiste en atender a las peticiones individuales o colectivas que se dirijan a la Cámara en ejercicio del derecho de petición, plasmado como fundamental en el artículo 29 de nuestra Constitución (véanse los artículos 40.1, 46.2.3ª y 49 del Reglamento del Congreso de los Diputados ).

Tal anomalía ha estado presente en el debate procesal y no puede quedar ausente del discurso de esta sentencia, que debe tomar nota de la intervención de una instancia no susceptible, en principio, de control jurisdiccional.

La primera manifestación de esa anomalía se encuentra en la tesis del Congreso de los Diputados, que, al socaire de la naturaleza parlamentaria y política del acto impugnado, interesa que el recurso sea rechazado a limine.

Ha de repararse que el Sr. Juan Francisco impulsó inicialmente la acción contencioso-administrativa ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, suscitándose una cuestión de competencia (número 34/07) que la Sección Primera de esta Sala Tercera solventó en auto de 25 de septiembre de 2007 , declarando que le correspondía conocer del asunto.

Dicho auto (fundamento 2º) se cimienta en unas consideraciones que dan respuesta a la causa de inadmisión suscitada por el Congreso de los Diputados y que reproducimos a continuación:

Conforme a lo dispuesto en el artículo 1.3.a) de la LJCA , el ámbito de esta jurisdicción se extiende a las pretensiones que se susciten en relación con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

Y dentro de esta jurisdicción, corresponde a esta Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, ex artículo 12.1.c) de la LJCA , conocer en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial, sujetos al derecho público y adoptados, por lo que ahora interesa, por los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Defensor del Pueblo, integrando la remisión legal realizada por el artículo 58 primero de la LOPJ .

Pues bien, las actividades que realizan los órganos constitucionales que menciona el citado artículo 12.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , y significadamente el Defensor del Pueblo -al que se imputa la responsabilidad patrimonial presentada por el recurrente-y el Congreso de los Diputados -cuya Comisión de Peticiones archiva el caso-, no son esencialmente administrativas, sino constitucionales. Ahora bien, para el desarrollo y cumplimiento de tales funciones constitucionales encomendadas precisan realizar una serie de funciones de carácter instrumental y naturaleza administrativa, con competencias de autoorganización que comportan una propia y genuina actividad administrativa. De manera que realizan la selección de personal, celebran contratos, gestionan su patrimonio y, en fin, responden de la lesión que sufran los ciudadanos en cualquiera de sus bienes y derechos si es consecuencia de tal actividad administrativa, pues tal es el alcance de la expresión en "materia de personal, administración y gestión patrimonial".

En este sentido, la responsabilidad patrimonial es una actividad típica de "administración" prevista en el expresado inciso legal, que está sujeta al derecho público, y que, en consecuencia, determina que sea esta Sala Tercera el órgano judicial que tiene atribuida legalmente la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo interpuesto en materia de responsabilidad patrimonial contra la actividad administrativa desarrollada por el Defensor del Pueblo.

Vistos los anteriores razonamientos, no cabe en este momento realizar un pronunciamiento que los contradiga, indicando, como pretende el Congreso de los Diputados, que el acto recurrido no es susceptible de control jurisdiccional por su carácter de acto político parlamentario, pues, como se razona en dicho auto, la responsabilidad patrimonial es siempre una actividad típica de "administración", siendo el tema debatido el de la «responsabilidad patrimonial contra la actividad administrativa desarrollada por el Defensor del Pueblo».

Esta última afirmación trae implícitamente a colación el artículo 2.e) de la propia Ley jurisdiccional , conforme al que, cualquiera que fuere la calificación que se otorgue a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, el conocimiento de los litigios que se susciten en torno a la misma corresponde siempre a nuestra jurisdicción. De este modo, en la medida en que los órganos constitucionales que se enuncian en el artículo 1.3.a ) [entre los que se cuentan el Congreso de los Diputados y el Defensor del Pueblo] se reputan "Administración" a los efectos de la revisión judicial de los actos y disposiciones que produzcan en los ámbitos que menciona, pues participan de la misma sustancia que los propios de una Administración pública («no sólo la Administración administra»), la eventual responsabilidad derivada de la actividad desenvuelta en dichos ámbitos, de los que forma parte, sin mayor precisión, la "administración", ha de ventilarse ante esta jurisdicción.

