STS, 2 de Enero de 1990

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia se ha seguido el recurso número 1537/1983, promovido por don Luis Antonio y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, sobre indemnización de daños y perjuicios por anulación de licencia de obras.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de junio de 1988 en la que aparece el fallo que dice así: «Estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Luis Antonio contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud deducida ante el Ayuntamiento de Castellón de la Plana sobre indemnización de daños y perjuicios por anulación de licencia concedida para construir trece estudios en la calle Acapulco y Avenida de las Conchas de la Playa del Pinar, declaramos dichos actos contrarios a derecho, y en su consecuencia lo anulamos y dejamos sin efecto y reconocemos como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente a percibir del Ayuntamiento de Castellón de la Plana la suma de 6.728.359 pesetas por tal concepto; sin expresa imposición de costas.»

La referida sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: «1.° Son premisas fácticas de la cuestión que se debate en el presente proceso las siguientes: 1) Con fecha 6 de septiembre de 1972 la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Castellón de la Plana concedió licencia de obras a don Luis Antonio para la construcción de un edificio en la calle de Acapulco y Avenida de las Conchas, de la Playa del Pinar, con arreglo al proyecto que se acompañaba a la correspondiente solicitud, cuya licencia de obras fue prorrogada a solicitud del actor y por un tiempo de dieciocho meses, a virtud de acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de fecha 19 de abril de 1978. 2) Con fecha 12 de julio de 1979 la Alcaldía del referido Ayuntamiento, entendiendo que la licencia y prórroga concedidas constituían manifiestamente una infracción urbanística grave, dictó, al amparo de lo dispuesto en los artículos 186 de la Ley del Suelo y 118 de la Ley Reguladora de esta jurisdicción, una resolución por la que decretaba la suspensión de los efectos de la prórroga de la licencia concedida en su día y la dación de cuenta inmediata de la suspensión a este Tribunal por si procedía la anulación de la referida prórroga. 3) Como consecuencia de tal resolución, y en aplicación de lo que dispone el artículo 118 de la citada Ley Ritual, se siguió ante esta Sala el recurso contencioso-administrativo número 522 de 1977, en el que recayó sentencia con fecha 24 de enero de 1980 en la que confirmando la suspensión realizada por el Ayuntamiento se declaraba que el acto a que se refería la misma es decir, la prórroga de licencia concedida, era contrario a Derecho, y en su consecuencia se le anulaba y dejaba sin efecto. 4) Contra dicha sentencia don Luis Antonio interpuso recurso de apelación, que fue desestimado por sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de fecha 10 de mayo de 1982 . 5) En base a tales antecedentes con fecha 10 de mayo de 1983 don Luis Antonio solicitó del Ayuntamiento de Castellón el abono de una indemnización de 11.676.584 pesetas, más los intereses de demora, por los daños y perjuicios causados como consecuencia de la anulación de la referida licencia, a lo que no dio respuesta la Corporación, ante lo que, una vez denunciada la mora en fecha 7 de septiembre de 1983, interpuso el presente recurso contra la desestimación presunta por silencio administrativo de su petición, deduciendo en el mismo pretensión de contenido coincidente con el de aquélla. 2.