STS, 17 de Enero de 1990
| Ponente | DIEGO ROSAS HIDALGO |
| ECLI | ES:TS:1990:193 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 17 de Enero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 25 bis.-Sentencia de 17 de enero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Diego Rosas Hidalgo.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Contratación administrativa. Planes para la realización de obras: naturaleza.
DOCTRINA: Ni el Plan de 1945, ni el de 1958, ni el de ahora, por más que se relacionen, reconocen
derecho alguno para alguien en singular, por lo que el Plan que ahora se impugna no rescinde otro
anterior, mucho más si los anteriores no tienen plazo.
Lo convenido en 1947, es un compromiso de obras futuras contenidas en el Plan, y subordinado a
la realización de éste, para mientras subsista su vigencia. Carece de la naturaleza de contrato de
obras.
Es un pacto sin limitación temporal a manera de concesión atípica, sin concreción de prestaciones
reservadas a tercero.
En Madrid, a diecisiete de enero de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala de lo Contencioso de este Tribunal Supremo, constituida con los señores anotados al final, el recurso contencioso-administrativo núm. 1.223 de 1987, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador don Santos Gandarillas Carmona en nombre y representación de Agromán, S.
A., en concepto de recurrente contra la Orden ministerial de 15 de diciembre de 1965, que dicta normas y establece Planes trienales para las construcciones e instalaciones sanitarias del Seguro de Enfermedad; habiendo sido parte recurrida el Instituto Nacional de la Salud, representado por el Procurador don Julio Padrón Atienza.
Por el Procurador Sr. Gandarillas Carmona, en nombre de la empresa Agromán, S. A., se interpone recurso contencioso-administrativo y admitido, por providencia de fecha 4 de mayo de 1968 dictada por la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional, se acuerda tener por personado y parte y entenderse con él sucesivas diligencias y entregar el expediente administrativo al mentado Procurador para formalizar la demanda y éste en escrito de 27 de mayo del mismo año evacuó dicho trámite en el que como hechos y fundamentos de derechos expuso los que consideró convenientes al caso debatido suplicando se ordene a las partes que presenten el escrito de conclusiones sucintas a que se refiere el art. 78 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Por Auto de fecha 4 de septiembre de 1980 la Sección Cuarta de la Audiencia Nacional acuerda elevar las actuaciones a este Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes por término de treinta días.
Recibidas las presentes actuaciones en la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, se acuerda tener por personadas a las partes entendiéndose con ellos sucesivas diligencias y dar traslados al Procurador de la parte recurrida para contestación de la demanda y éste evacúa dicho trámite en escrito en el que como hechos y fundamentos de derecho manifestó lo que estimó atinente al caso debatido suplicando: se dicte en su día Sentencia por la que desestimando la demanda en todos sus pedimentos confirme el acto objeto del recurso -la Orden ministerial de 15 de diciembre de 1964 -por haber sido dictado conforme a derecho y, consecuentemente declarando improcedente la construcción de las obras que pretende la recurrente.
Por Auto dictado por la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo en 10 de septiembre de 1987, se acuerda remitir las actuaciones a la Sala Quinta de dicho Tribunal a la que corresponde el conocimiento de las mismas.