Cuestión distinta es la de si el Sr. Juan Francisco se dirigió a la instancia adecuada para formular la reclamación, en cuyo análisis no cabe olvidar que, como se indica en el repetido auto de la Sección Primera, el tema de fondo debatido es el de la «responsabilidad patrimonial contra la actividad administrativa desarrollada por el Defensor del Pueblo» y sobre él hemos de pronunciarnos.

Es verdad que, como hemos indicado en el primer fundamento, aparece en escena la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados, actor inadecuado, cuya intervención provoca no pocos inconvenientes al discurso de esta sentencia, pues, dada su naturaleza y función, debe quedar inicialmente al margen de todo control jurisdiccional y de nuestro pronunciamiento. En efecto, su misión consiste en examinar las peticiones que se le dirijan al amparo del artículo 29 de la Constitución , donde se reconoce un derecho uti cives del que disfrutan por igual todos los españoles y mediante el que no se actúan auténticas pretensiones ( sentencia del Tribunal Constitucional 161/1988 , FJ 5º). Está obligada a acusar recibo de su recepción, tomando en consideración las solicitudes, y a remitirlas al órgano competente, sin perjuicio de acordar el archivo cuando proceda ( artículo 49, apartados 2 y 3, del Reglamento del Congreso de los Diputados y sentencia del Tribunal Constitucional 242/1993, FJ 2º ). Sus decisiones sólo pueden ser revisadas por el cauce del recurso de amparo [ disposición final primera de la Ley Orgánica 2/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición (BOE de 13 de noviembre), en relación con el 42 de la Ley Orgánica 2/1979 ], de modo que nada puede decir esta Sala sobre su corrección.

Ahora bien, hay dos datos que no cabe soslayar. El primero ya lo hemos indicado: resulta indiscutible que la reclamación actuada por el demandante era la de responsabilidad amparada en el artículo 139 de la Ley 30/1992 . El segundo, que es corolario del anterior, radica en que al Sr. Juan Francisco le hubiera bastado con dirigirse sin más al Congreso de los Diputados ejerciendo esa acción de responsabilidad. En cualquier caso, se ha de reparar en que la intervención de la Comisión de Peticiones no fue provocada por él sino por el Letrado Mayor del Congreso de los Diputados, a quien se dirigió. Este alto cargo funcionarial, ostentado normalmente por el Secretario General del Congreso de los Diputados [ artículo 6.4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales, aprobado por acuerdo adoptado el 27 de marzo de 2006 por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección Cortes Generales, de 31 de marzo )], no era tampoco la instancia adecuada a la que dirigir la reclamación, pero no cabe olvidar que su tarea consiste en dar asistencia, apoyo y asesoramiento administrativo a los órganos de la Cámara, a cuyo efecto contaba a la sazón con un Secretario General Adjunto que dirigía los asuntos administrativos [normas primera y tercera de las Normas de Organización de la Secretaría General del Congreso de los Diputados, aprobadas el 27 de junio de 1989 (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Sección Congreso de los Diputados, de 25 de julio)] y que ejerce competencias en materia de personal ( artículo 5 del ya mencionado Estatuto ), de modo que, en abstracto, su actividad pudiera ser susceptible, directa o indirectamente, de revisión por un tribunal ordinario en la medida en que produzca los actos materialmente administrativos a los que se alude en el artículo 1.3.a) de la Ley 29/1998 .

De las anteriores reflexiones se obtiene una doble consecuencia. En primer lugar, que ningún perjuicio puede derivarse para el Sr. Juan Francisco de la circunstancia de que su reclamación fuese reexpedida a una comisión parlamentaria exenta de control jurisdiccional, que se limitó a archivarlo, dándole cuenta. La segunda consecuencia consiste en la irrelevancia del dato de que el escrito instando la declaración de responsabilidad se dirigiera a una autoridad que, aunque por hipótesis pudiera ser objeto de aquel control, resultaba en todo caso inadecuada, pues, en realidad, a la sazón no existía órgano "adecuado" para tramitar la solicitud por ausencia en nuestro ordenamiento de cauce definido legalmente para dar curso a la acción, cuestión que analizaremos más adelante, si es que llegamos a la conclusión de que la actuación del Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones puede ser causa de daños en el patrimonio jurídico de los ciudadanos que deba reparar el Estado.

