STS, 5 de Febrero de 1990
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| ECLI | ES:TS:1990:872 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 5 de Febrero de 1990 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 118.-Sentencia de 5 de febrero de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Trabajo y Seguridad Social. Sanciones. Principio de legalidad. Insuficiencia del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores para tipificar las sanciones.
NORMAS APLICADAS: Art. 25 de la Constitución ; art. 57 del Estatuto de los Trabajadores ; Decreto 2347/1985 .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Constitucional Sentencias 8 de junio de 1981, 3 de octubre de 1983, 21 de enero de 1987, 21 de enero de 1988; Tribunal Supremo, 20 de diciembre de 1989, 26 de febrero de 1990 .
DOCTRINA: No se afirma la invalidez constitucional del art. 57 del E.T . para lo que este Tribunal
carece de competencia, sino simplemente la insuficiencia normativa del mismo como regulador de
un tipo de infracción... La mera definición abstracta del derogado art. 57 del E.T . precisaba de un
complemento normativo de rango suficiente para la configuración de los tipos de infracciones y
sanciones.
En Madrid, a cinco de febrero de mil novecientos noventa.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que con el núm. 2.668/1988, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Letrado de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la misma, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 29 de junio de 1988, sobre acuerdo de la Junta de Andalucía. Habiendo sido apelada la Compañía Sevillana de Electricidad, S. A., representada y defendida por el Procurador de los Tribunales don Santos de Gandarillas Carmona.
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que estimando en todas sus partes el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía Sevillana de Electricidad, declaramos nulas, por contrario al ordenamiento jurídico, las resoluciones de la Consejería de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía de fechas 1 de octubre y 20 de diciembre de 1985. Sin costas».
Notificada la anterior Sentencia, por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 4 de noviembre de 1988, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la excelentísima Audiencia Territorial de Sevilla, personada y mantenida la apelación por el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El citado Letrado evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se revoque la Sentencia apelada.
Continuado el trámite, el Procurador Sr. Gandarillas Carmona lo evacuó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que dicte Sentencia por la que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía, confirme íntegramente la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 29 de junio de 1988, con imposición de costas a la parte apelante.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la Audiencia del día 27 de febrero de 1990, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Magistrado Ponente de la misma el Excmo. Sr. don Vicente Conde Martín de Hijas.
Se apela por la Junta de Andalucía la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla de 29 de junio de 1988, estimatoria del recurso formulado por la empresa Compañía Sevillana de Electricidad, S. A., contra la resolución del Consejero de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía de 20 de diciembre de 1985, que desestimó el de reposición interpuesto contra su anterior resolución de 1 de octubre del mismo año por la que se le imponía una sanción de 1.000.000 de pesetas de acuerdo con el contenido del acta de infracción 8 1927/1985 de la Inspección de Trabajo por haberse comprobado que 12 trabajadores de la empresa habían rebasado el tope de quince horas extraordinarias mensuales durante los meses de octubre y noviembre de 1984, sin haberse acreditado ningún motivo que lo justificara, calificando la infracción, por aplicación del núm. 3 del art. 57 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, Estatuto de los Trabajadores, como falta muy grave en su grado máximo.
La Sentencia, aceptando el planteamiento del recurrente en la primera instancia, y aplicando al caso la doctrina de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1986, establece la tesis de que, por la vaguedad de su contenido, «no contienen los mínimos requisitos de previa tipificación exigidos en el art. 25 de la Constitución, siendo imprescindible para el adecuado ejercicio de las facultades sancionadoras de la Administración, la tipificación concreta y adecuada por norma con rango de Ley vigente al tiempo de los hechos, de las conductas castigadas y claro es que no fue éste el caso de las sanciones recurridas».