° El Ayuntamiento demandado postula un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso al amparo de lo que dispone el artículo 82-c) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción al entender que la pretensión que se deduce en este proceso es idéntica a la actuada por el actor a que se refiere el artículo 118.3 de la Ley Rituaria en el que postuló, con carácter subsidiario y para el caso de que se mantuviese la suspensión de la licencia, que se reconociese como situación jurídica individualizada su derecho a percibir del Ayuntamiento como indemnización por daños y perjuicios la suma de 20.000.000 de pesetas, siendo objeto tal petición de desestimación en la sentencia, confirmada por el Tribunal Supremo, que puso fin a aquél. Tal argumentación no debe ser acogida, pues aun siendo cierto que como se afirma se dedujo tal pretensión en aquel proceso, no lo es menos que en las sentencias dictadas en el mismo no se contiene razonamiento alguno acerca de si asistía derecho al actor al abono de la misma ni, en su parte dispositiva, pronunciamiento alguno sobre tal particular, lo que es congruente con la naturaleza de proceso en que se dictaron, en el que únicamente cabe un fallo ajustado a lo que determina el apartado 5 del artículo 118 referido levantamiento de la suspensión o anulación del acto a que la misma se refiere y lleva a concluir no solo la posibilidad sino incluso la necesidad de formular tal pretensión de indemnización, de no acogerse por la Administración, en un proceso ulterior. Debe, en base a ello, rechazarse tal causa de inadmisibilidad. 3.° El artículo 232 de la Ley del Suelo establece que la procedencia de indemnización por causa de anulación de una licencia en vía administrativa o contencioso-administrativa se determinará conforme a las normas que regulan con carácter general la responsabilidad de la Administración. En ningún caso habrá lugar a indemnizar si existe dolo, culpa o negligencia grave imputables al perjudicado. Los preceptos a que se remite dicho artículo son, en lo que afecta al ámbito de la Administración Local, los contenidos en los artículos 120 a 133 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 a 138 de su Reglamento, que en consonancia con lo establecido en el artículo 106 de la Constitución y 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado consagra el principio de responsabilidad objetiva de la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Y en tales normas funda el actor su pretensión aduciendo que se le han producido daños y perjuicios, como consecuencia de la anulación de la licencia, en la medida que su concesión, no obstante su falta de ajuste a los instrumentos de planeamiento, que le afectaban, tuvo su origen en un deficiente funcionamiento de los servicios municipales que intervinieron en el expediente de concesión. 4.° El hecho de que la licencia concedida no se ajustase a las normas de planeamiento, como evidencian las sentencias dictadas en el recurso 522 de 1977, antes reseñado, implica, en la medida que los informes técnicos que precedieron tanto a su concesión como a su prórroga no opusieron objeción tanto a su concesión como a su prórroga no opusieron objeción alguna a ésta, motivando el acuerdo en que se produjo, que, conforme al principio ínsito en los artículos 232 de la Ley del Suelo y 130 de la Ley de Expropiación Forzosa y a lo argüido por el demandante, deba afirmarse la responsabilidad del Ayuntamiento por las consecuencias dañosas de su anulación basada en tal desajuste. Y máxime cuando el Ayuntamiento demandado no ha alegado, ni por ello probado, que a tal defectuoso funcionamiento de los servicios municipales se añadiese, como determinante de la concesión de la licencia, dolo, culpa o negligencia grave imputables al actor, que constituyen supuesto en que, conforme al citado precepto de la Ley del Suelo, aun dándose el condicionamiento básico para exigir responsabilidad a la Administración, consistente en la causación de un daño como consecuencia de su funcionamiento, no es factible tal exigencia. 5.