Por consiguiente, resulta legítimo concluir que el Sr. Juan Francisco ejercitó ante la Administración del Estado, cuya única personalidad jurídica nadie discute [ artículos 3.4 de la Ley 30/1992 y 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (BOE de 15 de abril )], una acción de responsabilidad amparada en el ordenamiento jurídico ( artículos 106,2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 ), que obtuvo la callada por respuesta, sin que, por consiguiente, el desenlace final de su pretensión pueda ser la ratificación de este silencio en cuanto tal. Una vez que ha tenido acceso a los tribunales, tiene derecho, pues así lo impone el artículo 24.1 de la Constitución , a que se le diga si la Administración debe resarcirle por los daños que dice haber padecido como consecuencia de la actuación de la Oficina del Defensor del Pueblo, descrita en el antecedente de hecho primero de esta sentencia.

Y para facilitar esa respuesta no queda más remedio que analizar si el Defensor del Pueblo puede ser centro de imputación de la responsabilidad del Estado, de modo que este último deba resarcir a los ciudadanos que sufran alguna lesión antijurídica por el funcionamiento de los servicios de aquel comisionado parlamentario. Si llegamos a una solución positiva, habrá que determinar el cauce adecuado para tramitar y resolver la correspondiente pretensión.

Empezando por la primera incógnita, ya podemos anunciar que, para esta Sala, sólo cabe un resultado afirmativo.

El artículo 9.3 de nuestra Carta Magna positiviza el máximo nivel un conjunto de principios generales del derecho, entre los que se cuenta el de responsabilidad de los poderes públicos, de valor normativo directo y, por consiguiente, con virtualidad inmediata, en cuanto constituyen las bases sobre las que se estructura todo el sistema jurídico político que la Constitución diseña. Como todo principio general del derecho, el de responsabilidad de los poderes públicos cumple la triple función de (a) expresar uno de los fundamentos del orden jurídico, (b) servir de fuente inspiradora del ordenamiento y criterio orientador en su interpretación, así como (c) operar en cuanto fuente supletoria del derecho para los casos de inexistencia o de insuficiencia de la regulación legal.

El juego de esas tres funcionalidades autoriza a afirmar que no hay en nuestro sistema constitucional ámbitos exentos de responsabilidad. El Estado está obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna. No sólo por las actuaciones del poder ejecutivo ( artículo 106.2 de la Constitución ), sino también por las del judicial ( artículo 121 ) y las del legislativo [ sentencias del Pleno de esta Sala de 25 de septiembre (recurso 144/86, FJ 4º ), 7 de octubre (recurso 142/86, FJ 4º ) y 19 de noviembre de 1987, (recurso 141/86, FFJJ 7º y 8º ) entre otras], alcanzando a todo órgano constitucional, incluido el máximo intérprete de la Norma Fundamental, según resolvemos en el día de hoy en la sentencia dictada en el recurso de casación 585/08 . Las únicas excepciones son las que la propia Constitución contempla (v.gr.: la persona del Rey -artículo 64.2 -) y aquellas otras que puedan prever las leyes que la desarrollan.

Ciertamente, la garantía que el principio de responsabilidad de los poderes públicos comporta permite al legislador un margen de maniobra en cuanto a su concreción, en atención al poder público del que se predique. No puede recibir el mismo tratamiento la responsabilidad de unas organizaciones serviciales, sometidas plenamente a la ley y al derecho ( artículo 103.1 de la Constitución ), como son las Administración públicas, que la que pueda emanar de los actos de los poderes legislativos, que representan directamente al pueblo y, por lo tanto, esencialmente soberanos ( artículo 66 de la Constitución ), con un gran libertad de configuración, sin más limites que la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía; de igual modo, ha de responder a pautas propias el diseño de la responsabilidad de un poder disperso como el judicial, sustentado en la independencia de sus miembros para garantía de los justiciables y en su exclusivo y total sometimiento a la ley, empezando por la primera de ellas, la Constitución ( artículo 117.1 de la misma ), y que constituye un pilar central en la realización de la seguridad jurídica, consagrado también como principio constitucional en el artículo 9.3 de la Carta Magna . En un ámbito distinto, pero muy cercano, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha proclamado la responsabilidad de los Estados miembros por los daños que causen a sus ciudadanos al incumplir sus compromisos comunitarios con independencia del poder interno causante de la lesión, si bien ha modulado su exigibilidad en función de la posición de la fuente del daño en el entramado institucional interno [ sentencias de 19 de noviembre de 1991 , Francovich (asuntos C-6/90 y C-9/90, apartados 31 y siguientes), 5 de marzo de 1996 , Brasserie du Pêcheur y Factortame (asuntos 46/93 y 48/93, apartados 37 y siguientes) y 30 de septiembre de 2003 , Köbler (asunto C-224/01, apartados 30 y siguientes)].