Contra la referida tesis de la Sentencia, argumenta el Abogado de la Junta de Andalucía, razonando que el art. 35.2 de la Ley 8/1980 tipifica la infracción, que el núm. 2 del art. 57 del Estatuto sin tipificación real concreta hace depender la gravedad de la infracción de las circunstancias concurrentes, lo que permite a la Inspección proponer la cuantía máxima de la multa que se puede imponer en cada caso concreto en base al núm. 3 del citado precepto, y que de no aceptar esta tesis conduciría a aceptar la impunidad «de todas las infracciones previstas en el Estatuto de los Trabajadores, hasta la expresa derogación de su art. 57 por la Ley de 7 de abril de 1988, lo cual... no entra dentro de la lógica jurídica y constitucional».
El problema que se suscita en el presente recurso es reiteración del resuelto en la Sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1989, reiterado, entre otras, por la de 26 de febrero del actual, por lo que bueno es reproducir aquí una vez más lo que al respecto se decía:
Tercero: ...Al respecto debe recordarse la esencialidad constitucional de los principios de legalidad y tipicidad en el derecho administrativo sancionador, por exigencia de lo dispuesto en el art. 25 de la Constitución Española, como han proclamado de modo reiterado tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencias de 8 de junio de 1981, 3 de octubre de 1983, 21 de enero de 1987 y 21 de enero de 1988, entre otras); como la de este Tribunal Supremo (Sentencias de 10 de noviembre de 1986, de la antigua Sala Tercera; de 30 de marzo de 1987, de la antigua Sala Cuarta; de 26 de junio, 6 y 7 de julio de 1987, de la antigua Sala Quinta; de 29 de julio de 1987, de la antigua Sala Cuarta; de 8 de octubre de 1987, de la antigua Sala Tercera; de 14 de enero, 19 y 25 de febrero, 21 de abril (dos), 9 y 28 de junio de 1988, de la antigua Sala Quinta; 9 de junio, 8 de octubre y 8 de noviembre de 1988, de la antigua Sala Cuarta; de 3 (dos), 13, 22 y 24 de febrero de 1989, de la antigua Sala Quinta; y de 6 de febrero, 10 y 12 de marzo y 14 de junio de 1989, de la actual Sala Tercera ).
Sobre la base indiscutible de la necesidad de la tipificación de las infracciones administrativas en normas con rango de ley formal, que proclaman las Sentencias de este Tribunal antes citadas (en las que en la mayoría de los casos se enjuiciaban tipicidades establecidas en normas reglamentarias sin una previa tipificación en ley), el problema que ahora se suscita es el de analizar si el art. 57 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (base normativa de la sanción impuesta a la recurrente, derogado hoy por la Ley 8/1988 ) contenía una tipificación adecuada de conductas, y justificaba por tanto la imposición de una determinada sanción por la Administración laboral, cuestión a la que ya dio respuesta negativa la Sentencia de esta Sala Tercera de 24 de octubre de 1989.
Ante todo es preciso resaltar que los conceptos de legalidad y de tipicidad no se identifican, sino que el segundo tiene un propio contenido, como modo especial de realización del primero.
La legalidad se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considere constitutiva de la infracción, y la igualmente precisa definición de la sanción que puede imponerse, siendo en definitiva medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE .), y de hacer realidad junto a la exigencia de una lex previa, la de una lex certa.
Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1987 : "la reserva de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad jurídica... y la norma debe formularse con la suficiente precisión para que... pueda prever razonablemente las consecuencias que puedan derivarse de una determinada conducta".
La Sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1986, por la que se anuló el Real Decreto 2347/1985, de desarrollo del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, sienta una doctrina, que aun referida a la crítica de dicho Real Decreto, aludida en la de 24 de octubre de 1989 antes referida, expresa el sentido genérico de la tipicidad, cuando dice que "en parejo sentido se viene a admitir que la tipificación normativa previa de conductas sancionables ha de realizarse a través de igual mecanismo legal, sin que sean suficientes, amplias y vagas remisiones abstractas mediante descripciones carentes de toda precisión", y más adelante (F.J. 3), al analizar el art. 1 del Real Decreto (que, como advierte la Sentencia, reitera el art. 57 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores "con la adicción a las normas reglamentarias y a los convenios colectivos, como constitutivos también de infracción..."), afirma que "parece claro que el principio de legalidad no ha sido respetado, tanto por esa adicción que invoca el Real Decreto, como por la amplitud y vaguedad de lo que pretende ser una tipificación de hechos calificables como infracciones, al utilizarse una fórmula omnicomprensiva, que no deja fuera del campo sancionador acción u omisión alguna contraria a la ley, reglamento o convenio colectivo. Es ocioso destacar el alcance y trascendencia de la tipificación en materia sancionadora, siendo difícil hallar opinión alguna que la excluya del ámbito del principio de legalidad".
Es indudable que esa crítica del art. 1 del Real Decreto, no por su jerarquía formal, sino por la vaguedad de su contenido, es plenamente aplicable al art. 57 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, del que es reproducción y así debe decirse que en él tampoco se expresa en términos adecuados la exigencia de tipicidad de las infracciones, impuesta por el art. 25.1 de la Constitución .
No se afirma con ello la invalidez constitucional del referido precepto (hoy derogado por la Ley 8/1988), para lo que este Tribunal carece de competencia, sino simplemente la insuficiencia normativa del mismo como regulador de un tipo de infracción, lo que es algo diferente; pues es desde la suficiencia, o no, de esa norma, desde la que debe enjuiciarse el concreto ejercicio de la acción sancionadora de la Administración laboral, aquí impugnado. La mera definición abstracta del derogado art. 57 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, precisaba de un complemento normativo de rango suficiente, para la configuración de los tipos de las infracciones y sanciones.
El mejor argumento sobre tal necesidad lo ofrece, primero el intento frustrado del Real Decreto 2347/1985, y después, y de modo terminante, la misma Ley 8/1988, de 7 de abril, cuya exposición de motivos, después de referirse al Real Decreto declarado nulo, dice: "se plantea, pues, la necesidad de promulgar una norma con rango de Ley que desarrolle las infracciones y sanciones administrativas en el orden laboral, estableciendo en ella los tipos y sanciones que el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores enuncia a título general". Cuarto: No puede entenderse que el círculo de la tipicidad se cierra y completa en este caso con las "disposiciones legales", a las que se remite la abstracta definición genérica del derogado art. 57 del Estatuto de los Trabajadores .
La misión de esas disposiciones legales no es regular tipos de infracción, sino algo totalmente distinto, como es la regulación sustantiva de relaciones intersubjetivas. No habría dificultad en atribuir ese sentido complementario del tipo a la disposición legal infringida, sobre la base de tipos abiertos, si desde ellos se hiciese una remisión concreta, o al menos no "omnicomprensiva" (en términos de la Sentencia de 10 de noviembre de 1986); pero en la "fórmula omnicomprensiva" que nos ocupa resulta que un solo tipo de infracción abarcaría en su radio de acción todas las disposiciones legales en materia de trabajo, sin graduación alguna, ni de las diferentes jerarquías formales de las disposiciones, ni de su importancia sustantiva en la regulación, haciendo en realidad imprevisible para el ciudadano, cuándo su conducta puede ser considerada infracción 118 y sobre todo, la entidad de la infracción hipotética; con lo que evidentemente tan desorbitado tipo no cumpliría el papel que asigna a la reserva legal en este campo sancionador la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1987 antes transcrita.
Basta examinar la funcionalidad positiva de las tipicidades de la Ley 8/1988, alguna de gran amplitud, para deducir, como complemento negativo, el inmenso campo de lo no previamente acotado en el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, y concluir en suma la ineficacia tipificadora de dicho precepto.