° Afirmada la posibilidad de exigir responsabilidad al Ayuntamiento demandado por los daños ocasionados como consecuencia de la anulación de la prórroga de la licencia en su día concedida, la cuestión que resta por discernir y de la que en definitiva depende la viabilidad de la demanda, es la de si efectivamente se produjeron tales daños lo que en todo caso constituye presupuesto de dicha responsabilidad y en su caso los conceptos a que se refiere el importe de la indemnización que por los mismos deba abonarse. Sobre tal particular la parte actora, como ya ha quedado anticipado, solicita la cuantificación de la indemnización en la suma de 11.676.584 pesetas, resultante de la adición de las siguientes: a) 1.103.603 pesetas, por materiales empleados para iniciar las obras; b) 1.775.068 pesetas por elementos adquiridos para la obra; 4 c) 149.968 pesetas por tasas municipales abonadas; d) 265.996 por honorarios de facultativos que intervinieron en las obras; e) 492.697 pesetas por "lucro cesante» referente al beneficio industrial dejado de percibir por las cantidades invertidas; e) 2.082.995 pesetas por la pérdida del valor de la finca como consecuencia de la modificación urbanística operada desde la concesión de la licencia hasta su suspensión, y f) 4.721.735 pesetas por las ganancias dejadas de obtener por la venta de los inmuebles. 6.° La cuantificación de los perjuicios ocasionados postulada por el actor encuentra su fundamento fáctico en el dictamen emitido por el arquitecto del Colegio Oficial de Arquitectos de Castellón don Pedro Enrique, que aportado por dicha parte obra en el Expediente Administrativo, y que según se infiere del escrito de contestación a la demanda únicamente se discute por la parte demandada en lo atinente a los conceptos señalados en el anterior fundamento con las referencias a) y b) materiales empleados para iniciar las obras y materiales adquiridos para realizarla, que reduce a la suma de 450.000 pesetas, en que cifra la cantidad invertida en obras de cimentación, e) pérdida del valor de la finca como consecuencia de la modificación urbanística operada desde la concesión de la licencia hasta la suspensión y f) ganancias dejadas de percibir por la venta de los inmuebles . La admisión por dicha parte de la existencia de unos perjuicios, pues, cuanto menos, admite la inversión de 450.000 pesetas en obras de cimentación que devinieron improductivas como consecuencia de la suspensión y correlativa anulación de la licencia, lleva a concluir a la existencia del daño generador de responsabilidad para la Administración demandada que arguye el actor, quedado por ello constreñido el tema litigioso a la cuestión de la determinación del «quantum» del mismo respecto de la que se alzan las posturas antagónicas de las partes, en cuanto que, como ha quedado dicho, no se admite por el Ayuntamiento que sean susceptibles de indemnización algunos de los conceptos que se citan en dicho dictamen. 7.° Resulta acogible, ante la inexistencia de prueba propuesta por la parte demandada que haya podido desvirtuarlo, la pretensión del actor respecto a las partidas señaladas con las letras a) y b), pues obedecen a materiales empleados en la construcción y a gastos constructivos que no se ha acreditado que redundaran en beneficio de otras obras realizadas por el actor, así como las referentes a tasas satisfechas y honorarios de facultativos, que ni siquiera se discuten por el Ayuntamiento, y la correspondiente al beneficio industrial dejado de percibir por dichas cantidades, igualmente es aceptable la petición referente a la pérdida de valor de la finca como consecuencia de la modificación urbanística de la finca en él operada desde la concesión de la licencia y su prórroga hasta la suspensión, pues es indudable que éste repercute en el valor de adquisición del solar. No lo es, sin embargo, la pretensión atinente a los 4.721.735 pesetas por ganancias dejadas de percibir, pues esta parte de lo que constituye una expectativa la venta de la totalidad de los estudios construidos al precio que se determina y en todo caso parte de la realización de una inversión que no se llevó a cabo en su totalidad. 8.° Por todo lo expuesto debe estimarse en parte el recurso, con anulación de las resoluciones impugnadas y reconocimiento del derecho del actor a percibir del Ayuntamiento demandado la suma de