Ahora bien, aquel margen de maniobra que se reconoce al legislador no autoriza, por lo dicho, a concluir que si se abstiene de regular la responsabilidad de un determinado poder o de un servicio haya querido crear un espacio inmune a las reclamaciones de los que sufran daños por su actuación, pues tal entendimiento queda impedido por la cláusula general del artículo 9.3 de la Constitución . En esa tesitura, si los tribunales detectan la existencia de una lesión antijurídica que deba resarcirse, así lo deben declarar, sin riesgo alguno de suplantar la labor de los legisladores, pues la acción ejercitada se enmarca en el núcleo indisponible que resulta del artículo 9.3 de la Constitución .

Llegados a este punto, estamos en condiciones de afirmar que el mencionado precepto constitucional ofrece a los ciudadanos una garantía para resarcirse de toda lesión que les cause la actuación del Defensor del Pueblo en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas.

Además, en el caso de esta institución, creada por el artículo 54 de la Constitución , la aplicación del principio general de responsabilidad de los poderes públicos fluye con toda normalidad habida cuenta de la tarea que se le ha encomendado. En su condición de comisionado de las Cortes Generales tiene como función nuclear la de defender los derechos de los ciudadanos incluidos en el título I de la Constitución, a cuyo efecto supervisa la actividad de la Administración. Esta supervisión se desenvuelve mediante la iniciación y el impulso, de oficio o a petición de parte, de las investigaciones conducentes al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y de sus agentes en relación con los ciudadanos a la luz del artículo 103.1 de la Constitución . A tal fin, sus atribuciones alcanzan a los ministros, autoridades, funcionarios y cualquier persona que actúe al servicio de las administraciones públicas ( artículos 1 y 9 de la Ley Orgánica 3/1981 ).

Siendo así, estando justificada su existencia por la defensa de los derechos constitucionales de los ciudadanos frente a la actividad de la Administración, a la que supervisa, su ocupación entronca directamente con esa actividad, observándola con los lentes que le proporcionan los principios a que, conforme al artículo 103.1 de la Constitución , debe ajustarse la Administración cuando actúa. Desde esta perspectiva, su función se presenta como una prolongación natural de la tarea administrativa para la defensa de los derechos ciudadanos, sugiriendo, cuando fuere menester, la adopción de las medidas oportunas a fin de enderezar el proceder torcido o inadecuado de la Administración, formulando las advertencias, las recomendaciones y los recordatorios necesarios a tal fin ( artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981 ). Presenta así una dimensión «prestacional» que autoriza a incluir esta institución en la cláusula general del artículo 106.2 de la Constitución .

La jurisprudencia comunitaria, en relación con las funciones del Defensor del Pueblo Europeo, que cumple respecto de las instituciones de Unión la misma tarea que el nuestro para la Administración doméstica [véase el artículo 195 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (texto consolidado publicado en el Boletín Oficial de la Unión Europea, serie C, número 321 E, de 29 de diciembre de 2006)], y teniendo a la vista el artículo 288, párrafo 2º, del propio Tratado , donde se proclama la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, que habrá de declararse «de conformidad con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros», ha dejado sentado que la actividad de aquel mediador puede ser determinante de esa responsabilidad, naciendo para los afectados el derecho a la reparación [ sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de marzo de 2004 , Médiateur/Lamberts (asunto C-234/02 P, apartado 52) y sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002 , Lamberts/Médiateur (asunto T-209/00, apartado 57), y 24 de septiembre de 2008 , M/Médiateur (asunto T-412/05, apartados 101 y siguientes)].

Determinada la posibilidad de exigir responsabilidad por daños antijurídicos causado por la Oficina del Defensor del Pueblo, el segundo dilema a esclarecer estriba en determinar el órgano llamado a pronunciarse sobre la reclamación formulada por el actor don Juan Francisco .

El silencio del legislador no ofrece ninguna pista. Cabría sostener la competencia del Ministerio de la Presidencia, en el que se encuadra la Secretaría de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios, con una Dirección General de Relaciones con las Cortes [ artículo 11.1.a) del Real Decreto 438/2008, de 14 de abril , por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (BOE de 16 de abril)], pues al fin y al cabo el Defensor del Pueblo es un alto comisionado de las cámaras legislativas ( artículo 54 de la Constitución ), teniendo sus servidores la condición de personal de las Cortes Generales y siendo la dotación económica precisa para su funcionamiento una partida de los presupuestos de las mismas ( artículos 35.1 y 37 de la Ley Orgánica 3/1981 ). Así lo autorizaría el artículo 142.2 de la Ley 30/1992 , donde, tratándose de procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración del

Estado, la competencia se atribuye al ministro respectivo, admitiéndose únicamente la competencia del Consejo de Ministros cuando así lo disponga una ley. No obstante, esta norma, prevista para los supuestos de responsabilidad expresamente regulados por el legislador, no resulta operativa para un caso, como el actual, en el que existe un vacío normativo.

El Defensor del Pueblo, vinculado, como acabamos de ver, con las Cortes Generales, no sólo por su condición de comisionado o delegado suyo, sino en razón de sus medios personales y económicos, se resiste a ser adscrito, a los efectos que nos ocupa, a un departamento ministerial en particular. En esta encrucijada, parece lógico considerar que las reclamaciones se resuelvan por el órgano que personifica el poder ejecutivo en su máximo rango, por dos razones. La primera reside en que tal solución, la del Consejo de Ministros, es la que ha adoptado esta Sala en el caso de la responsabilidad del Estado por actos normativos del poder legislativo estatal. En efecto, hemos declarado repetidamente [por todas, sentencias de 8 de enero de 1998 (recurso 310/95, FJ 2º) y 20 de abril de 2007 (recurso 6289/02, FJ 3º )] que en tales supuestos, por tratarse de una responsabilidad resultante de una actividad que no puede atribuirse a ningún ministerio en concreto, corresponde pronunciarse al Consejo de Ministros como órgano que encarna al mayor nivel las tareas de gobierno. Razones de parecida sustancia aconsejan adoptar aquí idéntica solución, ya que se reclama la responsabilidad por los actos de un órgano constitucional del Estado sobre la que no existe una previsión legal expresa, no siendo posible residenciarla en un ramo específico.

La segunda razón, que abunda en la primera, atiende al vínculo estrecho que el Defensor del Pueblo mantiene con las cámaras legislativas, en cuyo nombre actúa y de cuyo presupuesto participa, teniendo su personal la condición de servidores de aquellas, por lo que, si ante productos de las mismas (los actos legislativos) la jurisprudencia ha residenciado la decisión sobre la existencia de responsabilidad en el Consejo de Ministros, parece coherente situarla en el mismo órgano tratándose de los daños derivados de la actividad de una institución tan estrechamente ligada a las Cortes Generales.

En suma, el Estado queda obligado a reparar las lesiones antijurídicas que los ciudadanos sufran en su patrimonio como consecuencia del funcionamiento de la Oficina del Defensor del Pueblo, responsabilidad que corresponde declarar y, en su caso, cuantificar y hacer efectiva al Consejo de Ministros, con la eventual revisión por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional competente para controlar la actividad del Gobierno [ artículo 12.1.a) de la Ley 29/1998 ].

La anterior constatación conduce a este recurso contencioso-administrativo a una vía muerta y obliga a desestimarlo, porque, de un lado -ya lo hemos dicho-no nos cabe pronunciarnos sobre la resolución de la Comisión de Peticiones del Congreso de los Diputados ni, por ende, anularla, tal y como implícitamente se nos pide en la demanda. De otro, siendo la Administración del Estado, encarnada por el Consejo de Ministros, la que debe asumir la responsabilidad, ha de concluirse que la relación jurídico-procesal está mal constituida pues no ha intervenido en el proceso quien está llamado a reparar el daño, circunstancia que, a la luz del artículo 24 de la Constitución , impide adoptar aquí y ahora una decisión sobre el particular.

Debemos, pues, desestimar la demanda, dejando a salvo el derecho de don Juan Francisco a dirigirse al Consejo de Ministros para, de acuerdo con lo razonado en esta sentencia, ejercitar la acción de responsabilidad por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de la actuación de la Oficina del Defensor del Pueblo descrita en el primer antecedente de hecho, en el bien entendido de que el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción quedó interrumpido el 9 de octubre de 2006, día en el que presentó ante el Letrado Mayor de las Cortes Generales el escrito formulando la reclamación.

En virtud del artículo 139.1 de la Ley de esta jurisdicción , consideramos que no procede hacer una expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.