Quinto: Pero es que en todo caso, si yaga e inconcreta es en él la definición de las infracciones, en tanto que hipotético tipo de ellas, en mayor medida es inconcreta la tipificación de las sanciones, ya que no existe ninguna objetiva correlación entre las posibles infracciones y las sanciones a ellas aplicables. El párrafo 3 del art. 57, de tan reiterada cita, en su estratificación de las multas que puede imponer cada una de las autoridades que señala, lo único que hace es limitar la respectiva competencia sancionadora; esto es, regula un esquema orgánico de distribución de competencias; mas en modo alguno se contiene en el precepto una objetiva regulación del tipo de sanción que puede imponerse a cada tipo de infracción. Desde este punto de vista objetivo, que es el determinante desde la perspectiva de la tipificación, el párrafo 3 del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores deja abierta la posibilidad de que las infracciones laborales se sancionen desde un límite mínimo, que por lo demás no fija, hasta un límite máximo de 15.000.000 de pesetas. El que, según la cuantía de la multa, deba ser una u otra la autoridad habilitada legalmente para su imposición, no satisface la necesidad constitucional de que el ciudadano pueda estar informado de cuál es la sanción que, en su caso, pueda corresponder objetivamente a su hipotética infracción. Y por el contrario, se otorga a la Administración laboral un arbitrio desmedido en la elección de la respuesta punitiva, que sin duda no se adecua al rigor de la reserva de ley y del principio nullum crimen, nulla pena sine lege, al que se refiere la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987, del que se dice que, como garantía "de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos, limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes".
Los criterios de graduación del párrafo segundo del art. 57 no suponen sino pautas genéricas, insuficientes de por sí para objetivar apriorísticamente la correspondencia precisa entre la sanción y la infracción.
La matización que viene resaltando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del principio de tipicidad del derecho sancionador respecto al derecho penal, se refiere a la atenuación del rigor de la legalidad, para permitir un mayor grado de posible colaboración del reglamento en la concreción de tipos de infracción y sanción; pero no parece aceptable que en cuanto al rigor de la predeterminación de una y otra, sea el que sea el rango de la norma en que se verifique, puedan hacerse concesiones, para otorgar a la Administración márgenes de arbitrio superiores a los que se le conceden a los órganos judiciales, cuando una y otros ejercen una función punitiva.
El uso de conceptos jurídicos indeterminados en las normas sancionadoras es inevitable y constitucionalmente lícito, como ha tenido oportunidad de señalar la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 1989; pero con el límite de que "su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia (que)... permitan prever, por consiguiente, con suficiente seguridad, la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada...".
La enorme amplitud de márgenes de las sanciones imponibles según el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, hace imprevisible, en términos de mínima certeza, cuál pueda ser la sanción correspondiente a la conducta infractora.
Baste como exponente de esa imposible previsión el dato de que mientras la Administración laboral en este caso calificó la vulneración de las normas sobre horas extraordinarias como falta muy grave en grado máximo (vid. acta de infracción), el Real Decreto 2347/1985 (anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1986 ), calificaba esa misma infracción como falta grave, en su art. 2.1.2 d) (calificación que por cierto reproduce el art. 7.3 de la vigente Ley 8/1988, de 7 de abril ), lo que viene a demostrar que ambas calificaciones, con sus correlativas diferencias punitivas, caben en el marco amplísimo del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, evidenciándose así la nula virtualidad limitadora de dicho texto legal, y su insuficiencia como instrumento de expresión del principio constitucional de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas ( art. 25 CE .).
Resulta claro por todo lo expuesto que la tesis de la Sentencia apelada, en un todo ajustada a la de esta Sala, aplica con estricta corrección las exigencias derivadas del art. 25 de la Constitución, con los límites que del mismo se derivan en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración, de los que se deriva la contradicción a derecho de la sanción impuesta a la empresa aquí recurrida, imponiéndose la desestimación del recurso de apelación, y la confirmación de la Sentencia apelada por sus propios fundamentos.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación formulado por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de 29 de junio de 1988, confirmando ésta por sus propios fundamentos, y todo ello sin hacer especial imposición de las costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Juan Ventura Fuentes Lojo.-Diego Rosas Hidalgo.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Rubricados.
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