Conclusas las actuaciones se señala para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 16 de los corrientes en cuyo acto tuvo lugar su celebración habiéndose observado en la tramitación del mismo las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se impugna la Orden del Ministerio de Trabajo de 15 de diciembre de 1964, que sustituye a la de 14 de noviembre de 1958 -una vez que el Consejo de Estado emitió el dictamen que ordenó la Sentencia de 21 de mayo de 1962- para lo cual se invoca, en síntesis, que la Orden impugnada, por la que se dictan normas y se establecen Planes trienales para las construcciones e instalaciones sanitarias del Seguro Social de Enfermedad, impide a la recurrente la ejecución de lo convenido en un contrato formalizado en 6 de agosto de 1947 por la demandante y otras empresas constructoras con el Instituto Nacional de Previsión, por el que se convino la realización de las obras de construcción de la totalidad de las instalaciones que se comprendían en otro Plan aprobado por el Ministerio de Trabajo en el año 1945; conviene seguidamente transcribir, en lo que ahora interesa, poner de relieve que en escritura de 6 de agosto de 1947 la demandante convino con el Instituto Nacional de Previsión la realización de todas las obras de construcción de las instalaciones que se comprendían en el Plan de 1945 reservándose el Instituto del derecho de modificar dicho Plan de 1945, tanto en el número como en la capacidad, características y emplazamiento de las instalaciones, sin que por ello se alterasen las condiciones del contrato. Con base de esto, se argumenta que quedando aún por realizar un buen número de instalaciones de las comprendidas en el Plan de 1945, ni ahora en 1964, que es lo que se impugna, ni en noviembre de 1958, se puede declarar finalizado el Plan de instalaciones de 1985, porque ello supone la rescisión de dicho Plan y mucho más si ahora se admite la posibilidad de nuevas empresas para la ejecución de unas obras e instalaciones dejadas de ejecutar sobre las que en virtud de la mencionada escritura de 6 de agosto de 1947 ya tenía el recurrente el compromiso de ejecutarlas.
Son pues, dos cuestiones las que el recurso suscita, a saber: si la Administración puede unilateralmente modificar el Plan de 1945 introduciendo la posibilidad de la concurrencia de empresas constructoras diferentes de la que en 1947 convinieron con el I.N.P. la realización de las todas las obras contenidas en el Plan y, como segunda cuestión, cual es la suerte que debe correr el referido convenio. Digamos que no hay precepto alguno que impida a la Administración el ejercicio de facultades que le vienen atribuidas para poner en marcha un Plan de construcciones; la resolución que así lo acuerda no tiene ningún destinatario concreto a cuyo favor se creen derechos que se puedan ver vulnerados si la Administración acuerda variar el Plan a ejecutar, ni existe derecho particular que pueda imponer a la Administración su total realización; de manera que, ni el Plan de 1985, ni el de 1958, ni el ahora impugnado, por más que se relacionen traspasándose del uno al otro las obras no realizadas, reconoce derecho concreto para nadie en singular, por lo que puede afirmarse que el Plan que aquí se impugna no rescinde ninguno anterior, y mucho más si los Planes anteriores no tienen plazo concreto de realización; mantener lo contrario sería impedir a la Administración tornar en consideración las alteraciones de circunstancias básicas que tan dilatado tiempo produce, por lo que no descubrimos qué norma se ha infringido para declarar la nulidad del Plan que contiene la Orden de 15 de diciembre de 1964, ni el recurrente la cita, a no ser que sea la invocación de que la Administración ha vulnerado el principio de la irrevocabilidad de sus actos al proceder unilateralmente a declarar que ha finalizado el tiempo de duración del Plan de 1945, al formular un nuevo Plan y al introducir nuevos concurrentes en la ejecución del mismo. Para el éxito de este argumento sería preciso que cada Plan, de por sí, reconociera unos derechos concretos y determinados; mas no es así, cada Plan persigue una idea esencialmente finalista para satisfacer de la mejor manera posible un interés público, pero nada más, sin que de manera directa haga nacer derechos singulares que autolimiten a la Administración hasta el punto de impedirle el normal ejercicio de sus facultades; y desde luego, un negocio jurídico tan singular como es el contrato de 6 de agosto de 1947 no puede oponerse a la Administración para que no ejercite su ius variandi, de manera que acarree la nulidad de la nueva decisión; otra cosa es los efectos que las nuevas decisiones acerca de los Planes puedan producir sobre el mentado contrato, que analizaremos a continuación.
Lo convenido en la escritura de 6 de agosto de 1947 es, todo lo más, un compromiso de adjudicación de obras futuras contenidas en el Plan, y por lo tanto subordinado a la duración de éste, para mientras subsista su vigencia; carece pues de la naturaleza de un genuino contrato de obras determinadas y concretas; ciertamente el Plan de 1945 no tiene el plazo de realización por lo que lo convenido tampoco lo tiene, pero de esto no se deduce que lo instrumental, esto es, el convenio monopolista, sea lo principal, de manera que hasta que se realicen la totalidad de las obras e instalaciones prometidas no se puede declarar la finalización del Plan; la prueba está en que la ejecución de las obras siempre dependió de las determinaciones tomadas por la Administración y no consta que el actor urgiera a la misma la realización de ellas; por ello no es desacertado concluir que lo convenido con la Administración fuera un pacto sin limitación temporal a manera de concesión atípica, sin concreción de prestaciones reservando un coto intocable para terceros, pero no de duración indefinida que perviva más allá del Plan, haciendo valer su contenido de manera principal, cuando está claramente subordinado al mismo. Contemplando la cuestión en el plano de Derecho Civil se puede afirmar que ninguna de las partes del pacto han señalado plazo para exigirse la realización de sus respectivas obligaciones, por lo que son exigibles desde luego, pero la realidad demuestra que ninguno las ha exigido, por lo que es llegada la hora, dado que no puede afirmarse que se ha querido otorgárselo a ninguno de los intervinientes, que esta Sala declare, conforme a la naturaleza y circunstancias que se ha desenvuelto la cuestión, que la Administración decidió legalmente dar por terminado el término de ejecución del Plan cuando acordó formular otro abriendo la posibilidad de concurrir a la ejecución de las obras a otras empresas constructoras; este es el núcleo de la cuestión, la posibilidad abierta para que otros participen, acabando con tan singular adjudicación directa de futuras obras, pero póngase de relieve que no se niega a la recurrente su participación, ni se le ponen obstáculos, por lo que la insistencia de quien recurre en apartar a la competencia es inviable, como debió serlo en la ocasión, hasta el punto que de declararse la validez y subsistencia del pacto, acordando el restablecimiento de la situación jurídica a la fecha de la mentada escritura de 6 de agosto de 1947, como pide la actora, consagraríamos una práctica restrictiva de la competencia más allá de la duración del Plan y reproduciríamos una adjudicación directa que ni siquiera entonces sería cobertura legal.
Siendo el pacto de 6 de agosto de 1947 un instrumento accesorio del Plan de 1945, no hay cumplimiento del mismo, sino su caducidad por la expiración del pacto de ejecución, porque no hay acto dimanante de la Administración que adjudicase concretamente la ejecución de ninguna obra de las que quedaron por realizar a la finalización del Plan; cosa distinta sería que hubiera ocurrido una adjudicación de obra que por la incidencia del nuevo Plan no llegase a realizarse, mas no es éste el caso, sino que lo que en realidad se pretende es apartar de las obras aún no ejecutadas a la competencia en el sector de la construcción, razones por las que procede desestimar el recurso en su totalidad, al no apreciarse perjuicio alguno para el recurrente por no habérsele impedido participar en ninguna obra de las contenidas en el nuevo Plan, ya que hay que descartar toda idea de exclusividad en la ejecución de obras, extremo éste sobre el que no se ha traído a autos la menor prueba que acredite que por haberse variado el Plan la recurrente se ha visto apartada de su realización.
Que no son de apreciar motivos de los que dan lugar a una condena en costas.
Que desestimamos el recurso interpuesto por Agromán, S. A., contra la Orden ministerial de 15 de diciembre de 1965, que dicta normas y establece Planes trienales para las construcciones e instalaciones sanitarias del Seguro de Enfermedad, lo que declaramos conforme a derecho, sin hacer expresa condena en costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que será publicada en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- Diego Rosas Hidalgo.- Vicente Conde Martín de Hijas.- José Moreno Moreno.- Juan Manuel Sanz Bayón.-Rubricados.
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