6.720.353 pesetas, sin acoger su pretensión de abono de intereses de demora, al no alcanzar la suma fijada como indemnización el total importe de la reclamada. 9.° Al no apreciarse mala fe o temeridad que con arreglo al artículo 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción la justifique, no procede efectuar expresa imposición de costas.»

Contra dicha sentencia las partes actora y demandada interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 19 de diciembre de 1989, en cuya fecha tuvo lugar.

Vistos el Código Civil, el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, la de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 y demás preceptos legales de pertinente aplicación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Recurren en apelación el Ayuntamiento demandado y el particular, que pretendía de él la indemnización de daños y perjuicio que tácitamente le había denegado, con ocasión del acuerdo municipal por el que se dejaba sin efecto la licencia que, en su día, la había concedido para la edificación a que el proceso se contrae, y, al decidir, en primer lugar, sobre el único motivo de impugnación por aquél alegado, poco es necesario consignar para tener por evidente su irrelevancia a fin de que se revoque la sentencia combatida, porque la concreta pretensión que en la demanda dedujo el titular de la licencia no podía afectarse por la excepción de cosa juzgada que la Corporación municipal alegó y alega, ya que más que suficientemente razonó el Tribunal "a quo» que lo que el demandante pedía no lo había sido en el litigio anterior sustanciado entre las mismas partes, siendo por ello por lo que, dando aquí por reproducidas las incontestables consideraciones de la sentencia apelada, para que ésta deba confirmarse nos basta con añadir que, por la propia denominación y por el específico fundamento de la excepción que se alega, no es suficiente que en el pleito anterior y en el actual concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron (artículo 1252 del Código Civil ), sino, sobre todo y en definitiva, que se cumpla una condición tan esencial e indispensable como que «el caso», tema o concreta petición que ahora se plantea, no solo se hubiera planteado entonces sino que se hubiera "resuelto por la sentencia» con base en la que la cosa juzgada se invoca, y léase el fallo de la misma y el de la que, en esta segunda instancia, la confirmó para evidenciar que ninguno de los órganos jurisdiccionales actuantes, por exigencias del recurso especial que es objeto del artículo 118 de la Ley Reguladora de esta jurisdicción, en relación en este caso con el 186 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, decidieron ni podían decidir sobre petición de ninguna de las partes que fuera distinta de la que legalmente constituye su fundamento y delimita o concreta el específico y restringido pronunciamiento de la sentencia, que no puede ser otro que el de levantar la suspensión que la Administración hubiera acordado o declarar la nulidad del acto así suspendido.

Tampoco procede la estimación de la pretensión de apelación que deduce el particular así afectado por la declaración judicial de anulación de la licencia cuyos efectos habían sido suspendidos, y no porque, en su escrito de alegaciones, quizá preocupados por lo que el Ayuntamiento apelante también, en su contra pretendía, solicitó que la sentencia impugnada se confirmara a pesar de que igualmente la había impugnado, sino porque, aun dando por salvada esta incongruencia, del propio modo el Tribunal "a quo» fue consecuente con las exigencias requeridas por la normativa aplicable para que prospere una pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando, a pesar de considerar indemnizables los restantes conceptos determinantes del daño y perjuicio que, al efecto, dicha parte alegaba, excluyó excepcionalmente aquel otro por cuya inestimación se promueve el recurso en que se actúa, porque es inconcuso que, aunque esa obligación de responder tenga carácter objetivo es indispensable que, entre otros requisitos, el daño que se invoque, además de ser evaluable económicamente, sea real y efectivo, por más que esta realidad o efectividad no solo hayan de tenerse por cumplidas cuando se trata de consecuencias lesivas pretéritas o actuales, sino también de futuro acaecimiento, pero, por supuesto, siempre' que, por su carácter fatal derivado de esa anterioridad o actualidad, sean de producción indudable y necesaria, por la anticipada certeza de su acaecimiento en el tiempo, y no, por el contrario, cuando se trata de aconteceres autónomos con simple posibilidad, que no certeza, de su posterior producción, dado su carácter contingente y aleatorio, que es lo que sucede generalmente con las simples espectativas, de cuya naturaleza y caracteres claramente participa el precio no percibible y consiguiente lucro cesante que el frustrado constructor alega por no poder vender los pisos que, al amparo de la licencia cuyos efectos fueron suspendidos, podía haber construido, como acertadamente tuvo en cuenta la sentencia recurrida para no reputar indemnizable el aludido concepto, cuya correspondiente consideración, en conjunción con cuanto queda aquí razonado, conduce a la procedencia de que se desestime el recurso de apelación que por ambas partes se interpuso.

No se aprecian circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas.